新时期粤港澳经济更紧密合作的基本趋向

杨　英



新时期粤港澳经济更紧密合作的基本趋向

杨英

虽然粤港澳经济合作一直在高度一体化的道路上发展，但是由于经济运行机制存在着明显的差异，迄今为止，就连粤港澳区域经济合作的基本定位、分工与协作关系及合作机制等最为基本的问题，国内外学术文献都未能给予系统的把握。新的发展时期，粤港澳经济合作必须以国家实施“一带一路”战略、建设自由贸易区及实现全面小康社会为要务，将自身的区域“定性”锁定于：全区域覆盖、以将粤港澳建设成“21世纪海上丝绸之路”的排头兵和主力军为方向、产业定位以“一带一路”建设为核心主线、区域功能界定为对外及对内进行“双向”辐射及拓展的枢纽。粤港澳经济分工与协作必须处理好：珠三角内部各市之间的关系、珠三角与港澳之间的关系、珠三角与环珠三角之间的关系以及自由贸易试验区与粤港澳全域的关系，并且做到：统筹整合并布局粤港澳基础设施及产业、重视香港在发展高端服务产业体系方面的龙头作用、集中资源在各高层级的经济功能区及中心城市布局战略性新兴产业、努力在粤东西北培育能共构粤港澳经济体系的新的产业增长极。粤港澳三地的经济运行机制，应该在按现代市场经济发展的基本方向及相应的要求所设定的新平台上进行相互对接、实现双向融合。

新时期粤港澳经济 区域发展定位分工与协作经济运行机制

改革开放30多年来，粤港澳三地的经济在市场、资源及产业互补性的基础上，开展了多向度的合作，并迅速有效地推动了区域经济一体化进程。目前，粤港澳的经济合作已处于谁也离不开谁的状态。*杨英：《基于市场路径的粤港澳区域经济一体化研究》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2014年第5期。但是，由于粤港澳经济合作的发展是在探索中的“一国两制”的环境中进行的，区域经济一体化一直深受内地与港澳之间经济运行机制不同的约束及影响，无法充分利用市场机制高效地整合资源。迄今为止，就连粤港澳区域经济合作的基本定位、分工与协作关系及合作机制等最为基本的问题，国内外学术文献都未能给出有效的思路与对策。在新的发展时期(特别是进入《第十三个五年规划》期间之后)，国家将通过实施“一带一路”战略及建设自由贸易区，对外拓展以有效地融入世界经济体系。在此背景下，在国内外经济竞争日益加剧的今天，若再任由区域经济一体化无序地进行，粤港澳三地在国内外经济体系中的竞争力将难以得到有效的提升，甚至会受到一定程度的削弱。基于这样的考虑，本文将从全球、国内外等多个层面对粤港澳经济合作趋向、定位、分工与协作和经济运行机制等问题进行系统探讨。

一、粤港澳区域经济一体化的基本定位

区域经济发展定位是对拟研究的区域在高一层面的区域职能及价值职能的发现。区域经济发展定位一般包括区域定性、定向、定形和定量等四项主要内容。*吴殿廷、宋金平、姜晔：《区域发展战略规划：理论、方法与实践》，第37—38 页，中国农业大学出版社2010年版。本人认为，“定量”应属技术层面的问题，故此区域经济发展定位研究应集中在前三项。其中，“定性”指对区域发展具决定性意义的、能在区际经济发展中体现区域价值的角色选择；“定向”指按区域“定性”的要求具体设定包括区域发展方针、目标及战略模式等规定区域发展基本方向的项目；“定形”则为确定一个区域包括软、硬各方面的特色化观感体系。其中，区域“定性”是整个区域经济发展定位的“纲”，它规定了区域“定向”及区域“定形”设定的基本方向及路径，因而是后两者的着力点。区域“定性”的水平决定着整个区域定位质量的高低。因此，科学把握好区域“定性”也就抓住了整个区域定位的“牛鼻子”。

从区域经济学的学术逻辑看，粤港澳经济现有的发展状况已是国内经济发展水平最强势且可能在未来的世界经济体系中扮演重要角色的最具潜力的区域。因此，分析及定位粤港澳区域的经济发展，必须运用国际视野及相应的动态尺度。虽然学术界对粤港澳经济合作及区域发展的研究已有相当的时间，并已积累了较为丰富的文献，但对其基本定位的研究还很不清晰。*陈瑞莲、杨爱平：《论回归前后的粤港澳政府间关系》，载《中山大学学报(人文社会科学版) 》2004年第1期；江璐明、张虹鸥、梁国昭：《环珠江口与环东京湾地区产业发展及环境比较》，载《热带地理》2005年第4期；封小云：《CEPA 框架下的服务业互动与发展》，载《珠江经济》2007年第6期；智经研究中心：《加速粤港经济整合，打造世界级珠三角都会区》， 2008年；黄枝连：《试论C>2+2+1：珠江口—粤港澳发展湾区》，载《中国经济特区研究》2008年第1期。在政府层面上，对粤港澳经济合作及区域发展定位较系统的研究始自2008年出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》(以下简称《珠三角规划纲要》)。由于其仅将已与珠三角经济高度一体化的港澳同泛珠、台湾、东盟等一样，都当成珠三角发展的外部合作对象，以及对区域经济“定位”认识尚不到位，因而对粤港澳区域经济发展与合作的“定性”的界定并不完整，只用三段话进行表述:“坚持‘一国两制’方针，推进与港澳紧密合作、融合发展，共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”“创新国际区域合作机制，全面提升经济国际化水平，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系”和“形成以现代服务业和先进制造业为主的产业结构、具有世界先进水平的科技创新能力，分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一”。*国家发展和改革委员会：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》， 2008年12月。而2011年出台的《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对粤港澳合作则仅作了一般性的表述：“率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域。”*广东省人民政府：《广东省国民经济和庆祝会发展第十二个五年规划纲要》， 2011年1月。这样的“定性”既不系统也欠具体，主要存在如下三个问题：一是，“亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”与“全球最具核心竞争力的大都市圈之一”前后表述不一致；混用“城市群”及“大都市圈”概念；二是，仅论及“大珠江三角洲”，而非粤港澳合作；三是没有具体指明粤港澳经济合作的区域特性。

2010年、2011年，广东省人民政府分别与港澳两个特别行政区签订《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，其中对粤港澳经济合作的发展定位有了一定的提升。《粤港合作框架协议》提出“推动粤港经济社会共同发展，促进与闽台、北部湾地区深度合作，深化与泛珠江三角洲等其他地区合作”的区域腹地概念，以及“率先建设在全国乃至亚洲具有较强引领作用、更具活力、发展潜力和国际竞争力的世界级新经济区域，具有更大空间和更强竞争力的金融合作区域，世界先进制造业和现代服务业基地，更低成本、更高效率的国际性现代流通经济圈，以及高端产业、高级人才以及优质资源集聚的世界级城市群”*广东省人民政府、香港特别行政区政府：《粤港合作框架协议》， 2010年4月。这一更为具体的区域“定性”。《粤澳合作框架协议》又进一步在粤港澳经济合作的区际市场拓展方面提出了“提升与欧盟、东盟与葡语国家等的合作水平”*广东省人民政府、澳门特别行政区政府：《粤澳合作框架协议》， 2011年3月。的定位。2015年12月发布的《中共广东省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，又提出要将粤港澳“基本建成亚太地区最具竞争力的大珠江三角城市群，推动形成世界级制造业和服务业集聚区域”*中共广东省委：《中共广东省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，http://news.southcn.com/shouyeyaowen/content/2015-12/01/content_138069889.htm。，更为具体地明确了粤港及粤澳的产业及腹地空间，在一定程度上消除上述文件在粤港澳经济合作的区域“定性”上存在的问题。但是对其区域“定性”还是没给予系统的揭示，区域的整体特性、区域的区际关系特征等均不十分清晰。

笔者认为，区域“定性”所要发现的“区域价值”必须包括区域的整体特征及区域功能等要素。从这一角度出发，新的发展时期中，粤港澳经济合作区域进行“定性”应该包含如下几个方面的内容：其一，研究区域应做到全区域覆盖，既应突出大珠三角这一核心区域主体，更要覆盖粤港澳三个省区(特别行政区)的区域范围，以体现区域的完整性和整体性。其二，区域辐射机制方面，以将粤港澳建设成“21世纪海上丝绸之路”的排头兵和主力军为方向，促使自身成为国家实施“一带一路”战略格局中海内外要素交汇的枢纽。其三，产业定位应以“一带一路”建设为核心主线。珠三角以至整个广东省已是国际上著名的“世界工厂”，且正在由“中国制造”向“中国制造2025”“中国智造”等“领头羊”角色转型；香港作为国际性多功能经济中心的的地位不断提升*③ 杨英：《香港经济新论》，第17—22，141—145页， 暨南大学出版社2002年版。；澳门经济适度多元化之后现代服务业即将勃发*杨英：《澳门经济“适度多元化”与大珠三角一体化》，载《亚太经济》2012年第2期。，由此，在CEPA框架下可以更充分地发掘并提升整个粤港澳地区高水平现代服务业体系的潜能。其四,对于区域功能的界定，则应充分考虑、港澳的体制设计符合国际惯例，享有与世界经济市场体系高度对接的优势，以及广东(特别是前海、横琴和南沙三个自由贸易试验区)在国内改革开放方面先行一步的优势。除了在实施“一带一路”战略方面能与长江三角洲经济区及环渤海经济圈形成“三足共撑”的局势，且在对外及对内进行“双向”辐射及拓展的枢纽区域趋向外，还要考虑如何充分利用港澳独立关税区、发达的市场机制及其对TPP的可契入性，以便能在TPP正式运行后，成为其所有成员国依法不可能对港澳制定歧视条款的制度条件，为中国突围TPP屏障提供特别通道。

基于上述分析，笔者将粤港澳在新发展时期中的经济合作的“定性”界定为：在贯彻“一国两制”方针，通过培育发达的市场机制，实现区域内要素便捷流动的基础上，将其建设成以港澳及前海、横琴、南沙等三个自贸区的“体制洼地”优势为基点，以作为与世界经济体系高度对接平台的亚太地区最具活力和最具国际竞争力的大珠三角城市群为核心圈的，以南中国为依托的面向全世界、辐射全国的，与长江三角洲经济区及环渤海经济圈形成合理分工与协作关系的世界级先进制造业和现代服务业集聚区域所构成的开放型经济体系及“一带一路”建设的排头兵、主力军和国内外服务基地。

二、粤港澳经济的分工与协作

区域内不同地区的合理分工与协作是推动区域总体健康发展的极为重要的前提。所谓区域分工，是指在科学合理确定区域发展的基本定向后，区域内不同地区(即“次区域”)在区域总体发展定位的框架下，根据自身的区位特点及资源禀赋状况寻求各自的经济及产业有所侧重的发展安排。区域分工合理化自然又是促进及推动区域之间有效地开展协作的基础。

区域经济学视角是从“块块”和“条条”两个基本向度考察区域经济分工与协作问题的。其基本的研究思路是按区域总体定向的基本要求，一是通过经济区划工作，对区域内不同的“块块”，即区域内的次区域，进行相对细化的定位，指明其在区域中具体扮演的区域职能；二是通过产业布局研究，对区域内不同的“条条”，即产业，进行较为具体的布局安排。

推进粤港澳经济区域一体化及健康发展，就必须在粤港澳三地间进行合理的区域分工。改革开放之后，粤港澳的区域分工很长一段时间是基于降低生产成本以提升港澳的出口竞争力的目的开展起来的，因此受“有限要素互补性合作”机制驱动，呈港澳与广东之间“前店后厂”的分工模式。新世纪前后，受国际竞争日趋剧烈的环境影响，粤港澳逐步转由“全面要素互补性合作”机制驱动，促使港澳经济不断地向国际性高端服务业集中，而广东的经济则更多地着力于提升制造业的技术含量及发展生产性服务业。③《珠三角规划纲要》等上述多个文件也较具体地对粤港澳经济的合理分工作了基本谋划。如在“块块”方面，明确珠三角及广东要“坚持高端发展的战略取向，建设自主创新新高地，打造若干规模和水平居世界前列的先进制造产业基地，培育一批具有国际竞争力的世界级企业和品牌，发展与香港国际金融中心相配套的现代服务业体系；建设与港澳地区错位发展的国际航运、物流、贸易、会展、旅游和创新中心”；粤港澳共同规划建设环珠江口“湾区”重点行动计划及南沙、前海、横琴等三个自贸区和深港边界区、珠澳跨境合作区等功能区；粤东西北地区也开始致力于培育新增长极。*③ 杨英：《启动“复合驱动”模式推动广东区域协调发展及持续发展》，载《中国发展》2014年第1期。明确提出继续支持香港发展金融、航运、物流、旅游、专业服务、资讯和其他高增值服务业，以及建设离岸人民币业务中心和国际资产管理中心、高价值货物存货管理及区域分销中心，巩固和提升香港国际金融、贸易、航运中心的地位，增强金融中心的全球影响力；支持澳门建设世界旅游休闲中心及中国与葡语国家商贸合作服务平台。在“条条”方面，提出“全力支持在珠江三角洲地区的港澳延伸产业链条，向现代服务业和先进制造业发展，实现转型升级”，支持港澳增强产业创新能力，加快培育新的经济增长点，推动经济社会协调发展。支持香港环保、医疗服务、教育服务、检测和认证、创新科技、文化创意等优势产业发展，拓展合作领域和服务范围。支持澳门推动经济适度多元化，加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、教育服务、文化创意等产业。“支持港澳地区银行人民币业务稳健发展，开展对港澳地区贸易项下使用人民币计价、结算试点”，支持发展珠江三角洲区域的循环经济产业。然而，由于受区域协作机制及内地“诸侯经济”体制的影响，地方官员时打本位“小算盘”，城市规划仅从政绩及自身本位考虑，各地互不信任、画地为牢、随意更改发展规划及不执行既定区域经济一体化规划，导致低水平重复建设、产能严重过剩及各地无序竞争等，从而影响区域间合理分工与协作。*杨英：《基于市场路径的粤港澳区域经济一体化研究》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2014年第5期。

在新的发展时期中，粤港澳必须在市场体制有效覆盖整个粤港澳区域，以保障经济要素按市场机制自由流动的基础上，按如下思路合理开展经济分工与协作。

“块块”即次区域分工与协作，必须解决好四组关系。一是珠三角内部各市之间的关系。这是构建粤港澳经济分工与协作的最基本的前提，若不解决，则粤港澳经济合作便无从谈起。解决这一问题的着力点可以遵循目前多地已经启动的“同城化”的路径，促使珠三角各市按《珠三角规划纲要》的要求进行分工与协作。尽快按市场经济发展的要求，在深化“广佛肇”“深莞惠”和“珠中江”三个片区“同城化”的基础上，推进并实现珠三角的完全一体化。二是珠三角与港澳之间的关系。这是粤港澳经济合作的核心问题。就目前的情况看，如何更客观地认识及充分利用港澳自由港发达的市场经济体系以及香港发达的国际性多功能经济中心地位，构建以香港为龙头的地域经济体系，应是解决此问题的关键着力点。三是珠三角与环珠三角之间的关系。这一关系的理顺可以着力于粤东西北地区为粤港澳经济合作建造新的经济增长“驱动器”及为大珠江三角洲的发展提供资源及配套建设的支持。③四是自由贸易试验区与粤港澳全域的关系。由于粤港澳存在“一国两制”及分属不同关税区的制度屏障，自贸区应按国际惯例构建经济运行机制。一方面，在体制改革上先行先试，探索按市场经济发展要求的制度环境，尽快“复制”并向广东全省推广，以优化推进粤港澳经济合作的软环境；另一方面，营造港澳在经济拓展上“锲入”广东省的高端合作平台。

“条条”即合理布局产业，必须解决好四个问题。一是统筹整合并布局粤港澳基础设施及产业，以防止各地各自为政，更促使三地基础设施建设体系化，为推进粤港澳更紧密合作奠定高水平的硬件环境基础。二是充分认识及利用香港完善的体制环境以及产业基础，明确以香港为龙头建设国际性金融、贸易、旅游会展、航运、信息中心产业体系。三是集中于港澳、自贸区、高新区等高层级的经济功能区及中心城市布局战略性新兴产业。四是重视提升粤东西北投资环境，力求改变仅局限于发展低端产业的状况，培育能同建粤港澳经济体系的新的产业增长极。

三、粤港澳区域合作机制

区域经济合作机制是指不同区域的经济进行相互交流、对接以至相互融合的相关制度及相应的运作方式。目前，粤港澳经济体出差异明显：粤港澳分属三个不同的关税区(港澳均为独立关税区)，国家对港澳实施“一国两制”造成了制度和体制差异，三地使用不同的货币，港澳作为自由港实行高度开放的自由经济政策体系，而广东的市场经济体制相对滞后。虽然《珠三角规划纲要》等文件(特别是于2014年12月分别签署的《CEPA关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》和《CEPA关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》)提出了支持粤港澳三地在中央有关部门指导下，扩大就合作事宜进行自主协商的范围；鼓励在协商一致的前提下，共同编制区域合作规划；完善粤港、粤澳行政首长联席会议机制，增强联席会议推动合作的实际效用；坚持市场为主、政府引导的原则，进一步发挥企业和社会组织的作用，鼓励学术界、工商界建立多形式的交流合作机制，且已取得了一定的成效。但迄今为止，广东省因走出“计划体制”的时间不长，在市场经济体制建设上尚不十分完善，因而粤港澳之间一些投资领域尚一定程度上存在着到底围绕“市场”转还是围绕“市长”转的差别，使三地的经贸合作存在着制度、体制差异及政策障碍，引发出偏高的交易成本：作为“世界工厂”运营的国际性服务中心的香港，其向广东辐射无法完全遵循市场经济规律进行，而必须跨越不同的行政管理“边界”，从而降低了区域整合的效率。*② 杨英、张守哲：《区域治理视角下粤港澳经济运行机制对接的基本思路》，载《中国发展》2012年第2期。

2016年3月出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将以实现建设全面小康社会及作相应的深化体制改革为基本着力点。而推进“一带一路”建设必将是粤港澳经济合作的重要使命之一。因此，在新的发展时期中，从构建更合理的经济分工与协作关系，以进一步推进粤港澳经济更紧密合作的要求出发，三地的经济运行机制必须进行全面系统的对接。从经济运行机制对接的基本内涵看，粤港澳经济运行机制的对接可以考虑三种方式：一是促进港澳经济运行机制与广东对接，即通过所谓的推动港澳的“内地化”来实现对接；二是推动广东经济运行机制与港澳(主要是香港)对接以促进广东与国际化经济运行机制的对接；三是广东与港澳均按现代市场经济发展的基本方向及相应的要求，促使经济运行机制能在某个节点上进行相互对接、实现双向融合。由于市场经济都具共同的本质特征，不管是实行何种社会制度，只要是发展市场经济，都要遵循共同的规律，建立起以市场机制为基础的经济运行机制。粤港澳只有按市场经济发展的要求，在更高的层面上对接经济运行机制，才能真正推动经济更紧密合作，并构建具较强国际竞争力的区域经济合作体系。考虑到在经济运行机制方面，广东因尚存在着明显的“计划经济”印迹，而港澳则有实施“积极不干预主义”政策之不足，采用前述两种方式实行粤港澳经济运行机制对接均不理想。因此，提议粤港澳三地经济运行机制的对接应该采用第三种方式，即在按现代市场经济发展的基本方向及相应的要求所设定的新平台上进行相互对接、实现双向融合。其中，广东在市场经济体制的建设(包括市场机制、法律规范及中介组织的培育等方面)上应更多地在向港澳学习及借鉴其有益经验的基础上实现与港澳的对接；而政府对市场的干预方面相关机制的建设则应在三地共同探讨的基础上给予定夺与构筑。②

基于这样的考虑，粤港澳三地的经济运行机制对接可采取相应对策措施。一是由国家统筹制定《粤港澳经济合作规划》，为粤港澳经济运行机制的全面对接提供基本方向及着力点。二是为促进粤港澳经济运行机制对接，广东应该更多地通过向港澳学习并移植其较为成熟的以市场机制为核心的相关经济运行机制。如针对目前粤港澳合作中存在的政府对经济过度干预的弊端，尽快转变政府职能，打造服务型、有限型政府；在逐步完善经济运行机制建设的同时，基于靠“红头文件”及部门规章是营造不出现代服务业所要求的稳定有序的投资环境的逻辑，积极稳步地推进规范经济运行的具体制度(如市场准入制度、外汇制度、财税制度、规范的政府运作制度等)建设。三是探索港澳经济运行机制的适度转型基本路向。如针对港澳的经济运行机制存在着与实行自由港制度伴生而来的政府对宏观经济调控乏力的问题，要求其着力探索及构建与自由港制度环境相适应的，既不影响自由港的高效运作，又能够有效增强自身抗击世界经济波动所造成的冲击的宏观经济调控模式。四是优化现有的合作机制。在现有高层会晤、联席会议制度、专责小组和粤港澳合作统筹机构的基础上，将分属的粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议整合成“粤港澳合作联席会议”，以使这一机制更具整体性。同时，考虑到粤港澳区域经济一体化是国家发展战略的一个重要内容，建议从国家层面成立由国务院主管副总理任组长、粤港澳三地首长和国务院有关部委负责人为成员的“粤港澳区域一体化”领导小组，以更有效协调粤港澳在推进经济更紧密合作方面出现的问题，促使国家各主管部门出台的政策能有效地协调。

【责任编辑：于尚艳】

广东省社会科学联合会资助项目“新时期粤港澳经济合作基本趋势探索”(SL15SKT07)

2016-04-24

F127

A

1000-5455(2016)04-0097-05

杨英，广东汕头人，暨南大学经济学院教授。)