现阶段我国PPP模式推广中的几个关键问题分析

【摘 要】 文章提出了我国目前推行政府与社会资本合作（PPP）模式存在的突出矛盾，从理论认识有待深化，部门利益之争，社会信用体系不成熟、地方政府信用水平不高，法律制度不健全、难以为PPP项目建设和运营提供有力保障方面，分析了其原因。在此基础上，从加快PPP法制建设步伐、建立国家层面PPP管理机构与政策指南、地方政府信用建设、PPP项目合理回报的界定、PPP项目财政风险防范等方面，提出了现阶段我国推广PPP模式几个关键问题的政策建议。

【关键词】 PPP模式； 问题分析； 政策选择

中图分类号：F812.0 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）06-0002-06

目前，我国经济运行已进入新常态，面对经济增长速度下行、地方政府债务风险显现、新型城镇化建设资金需求巨大等现实问题，社会各界对政府与社会资本合作（PPP）模式表现出了浓厚的兴趣，寄予了很高的期望。但从我国目前经济社会发展环境分析，加快推广PPP模式，在管理技术和方法方面，还需要解决一些关键性问题，本文就这些问题展开论述。

一、问题的提出

政府与社会资本合作，在国际上一般称之为公私合作伙伴关系（Public-Private-Partnership，简称PPP），又称为公私合作，是一种公共产品或服务的提供方式。由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致。各国或国际组织对PPP的分类有十几种。联合国发展计划署认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织，基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。综合现有的PPP模式研究成果，笔者认为，PPP模式可从狭义和广义两方面来理解。狭义的PPP模式是指公共部门和私人部门共同出资，成立项目公司，为社会提供公共服务的方式；而广义的PPP模式是指公共部门和私人部门采取各种合作方式，共同为社会提供公共服务。从PPP具体运用方式看，包括BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）、BOO（建设—拥有—经营）等，每一种方式各有其优点和不足，需要根据项目具体情况灵活选用。

PPP模式在发达国家公共物品提供中具有重要的作用，目前，包括自来水、供电等公用事业以至于监狱等（准）公共物品提供中，都大力推行政府与私人资本的合作。我国改革开放后，就已经开展了PPP项目的探索，但发展较为缓慢。十八届三中全会提出“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式”。2014年财政部和国家发改委分别公布了有关政策指南、合同范本，财政部和国家发改委各自推出了两批示范项目，总投资额达4万多亿元，包括农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域，目前签约率为30%左右。同时，一些地方政府推出了一批示范推广项目，并相应制定了政策指南和管理制度。但在PPP项目建设和运营过程中，出现了以下值得高度关注的现象：

（一）有关主管部门对PPP模式认识有一定差距，推行动因各异

如前所述，改革开放初期，我国就开始探索PPP项目的建设和运营，但发展较为缓慢。最近几年，PPP又成为热门话题，且得到财政、发展和改革部门的大力推广。从财政部门而言，在地方政府债务风险增大、新型城镇化建设基础设施投资需求巨大、土地财政难以持续的情况下，希望通过推行PPP模式，化解地方政府债务，将一部分政府投融资平台转化为PPP项目公司，原投融资平台举借的城投债等债务转化为PPP项目公司债务。同时，在地方财政困难、财政支出压力较大的情况下，希望吸引社会资本投资于基础设施等公共服务项目，减轻财政负担，增加公共服务，提高公共服务质量，满足社会公共需要。从发展与改革部门而言，在我国经济进入新常态，经济增长速度下行的情况下，将推行PPP模式看作是保增长、调结构、惠民生的有效手段之一。这种状况表明，我国目前推行PPP模式的动因和其他国家有较大差距，即不完全是为了改革公共服务的供给方式。

（二）私人资本反应谨慎，对能否获得合理回报持徘徊观望态度

与财政部、国家发改委以及地方政府的大力推广相比，社会资本中的私人企业反应较为谨慎，更多的是考察、观望和等待。在各地签约的PPP项目中，一个值得注意的现象是中央国有企业、外地国企较多。一些地方政府负责人在PPP项目建设和运营中，更倾向于和央企、外地国企合作，在和私人企业合作过程中心存顾虑。而私人企业则对现行PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等问题考虑较多，担心合法权益和合理回报难以保障，特别是在长达30多年的特许经营期内，地方政府能否讲信誉、守合同，能否利益共享、风险共担，感到难以准确预料，对目前“一届政府一朝政策”的状况忧虑较多。另外，在现行司法体制下，私人投资者维护其合法权益面临较大困难。受司法体制的影响，在涉及政府合同的法律诉讼中，普遍存在立案难、审判难和执行难现象，影响投资者信心，对政府信用产生消极作用。这种状况对PPP项目的签约和落地有较大影响。

（三）对PPP项目风险估计不足，财政风险等控制制度不健全

一般而言，和传统的公共服务提供方式相比，PPP模式存在的风险较大，而目前我国有关方面对PPP项目的风险估计不足，在现有政策指南中对风险论述不够，主要包括物有所值和财政承受能力论证等方面。各地区在推行这一模式过程中，更多考虑政府投融资平台的转型、地方政府债务的化解，以及地方经济增长率等方面，比较强调签约率、开工率等情况，而对于前期的物有所值、可行性论证，以及各个环节的风险控制重视不足。这种现象可能对PPP项目建设和运营的可持续性发展带来隐患。

（四）PPP模式推广存在一哄而起，甚至包装项目现象

从各地区PPP模式推广的情况看，在财政部、国家发改委政策指南及示范项目发布后，各省市迅速推出了各自的示范项目，制定了相应的管理制度。有些地方的一批示范项目多达30至60多项，有些省级PPP项目库多达200多个，甚至有些地方出现了通过假股真债的方式包装PPP项目。这种现象是我国公共政策执行中存在的一种常见现象，目前仍具有一定惯性。而对PPP模式而言，这种一哄而起的状况会在项目全生命周期各个阶段埋下违约的风险，对公共服务提供产生严重损害。同时，私人资本的合理回报也难以保障。

二、我国现阶段推广PPP模式的主要制约因素分析

现阶段，我国在PPP模式推广过程中，之所以出现上述问题，主要是经济社会发展存在以下制约因素：

（一）理论认识有待深化

从我国PPP模式的推广动因来看，更多是为了解决目前财政经济运行中的相关问题，诸如地方债、财政支出压力和经济增长率等。但从PPP模式最早的起源，以及在国际上推广的情况分析，各个国家更多是将PPP模式作为公共物品和公共服务提供方式的改革来推动。即PPP模式和传统的供给模式相比，其优点在于可利用市场机制，动员社会资本投资于基础设施等公共服务项目，充分发挥公共部门和私人部门的优势，相互配合，提高公共服务的质量和效率，满足社会公共需要。其不足在于涉及利益主体众多，经济关系复杂，项目建设经营风险大，项目监管难度大，一旦项目失败，如项目公司破产或者国家经济社会政策发生重大变化，都会给公私双方带来较大损失。因此，需要进一步深化对PPP模式的理论认识，正确把握PPP模式的发展方向，而不能仅仅将其看作解决目前财政经济困难的手段。笔者认为可以把PPP模式理解为改变我国公共物品和公共服务供给机制，重塑公共部门经济运行动力的重要途径。

（二）部门利益之争

目前PPP模式推广中存在诸多问题的重要原因之一是缺乏明确的主管部门。现在财政部、国家发改委同时发布PPP政策指南、示范合同，且涉及人民银行、交通、水利、住建、教育、卫生、环境、民政等主管部门。之所以出现这种局面，主要是财政、发展和改革部门从各自的职能和利益出发，认为需要加强对PPP项目建设和运营的监管，但缺乏有效的协调，给PPP项目建设和运营带来了严重干扰。

从财政部门的角度看，由于PPP项目以基础设施和公用事业为主，具有显著的公益性，且价格受到政府管制，因而PPP项目建设和运营一般需要财政投资、财政补贴、税收优惠以及政府回购，个别项目还需要政府财政对项目公司融资给予担保，等等。在一定程度上讲，如没有政府财政的支持，PPP项目建设和运营很难持续开展，在PPP全生命周期内需要财政监督，有些国际组织和国家坚持PPP项目应实行财政部门一票否决制。因此，财政部门认为，PPP项目建设和运营应由财政部门监管。

而发展和改革部门则认为，政府投资项目由其核准。PPP项目中基础设施和公用事业投资项目大多数是大型投资项目，属需核准的政府投资项目，因而认为，PPP项目建设和运营应由发展和改革部门来监管，实际上也有利于加强发展和改革部门的权力。

上述观点从各自部门角度来看，都有其理由，但从PPP项目建设和运营本身的需要、私人资本合作者以及经济社会宏观管理的全局看，部门利益之争对PPP模式推广有百害而无一益。

（三）我国社会信用体系不成熟，地方政府信用水平不高

在PPP项目中，公私双方的合作是以契约为基础，以合同为纽带展开的，需要双方讲信用守合同，但我国社会信用体系尚在建设之中，地方政府信用存在诸多问题。2007年，国务院建立了社会信用体系建设联席会议制度，联席会议办公室设在国务院办公厅。2012年7月，国务院调整社会信用体系建设部际联席会议职责和成员单位，联席会议牵头单位为发展改革委、人民银行，召集人由发展改革委主任和人民银行行长担任。党的十八大报告提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出“建立健全社会诚信制度”，2014年6月14日，国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。与此同时，全国各地区在建设社会诚信体系，加强政府诚信管理方面进行了探索、实践。如上海市2012年发布了《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》和《上海市社会信用体系建设2013—2015年行动计划》。

从我国地方政府管理工作的现状以及改革开放以来各地区PPP项目发展的实际来分析，其形势并不乐观。有些地方政府新官不理旧事，一届政府一朝政策，随意撕毁、终止招商引资时签订的合同、作出的承诺，致使一些私人投资者对政府推出的PPP合作项目望而却步。据报道，2013年11月广东省湛江市中级人民法院对外通报，湛江市各级党政机关有764件负债案件未执行到位，累积欠债超过18.5亿元，最长的已经欠了20多年。新华社报道称，有些债权单位已经解散，有的债权人从黑发等到了白头①。实际上，此类案例比比皆是，早已不是新闻。同时，一些涉及政府合同的诉讼案例，存在立案难、审理难、执行难等问题。上述现象，对吸引民间资本参与PPP项目建设、运营产生了较大的负面影响，成为目前影响推动公私合作发展的关键因素之一。

（四）我国现行法律制度不健全，难以为PPP项目建设和运营提供有力保障

从现实情况看，我国虽然已初步建立了较完整的社会主义法制体系，但在法律之间的相互衔接、执法环境等方面仍存在诸多问题。现行《政府采购法》、《合同法》等法律制度能为PPP项目建设运营提供一定的法制保障，但不能完全满足PPP模式发展的需要，主要依靠行政法规和部门规章来对PPP项目进行管理。

在PPP行政法规和部门建设方面，原建设部2004年2月24日下发了《市政公用事业特许经营管理办法》，主要内容包括：参与特许经营权竞标者应当具备的条件、选择投资者或者经营者的程序、特许经营协议应当包括的内容、主管部门应当履行的责任、获得特许经营权的企业应当履行的责任等。之后，一些省市地方政府也颁布了地方性的市政公用事业特许经营管理规章制度。近两年来，国务院及财政部、国家发改委密集出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）领域的规章制度，主要包括：2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；2014年11月16日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），其目的是为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用；2014年11月29日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，目的是为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；2014年12月31日，财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》；2014年12月30日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》及《PPP项目合同指南（试行）》；2015年4月7日，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》；2014年12月2日，国家发展改革委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）；2015年4月25日，国家发改委、财政部、交通部、水利部、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

这些行政法规和部门规章的建立，为政府与社会资本合作（PPP）立法奠定了良好基础。但这些规章制度主要是行政法规和部门规章，其法律层次低，不够规范和稳定，难以满足PPP项目建设和运营管理的需要。私人投资者在法律制度不健全、投资权益保障不够充分、投资风险较大的情况下，往往踌躇不前，PPP模式推广进程较为缓慢。因而亟需充分吸收上述行政法规和部门规章的合理成分，使之上升为国家意志，形成较为完善的法律制度体系，以指导PPP实践。

三、我国推广PPP模式几个关键问题的政策选择

针对上述我国PPP模式推广中存在的矛盾以及原因分析，笔者认为，在管理技术和方法方面，现阶段主要应做好以下方面的工作：

（一）加快PPP法制建设步伐

在政府与社会资本合作（PPP）提供公共服务过程中，涉及诸多利益主体，如政府机构等公共部门、社会资本投资者、消费者、中介机构、承包商等，且PPP特许经营项目时间一般长达20—30年，不确定性因素较多，风险较大，需要有完善的法律制度来调节各方利益关系，保障公私双方利益，以保证PPP项目能够顺利建设、运营，为经济社会发展提供优质公共服务。因此，我国需要加快PPP法制建设，建立专门的《PPP监督管理法》等法律制度，对PPP项目建设运营中的诸多利益关系进行规范，保障公私双方利益，为社会提供优质公共服务，满足社会公共需要。在《PPP监督管理法》等法律制度中，对PPP项目建设运营中项目甄别、项目采购、项目建设、项目运营、项目终结等主要业务环节，以及所涉及利益主体的权利义务关系作出明确规范，为PPP项目建设运营管理提供具体、明确和可操作的法律依据，保护公私双方合法权益。这样，才能从根本上消除社会资本进入PPP项目建设运营的后顾之忧，推动政府与社会资本合作（PPP）的健康发展。

（二）建立国家层面的PPP管理机构与政策指南

从各国PPP项目分布的主要领域看，除供电、供水、供气、桥梁、道路等基础设施外，也涉及学校、医院、文化等社会设施，以及政府办公大楼、监狱等为公共管理服务的设施；从PPP项目实施的层级看，既有中央政府事权范围的项目，也有属地方政府事权项目，且以地方政府项目为主。因而在政府对PPP项目投资、监管的过程中，涉及诸多的主管部门以及公共政策领域，需要建立国家层面的PPP管理机构，以协调指导地方政府及其各部门的PPP工作，发布、实施相关政策指南。从国外的情况看，英国、法国等建立了以财政部门为主的PPP管理机构，而德国、美国等以政府综合宏观管理部门为主管理PPP业务。

目前，我国财政部和国家发改委在各自系统内推广PPP项目，分别发布PPP推广项目，这种状况给PPP项目建设运营带来了很大的混乱。PPP项目是向财政部门申报还是向发改部门申报，具体操作以哪个部门的政策文件为主，项目日常监管是由财政部门监管还是发改部门监管，等等，这种局面需要尽快扭转，应明确PPP项目主管机关。从我国的实际情况来看，相比较而言，财政部门在财政补贴、政府付费、财税优惠政策、公共服务职责等方面发挥着主导作用，适合承担主管部门职责。在此基础上，建立国家层面的PPP管理机构，如国家PPP管理中心，统一制定和实施PPP政策指南，协调财政、发展和改革等宏观管理部门以及交通、住建、教育、卫生等主管部门的PPP工作，监督PPP项目的建设和运营，提高公共服务的质量、效益，满足社会公共需要。

（三）地方政府信用建设

从PPP项目建设和运营实践分析，其主要以属地方政府事权范围内的基础设施为主。地方政府是基础设施建设等公共政策的制定、实施者之一，自然就成为PPP中公共部门一方的主要代表，地方政府能否讲信誉、守合同，就成为PPP项目建设运营的关键因素之一。因此，加强地方政府信用建设，取信于投资者，是PPP模式发展中需要重点解决的问题之一。目前需要做的重点工作有：（1）积极推进政府信用法律制度建设，明确政府信用法律责任，为强化地方政府信用管理提供依据。（2）加大PPP项目地方政府违约案件查处的力度，解决政府信用违约案例立案难、审理难、执行难的现象，及时曝光典型案件，既查处地方行政机构违约行为，又追究其负责人的法律责任，维护法律威慑力，形成诚信守约的行政文化，在公务人员中树立“以诚信守约为荣、以背信弃义为耻”的执政理念。（3）加大社会对地方政府信用的监督，鼓励第三方独立组织对地方政府信用进行评级、排名和公示，形成社会舆论压力，督促地方政府诚实守信，履行合同，为PPP项目建设运营创造良好的社会环境。

（四）PPP项目合理回报的界定

在政府与社会资本合作（PPP）中，私人投资者的目的是非常清楚的，即取得合理回报。如达不到合理回报，私人投资者就不会去投资，这是由资本的本性所决定的。政府为了吸引私人资本，缓解政府财政支出压力，扩大公共服务规模，提高公共服务质量与效率，就需要在制度上对私人资本合理回报作出基本界定。在PPP模式中，私人投资者的收益主要来源于向消费者收取的服务费、政府付费、财政给予的补贴、土地和商业开发收入等。在确定私人投资者合理回报的过程中，需要注意以下方面：

首先，要考虑基础设施等公共服务的公益性，向消费者收取的价格不能太高，不能超过消费者的承受能力。通过听证会、民意调查等途径，充分了解消费者对PPP项目收费的意见。

其次，参考一定时期国债利率等无风险收益、社会资本平均利润率水平等因素，限制投资者获得暴利的可能性，可以采取分行业制定合理回报指导线并向社会公布的方法。

最后，考虑财政的补贴能力，合理确定财政补贴的水平以及政府付费的规模，不能产生大量隐性债务与财政负担。另外，通过政府采购中的招标投标，充分发挥市场机制在确定投资者回报中的作用。即通过项目推介、广泛宣传，吸引更多的社会投资者来参加投标，通过竞标，利用市场机制确定服务收费标准，使PPP项目收益接近于社会平均收益，既保障投资者的合理回报，又使收费水平控制在消费者的承受能力之内，或者政府付费水平控制在财政承受能力之内，达到PPP项目合作多方共赢的目的。

（五）PPP项目财政风险防范

从推行PPP的初衷来看，政府是为了克服财政投资财力不足，提高财政投资效率，为社会提供优质的公共服务，满足公共需要，但也应该看到，与公共服务项目传统的公共生产公共供给相比，PPP项目建设和运营具有较大的风险，需要加强监管。由于PPP项目的公益性，在开展PPP项目建设运营过程中，财政部门要为项目提供投资、财政补贴、政策性担保、财政拨款、税收优惠等支持，并成为PPP项目合同的重要内容，构成项目建设运营的重要保障。但这些财政措施或政府承诺会形成财政持续性支出责任或隐性债务，有可能产生财政风险。

因此，在PPP模式发展中，防范和化解财政风险具有十分重要的意义。

第一，把一定时期PPP项目规模控制在一定限度内。如有的国家将PPP项目合同中政府财政承诺总额控制在当年财政收入的3%以内等。目前我国财政部要求在PPP项目财政承受能力论证中，当年财政PPP支付承诺一般不超过公共预算收入额的10%，并给省级政府一定调节的余地。这一制度还需要在实践中进一步完善，特别是需要结合中期财政预算规划、国民经济发展战略规划安排进行有效控制，以适应PPP一些特许经营项目长达30年左右经营期的风险管理的需要。

第二，把政府财政对PPP项目持续性支出责任等列入政府预算，保证按期支付，防止违约失信，并在政府预决算报告、财务报告中详细披露PPP项目隐性债务的具体情况。

第三，坚持对超越财政负担能力的PPP项目实行一票否决制。在PPP项目决策环节，财政部门通过可行性论证、项目合同审批环节，否决那些不适合及财政补贴负担过重的项目，控制财政风险。

第四，对PPP项目实行全生命周期财政风险控制机制，建立合理的风险分摊矩阵。相对于其他公共物品供给方式而言，PPP项目涉及众多利益相关者，管理较为复杂，风险较大，在建立合理风险分摊矩阵、与私人投资者合理分摊风险的基础上，通过PPP项目合同管理，严格控制政府财政风险。除前文审批环节外，在PPP项目全生命周期各个环节建立财政风险控制机制，实现合作共赢，为社会提供优质公共服务。

四、结论及展望

综上所述，现阶段，我国在推广政府与社会资本合作（PPP）模式过程中，亟需解决PPP法制建设、建立国家层面的PPP管理机构与政策指南、地方政府信用建设、PPP项目合理回报的界定、PPP项目财政风险防范等关键管理和技术问题，才能保障PPP项目建设和运营的顺利进行，促进政府与社会资本合作（PPP）模式的发展。从根本上看，我国推广PPP模式的目的是为了增加公共服务有效供给，提高公共服务质量与效率，满足社会的公共需要。在逐步解决上述问题的基础上，PPP建设和运营管理的重点要转向PPP项目绩效评价、服务质量监管，特别是消费者满意度管理等方面，以服务于国家经济社会发展需要。●

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