高校学生管理工作法治化研究

徐平华



高校学生管理工作法治化研究

徐平华

(五邑大学 外国语学院，广东 江门 529020)

当前，高校学生管理工作在理念、模式及制度建设方面尚不能紧跟高等教育发展步伐，侵犯学生权益事件时有发生，影响了高校正常教学秩序。在依法治国背景下，高校应强化依法治校指导思想，完善规章制度、提升管理者法律素养、规范工作程序、落实学生权利保障与救济，加快学生管理工作法治化建设。

高校；学生管理；法治化

党的十八大指出，要把依法治国作为发展社会主义民主政治的基本内容，全面推动社会的民主化、法治化进程，提升全民法律素养和法治水平。高校作为国家意识形态的重要阵地，肩负着党和国家路线、方针、政策的落实、宣传和引领职责。高校贯彻依法治国理念的首要任务是依法治校、依法治教，使国家治国方略和高等教育有关法律法规在高校得以落实，使高等教育管理更民主规范和科学合理。强化学生管理工作法治化建设是高校依法治校的重要内容。所谓学生管理法治化是指高校学生管理以国家的法律法规为基础，从而建立合理的权利结构形式和制约机制，以限制和正确运用学生管理权力，实现管理行为的规范，管理结果的有效，逐步实现学生民主的法治化，从而实现高校学生管理的民主化、规范化和科学化。[1]具体包含以下几方面含义：第一，规范、健全、层级有序的法律法规和规章制度。各高校依据已有法律法规，进一步完善校内各方面管理制度，避免出现制度与法律法规相悖或冲突，明确高校与学生各自权利边界，规范管理权限，落实学生权利保障。第二，建立一支具备良好法律修养的管理人员队伍，做到依法依章办事，程序规范、过程公开透明，使管理规章制度获得学生的认可与信赖，实现“良法之治”。第三，权利监督与救济。权利的运行必须以公众看得见的方式进行。高校管理权应在社会公众、教师、学生的监督之下运行，防止管理权的越界与扩大，拓宽学生权益救济渠道，为学生权利维护提供法律咨询与服务。

一、当前高校学生管理工作问题分析

(一)管理理念与模式与高等教育发展不相适应

当代大学生思维活跃、个性鲜明，追求平等自由、渴望公平与尊重。同时，作为独生子女的他们也需要个性化关怀与辅导。但长期以来，“稳定压倒一切”一直是高校学生管理工作的指导思想，管理理念延续着计划经济时代“管控”思想，以行政命令为主导，主动服务意识不足，以学生为本、关心服务学生、挖掘和发展学生潜能的人性化管理理念远未建立。管理方式简单粗暴、注重结果轻视过程导致程序失当，学生的知情权、财产权、隐私权等难以得到充分保护。管理体制僵化和管理模式“千校一面”，学生管理工作往往事倍功半且难以获得学生认可。不可否认，经验式、家长式管理模式曾发挥了积极作用，但随着学生数量和规模的扩大、社会环境和学生特征的变化，出现了许多新情况、新问题，无法依靠行政手段来解决。

(二)管理者法律意识薄弱

一方面，在管理者主体上，与专任教师相比，高校从事管理工作人员学历层次较低，教育背景参差不齐，大部分人缺乏法学、管理学等相关学科的专业教育，因而管理水平及法律意识、法治素养较低；另一方面，在管理者意识、管理行为、管理程序、管理结果方面确实存在诸多问题。一是管理者受传统“师道尊严”观念影响，视学生为客体，忽视学生主体地位， 缺乏与学生平等对话意识。二是管理过程中无法正确界定高校与学生的法律关系，人治化现象严重，存在有法不依、有章不行，不按规定办事，甚至于以权代法等现象，导致侵害学生权益事件时有发生。三是从程序看，重结果轻程序，即重视对结果的处理，轻视对过程的规范，程序存在瑕疵，致使学生知情、申辩、听证、申诉等权利未得到保障，这也是导致高校与学生对薄公堂的主要原因之一。如早期北京某大学生田某诉母校案就是典型。四是从结果看，因管理者法律意识薄弱给高校带来了一些不必要负担，一定程度上影响了高校正常教学秩序。

(三)高校学生管理制度体系不健全

我国高校的管理制度经历了早期的单一、行政色彩浓厚到如今逐步多元、法治化的过程，取得了巨大进步，但还存在不少问题。主要表现一是涉及高校学生管理的法律法规主要是教育部部门规章和各省的地方性法规及政策性文件，法律位阶较低，权威性不足。而《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》规范内容过于宏观，对高校的管理实践难有明显指导作用。二是部分高校现行学生管理方面规章制度与教育部有关规定向冲突，上位法未作规定和限制，下位法增设了新内容，扩大了高校的管理权，增加了学生的义务。三是高校已有的规章制度在内容、程序上需完善。现有规章制度内容方面学校权利条款过重、学生权利条款不足，学生申诉制度和救济制度设计不合理、保护力度不够。程序上，从规章制度的制定、修改以及涉及学生权益的各环节，作为高校主体之一的学生参与度不够，过程流于形式。

(四)学生权利救济制度不完善

我国《普通高等学校学生管理》规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对入学资格、退学处理或违规、违纪处理的申诉”、“学生对学校有关处分决定有异议的，可向学校申诉委员会提出申诉，对申诉结果仍不服，可向教育行政主管部门提出申诉”。但现有学生权利救济制度仍存在以下问题：一是申诉制度存在的法理依据不足，难以发挥作用，形同虚设。比如，学生处分一般是由学生处、教务处等职能部门作出，而接受申诉的也是学校内部有关部门，两者都隶属于高校这同一主体，高校难以摆脱既是运动员又是裁判员的自我裁判嫌疑。同时，从申诉结果看，申诉委员会鲜有改变或撤销原有决议，基本是维持原有处分决定，因而导致绝大部分学生放弃申诉。二是权利救济的单一性。学生寻求救济的途径，相关文件只提到向学校及教育行政主管部门申诉，对于申诉结果或处分结果的诉讼或行政复议却从未提及，导致在司法实践中，学生权利救济渠道不健全，难以通过诉讼或行政复议途径维护自身权益。

二、高校学生管理工作法治化的必要性

(一)依法治国的时代背景决定了高校学生管理必须走向法治化

依法治国是推动我国各项事业建设发展的主导思想。党的十八届四中全会对依法治国进行了全面阐述，上升到党领导人民治理国家基本方略的高度。诚然，依法治国方略实施需要坚实的社会经济基础和完善的法律体系，但也离不开受过高等教育具备一定法律观念、法治思想、知法、懂法、守法的公民。作为高素质人才培养基地的高校，践行依法治国理念，率先实现依法治校、规范管理具有积极示范作用与传播价值。而高校学生管理工作法治化既是高校落实依法治校的具体举措，也是高校的职责与使命所在。一方面，高校以自身民主管理、寓教于行的方式向学生传递公正公平、程序合法、民主权益等法治理念；另一方面，通过课堂教学，知识传授等方式塑造学生灵魂、陶冶学生情操，为建设法治国家培养了一批批具有良好法律素养、遵章守法的法治人。

(二)高校学生管理工作法治化是高校法治化改革的内在要求

现代大学制度一直是高校建设的目标，而建立该制度必须规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，完善和改革大学内部治理结构。宏观层面，受管理体制及财政政策影响，高校孜孜不倦追求的独立自主办学愿望难以实现，政府与高校如何避免“一放就乱、一收就死”的局面，两者需要在法律制度框架内有更好的顶层设计。微观方面，建立和完善大学章程；党委领导校下的校长负责制，党委与校长的职、权、责也需要进一步明确；教授委员会、学术委员会、教代会等机构独立性需要得到保障、充分发挥其应有功能。另外，高校行政化一直是社会关注焦点，但正如众多专家所言，高校需要行政、需要管理，高校去行政化的实质是去官僚化，官僚化气氛过浓影响了高校前进步伐。学生管理工作法治化是高校法治化改革的重要领域，涉及学生切身利益，社会公众高度关注。高校通过建制度、重程序、分权限，使管理进一步合理规范、公开透明，既能获得政府和社会认可，也有利于自身长期有序发展。

(三)高校学生管理工作法治化有利于理清高校与学生的法律关系

对于高校与学生的法律关系，理论界有以下几种争论：一是认为高校与学生形成行政法律关系。高校依据教育部授权，代表公权力行使招生、学籍学位、违规违纪等行政权利，该权利对学生产生法律效果，高校与学生由此形成行政管理关系，理所当然大学生享有行政相对人有关权益。二是民事法律关系。该观点认为认为高等教育是消费品，高校提供服务如学分、住宿、餐饮等，学生以民事主体身份支付对价购买课程与服务，享有民法范畴内平等主体权利。三是宪法法律关系说。该观点认为高等教育是宪法赋予公民的权利，高校必须无条件保障和落实大学生的受教育权。笔者认为，以上学说各有偏颇，不足以全面概况高校与学生的法律关系。高校与学生间既存在因招生、学籍管理等原因产生的教育行政管理关系，也存在如后勤服务、个人财产权等民事法律关系。学生管理工作法治化有利于高校明确学生管理权，确保制定的规章制度不违法法律法规的规定；管理过程中能明晰学生权利，加大学生权益保护，不使教育管理行为侵害学生权利。

(四)大学生法治意识的增强是高校学生工作法治化的外部推力

强调国家和集体利益、忽视或牺牲个人利益一直以来我国教育领域秉承政治思想教育理念，但随着国家法治化建设的推进，国民法律水平普遍提高，自我权利意识觉醒，个人合法诉求寻求重视与保护。在市场经济日趋成熟的大环境下，当前大学生个性、思想、价值观发生了很大变化，他们接受了高等教育且具备较强法律知识和能力，追求公平公正，与学校的法律关系有更理性的认识，当个人权益受到侵害时勇于用法律武器来维护自身正当权利，传统依靠“思想政治教育、稳定和谐为大局”的纠纷处理思路将逐渐丧失作用。另外，网络普及化，微博、微信等新型交流工具的兴起，为大学生维权提供了更多渠道和平台，这都是高校学生工作管理必须面对的挑战，迫使高校进行法治化改革，使学生工作管理更规范与合理。

三、高校学生管理工作法治化路径

(一)转变管理理念与模式

理念是行动的先导，正确的理念是开展高校学生管理工作必不可少的行动指南。首先，高校学生管理工作必须摆脱“管”、“堵”等传统思维理念，转变以“服务至上”的人性化管理理念，以学生全面发展为目标。其次，尊重学生差异性，因材施教，提高管理的专业性和服务个性化，充分发挥挖掘学生潜能。最后，将学生教育纳入学生事务管理中，正视学生挫折、惩罚性教育，不以思想教化代替法律或校纪校规的处罚。对于学生违规违法行为，必须严格按照有关规定处理，既树立规章制度权威，也使学生获得成长机会。实践中常出现部分高校以“挽救”学生为善意，对个别学生违法违纪行为进行息事宁人处理，这既违背了教育的本旨，也与法治精神相悖。

管理模式上推行契约化。所谓契约化管理是将契约的本质属性融入到学生事务管理过程中，即高等学校与学生两个平等主体之间为了达到某种共同目的，在追求各自利益的基础上签订并履行协议。[2]从法律角度保证学生的主体地位，以及平等对话权、参与权，以协议形式明确学校与学生的权利义务关系，界定双方权责，按约定办事。进一步提升学生参与管理学校事务的能力，对于后勤服务、校园管理等涉及学生切身利益事务应充分保障学生知情、参与、决策的权利。对于学生社团、协会等能够自律自治的组织，允许学生实行自治管理，减少行政干预。管理机构可借鉴英美国家经验，推行扁平化管理，避免多头无序管理的现象。

(二)提高管理人员法律水平

制度的关键在于落实，好的制度需要具备良好素养的执行者，管理人员法律水平直接决定着高校各项学生管理制度的实施效果，影响着高校学生管理工作法治化的进程。有学者指出，高校学生管理工作过程中最大的问题在于学生管理权行使过程中人治现象严重。[3]因此，建设一支具有民主、公平、程序规范等法律素养的管理人员队伍尤为重要。提升管理人员的法律水平，可以从以下几方面入手：首先，加强对管理人员法律法规、规章制度的学习，提高他们的法律意识、法治观念；强化管理人员的业务培训，定期选派管理人员到国内外高校进行交流学习，借鉴学习其他高校先进管理理念和模式。其次，改善管理人员学历结构，提高管理人员整体素质，推进管理人员专业化建设。最后，强化对管理人员的岗位监督，开展管理人员业务评比与考核；重视学生对管理人员业务能力、服务态度的评价，及时调整或淘汰不合格的管理者。

(三)完善学生管理规章制度

2015年教育部新修订的《高等学校学生管理规定》开始实施，此次修订既是对当前社会出现的新情况、新问题进行调整，也是依法治国理念下高等教育领域主动适应的举措。高校应根据新规定的要求，结合大学章程制定契机，修订和完善有关学生管理方面规章制度。在规章制度的修订、完善过程中，应把握以下原则：一是指导思想。应突出学校与学生两个主体的平等地位，做到权利与义务对等，而不仅仅是管理与被管理的关系。二是制定的主体。涉及学生管理事务有关规定的出台，应广泛征询学生意见，发动学生参与，落实学生的知情权、参与权。三是内容方面，尽量减少禁止性、义务性条款，增加引导性、授权性内容，发挥规章制度的指引功能；加大学生人格权保护力度。我国现行法律对学校与监护人的责任性质和责任条件缺乏明确规定，特别是回避学校与学生这种特殊关系中侵权责任的划分问题，没有专门针对学生在学校发生的侵权责任的规定，给学校和监护人互相推诿埋下了隐患。[4]四是学生程序性权利应有更细致、全面规定。

(四)强化学生权利救济机制

“无救济即无权利”是一句古老的法律谚语，亚里士多德称之为“矫正的正义”。这句话告诉我们：法律对公民权利、自由规定得再完备，列举得再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，公民无法获得有效的法律救济的话，那么，这些法律上的权利和自由都将成为一纸空文。可见，完善的救济制度是学生权益得以实现的重要保障，也是衡量高校管理法治化的重要标志。针对目前学生权利救济不完善状况，高校应进一步完善申诉制度，明确申诉委员会的人员组成、议事规章，使申诉制度不走过程、流于形式，树立申诉制度权威。引入听证制度，在做出涉及学生重大事项的决议之前，给予当事人说明理由和陈述权利，也能保障决定结果的合理性、公正性。设立法律咨询机构，为学生提供完善的法律咨询服务，如美国在高校中设立法律咨询机构及在申诉流程为违纪学生提供的法律咨询员等举措值得我们借鉴[5]。最后，基于高校与学生存在教育行政管理关系，应建立高校教育管理行为的司法审查制度，赋予学生行政法上行政相对人的有关权利，针对高校处分决定可以提起行政复议或行政诉讼。

高校学生管理工作法治化是个渐进过程，不可能一蹴而就，要实现这一目标，还需要不断实践与总结，任重道远。但管理规范化、民主化、法治化是时代发展主旋律，学生管理工作法治化既是高校依法治校、依法治教的内在要求，也是高校管理育人、教育育人的职责所在。高校只有通过革新理念、创新模式、完善制度、规范流程才能提高教学管理水平，加快自身体制改革和建设步伐，为长远发展奠定良好基础。

[1]杨海波.论高校学生管理够管理者法治化建设[J].内蒙古农业大学学报，2004(1)：107-109.

[2]罗立顺，等.发达国家高校学生事务管理的经验及启示[J].学生党建与思想政治教育，2015(8)：92-94.

[3]张静.学生权利及其司法保护[M].北京：中国检察出版社，2004：16.

[4]张铤.论高校学生管理法治化的基本价值及实现途径[J].教育探索，2012(4)：12-14.

[5]陈静娴.中美学生事务工作法治化管理之比较[J].高校辅导员，2015(4)：69-72.

[责任编辑 文 俊]

2016-08-26

徐平华(1979—)，男，江西广昌人，硕士，讲师，主要从事高等教育研究。

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1009-1513(2016)04-0082-04