我国开征碳税的政策选择

刘艳红

摘要：为应对全球气候变化，一些西方国家通过征收碳税来实现温室气体减排的目的，并已经取得了一定的成效。我国目前是世界上仅次于美国的温室气体排放大国，节能减排的压力很大。学习和借鉴西方国家的经验开征碳税，是我国经济实现科学发展和可持续发展所面临的重要选择。为充分发挥碳税节能减排的政策效应，我国要根据国家能源政策的目标和能源战略的现实要求，综合考虑环境、社会与经济效益之间的关系，在碳税征税范围、计税依据、税率、税收优惠等方面进行合理的政策选择。

关键词：碳税 节能减排 政策选择

一、碳税的理论依据：外部性和庇古税

碳排放是典型的环境污染问题。针对碳排放而征收碳税，是基于环境污染的外部性及其内部化理论而采取的措施。外部性的概念最早由剑桥学派的奠基者马歇尔在其著作《经济学原理》（1910）中率先提出。自马歇尔以后，越来越多的经济学家从不同的角度对外部性问题进行了研究，其中比较著名的有庇古、奥尔森、科斯、诺斯等。外部性又称外部效应，指某种经济活动给与这项活动无关的第三者带来的影响。外部性理论是解释经济活动与环境问题成因的一个基础理论，但外部性理论并没有给出一个将外部成本内部化的有效方法。1920年英国经济学家阿瑟·庇古发展了马歇尔的外部性理论，首次提出污染者需要负担与其污染排放量相当的税赋，后人称之为“庇古税”（Pigovian Taxes）。在其《福利经济学原理》（1920，Pigou）中，庇古认为环境污染具有典型的外部负效应性，当污染的外部性成本在市场机制无法调节的情况下就应由政府实施干预。假定政府征收等于边际污染成本的税，那么可使污染者的边际私人成本等于边际社会成本，边际私人收益等于边际社会收益，即把污染者的外部性成本内在化，从而使其面临真实的社会成本和收益，这种价格的纠正最终必能抑制污染者的过度生产，并有效地克服环境的外部性问题，实现资源的优化配置。庇古还认为，环境税不仅能通过税收使得价格反映其社会成本，纠正资源价格与市场和社会成本之间的偏差，从而矫正环境问题，而且在改善环境的同时还能以环境税抵减扭曲型税负，降低资本和劳动等生产要素的租税负担，促进生产过程中要素的使用量，进而增加就业机会与产业投资。这就是庇古税“双重红利”的假说。“庇古税”理论成为后人通过税收手段解决外部性问题的重要理论依据。

自庇古之后，20世纪60年代一些美国经济学家对环境污染问题进行了大量的经济分析，“庇古税”才开始真正引起人们的注意。鲍莫尔（Baumol）和奥茨（Oates）分别从环境政策、污染控制、污染税以及庇古税与统一排污标准成本比较等方面，进行了系统的研究，采用一般均衡分析方法，寻求污染控制的最佳途径。庇古关于外部成本通过征税形式使之企业内部化的设想，构成环境污染经济分析的基本框架。从经济学的意义上看，“庇古税”所偏重的是效率原则，从中性立场出发引导资源配置优化，以实现帕累托准则（Pareto Criterion）。也就是说，建立碳税制度并以此来控制CO2的排放量，可以使不同企业根据各自的控制成本来选择控制量。相比较而言，“庇古税”较之其他控制手段，如排污标准、罚款，在同样的排污控制量的情况下，成本相对要低。所以人们认为，征收碳税可以获得“双倍红利”（double dividends），即用中性的碳税来替代如收入调节税等现有税收，在总税收水平不变的情况下，可达到减排温室气体的目标与调整现有税收制度对经济绩效扭曲程度的双重效果。

二、西方国家征收碳税的实践经验

为了实现减少二氧化碳排放的目的，20世纪90年代在一些北欧国家开始征收碳税。到目前为止，世界上已有10多个国家开征了碳税，主要包括丹麦、芬兰、挪威、瑞典、瑞士、德国、意大利、荷兰、加拿大、英国等。此外，还有其他一些国家正在考虑征收碳税。

1990年芬兰在全球率先设立了碳税。碳税征收范围为矿物燃料，其计税依据是燃料的含碳量。碳税的税率开始时较低，以后几年逐渐增加。芬兰征收碳税的目标是在20世纪90年代末将碳排放的增长率降低为零。1994年，芬兰对能源税进行了重新调整，大部分能源征收燃料税，其中对煤炭和天然气征收混合的能源/碳税。1995年，混合税中的能源税税率是3.5芬兰马克/千瓦，碳税的税率是38.3芬兰马克/吨二氧化碳（相当于7.0美元/吨二氧化碳）。电力部门也通过对矿物燃料征收碳税被纳入征税范围。工业中使用的原材料和国际运输用油免税。2002年，芬兰碳税税率一般为每吨二氧化碳17.12欧元，天然气减半征收。

挪威在1991年开始对汽油、矿物油和天然气征收二氧化碳税。1992年挪威把碳税征收范围进一步扩展到煤和焦炭，同时对航空、海上运输、电力等部门给予税收减免。根据燃料含碳量不同，挪威碳税的征税标准也有差别。2005年，挪威对石油按每吨二氧化碳征41欧元的碳税，对轻油征收24欧元，对重油征收21欧元，对纸浆和造纸工业征收12欧元，对工业用电按每兆瓦时征4.5欧元的碳税。考虑到碳税会削弱国家的国际竞争力，挪威政府决定把碳税的收益返还给企业，一部分收入奖励那些提高能源利用效率的企业，另外一部分收入用于奖励那些对于解决就业有贡献的企业。

瑞典1991年开始征收碳税，其税基是根据各种不同燃料的平均含碳量和发热量来确定的。征收范围包括所有燃料油，其中对电力部门使用的部分给予税收豁免。税率根据燃料含碳量的不同而有区别。纳税人包括进口者、生产者和储存者。私人家庭和工业的税率为250瑞典克朗/吨二氧化碳。考虑到企业的竞争力，工业企业只需要按50%的比例缴税。同时对某些高能耗产业如采矿、制造、纸浆和造纸、电力等给予税收豁免。1993年瑞典对工业部门的碳税税率降到80瑞典克朗/吨二氧化碳，对私人家庭的税率增加到320瑞典克朗/吨二氧化碳，同时对一些能源密集型产业给予进一步的税收减免。1994年后，瑞典对税率实行了指数化，使真实税率保持不变。1995年碳税的税率微微上调，普通税率为340瑞典克朗/吨二氧化碳，工业部门的适用税率是83瑞典克朗/吨二氧化碳。2002年碳税的税率又进一步提高，但对工业部门的税收减免由50%上调至70%。

1992年丹麦对家庭和企业同时征收碳税。丹麦碳税征收范围包括汽油、天然气及生物燃料以外的其他二氧化碳排放，其计税基础是燃料燃烧时的二氧化碳量，税率是100丹麦克朗/吨二氧化碳（约14.3美元）。碳税的收入的一部分被用于为工业企业的节能项目提供补贴。企业享受税收返还和减免的优惠，对交纳增值税的企业给予50%的税收返还（用作机动车燃料的柴油征收的二氧化碳税除外），如果碳税的净税负超过企业销售额的1%，税率下调为规定税率的25%；如果净税负在销售额的2%—3%之间，则有效税率降至规定税率的12.5%；对净税负超过销售额3%的企业，税率降至规定税率的5%。1996年丹麦对碳税进行了改革，退税方案更为严格，同时还执行了新的能源效率自愿协议。签订自愿减排协议的高能耗企业按优惠税率纳税。企业按用途将其耗费的能源分成供暖用、生产用和照明用三类。丹麦对供暖用能源按100%征收碳税，对照明用能源按90%征收，对生产用能源按25%征收。1999年，丹麦政府将企业供暖用能源的碳税调高到100欧元/吨二氧化碳，企业适用的能源和二氧化碳税税收体系也进行了结构性调整。

西方国家开征碳税后，在不同程度上控制和减少了温室室气体的排放，基本实现了开征碳税的预期目标。以德国为例，截止到2005年德国的燃料消费减少幅度高于10%，二氧化碳气体排放减少了约2 000万吨，较改革前水平减少达2—2.5%。挪威政府估计，如果没有采用碳税，目前挪威的排放量将会比1990年增长15%—20%，挪威的碳税使一些工厂的二氧化碳排放量降低了21%，家庭机动车的二氧化碳排放量降低了2%—3%。为避免因征收碳而影响居民收入，丹麦、德国等国政府还通过提高养老金和转移支付领取者的补贴，减少低收入阶层的个人所得税等措施提高居民家庭的可支配收入，成功地规避了碳税的收入负效应。

三、我国开征碳税的政策选择

我国现己成为仅次于美国的温室气体排放大国。1990至2001年，我国CO2排放量净增8.23亿吨，占同期世界增加量的27 %。预计到2020年，我国排放量要在2000年的基础上增加1.32倍，到2025年碳排放量很可能超过美国而居世界第一。若不采取适当措施，按目前能源消耗速度，我国温室气体排放在未来几年将迅速扩大，给环境造成更大的压力。税收政策作为国家宏观调控的重要工具，在能源节约及可持续开发和利用上具有其他经济手段难以替代的功能。我国应充分借鉴国外的先进经验，根据国家能源政策的目标和能源战略的现实要求，综合考虑环境、社会与经济效益之间的关系，逐步推进碳税制度建设。

（一）征收范围和计税依据

从西方国家征收碳税情况看，碳税的征税范围主要是煤、石油、天然气等化石燃料，其计税依据有两种：燃料的碳含量和二氧化碳的排放量。大部分国家是按燃料的碳含量征税，即根据燃料的含碳量计算二氧化碳排放量并据以征税，只有少数国家是直接对二氧化碳或一氧化碳的排放量征税。根据燃料含碳量征税的方法在技术上简单易行，不用考虑能源效率改进技术和碳回收利用技术。而且，由于化石燃料的消耗所产生的CO2约占CO2总排放量的65%—85%，对化石燃料征收碳税基本覆盖了CO2排放源，有利于碳税实现减排的目标。但严格来说，对燃料的含碳量征收碳税与直接对CO2排放征税的效果存在较大差异。这种方法只是鼓励减少化石燃料的消耗，而不利于企业致力于二氧化碳的削减和回收利用技术的研究和开发。考虑到我国的实际情况，建议我国仍然以对煤、石油、天然气等化石燃料为碳税的征收范围，并按燃料的含碳量测算排放量作为计税依据。

（二）碳税的税率

西方国家的碳税多数实行固定税率，只有很少国家实行累进税率，各国碳税的税率水平差异较大。2008年，芬兰对每吨CO2排放量征收20欧元，而瑞典为107.15欧元，意大利根据燃料的CO2排放量制定累进税率，最低每吨5.2欧元，最高为68.58欧元，丹麦的标准税率为每吨12.10欧元。同时，各国在最初开征碳税时多采用了相对较低的税率水平，然后再逐步提高。这种做法考虑了纳税人的承受能力，可以减少开征时的阻力。我国碳税税率的设计同样应遵循逐步提高、循序渐进的原则。我国碳税税率的设置，既要考虑我国节能减排的目标，也要考虑国民经济的可持续发展和经济结构调整，还要考虑企业的承受能力等多种因素。

（三）碳税征收环节和纳税人

从理论上看，碳税可以在能源生产、销售、耗用等环节上选择一个或多个环节进行征收。选择不同的征收环节，碳税的可操作性和效果是不一样的。从充分发挥碳税政策的社会效应角度考虑，碳税应在能源的消费环节征收，这样更有利于刺激消费者减少能源消耗，但从实际管理和操作角度考虑，在销售环节征收碳税更容易操作。然而，对消费者而言，在销售环节征收碳税只相当于提高了能源的价格，并不能很好地发挥碳税的社会效应。从己经开征碳税的国家来看，北欧国家在能源的上下游都征碳税，但实际税负是以下游的消费环节为主。加拿大的不列颠哥伦比亚省都是在能源的最终使用环节征税，而魁北克省则是在生产环节征税。我国开征碳税同样要考虑其征收环节问题。笔者认为，我国碳税的征收环节宜选择能源的最终消费环节。因为消费环节是温室气体的直接排放环节，在消费环节征税能够促使高效、节约利用能源，从而实现碳税的减排目的。况且，由于我国开征碳税初期的税率很低，在生产、销售等环节征收碳税可能无法实现碳税的社会政策效应。我国选择在消费环节征收碳税，还可与环境税或排污费等一并由政府管理部门统一征收，有利于降低税收的管理成本。碳税的纳税人是由其征税环节决定的。我国选择消费环节征税，则碳税的纳税人就是对能源最终使用并向大气中排放CO2的所有单位和个体工商。为了便于操作和实施，我国近期可以不将个人和家庭作为碳税的纳税人。

（四）碳税的税收优惠政策

碳税的征收必然会给纳税人带来额外负担，对特定行业产生较严重的不利影响。为了避免征收碳税加重企业的负担，特别是对那些能源消耗大、竞争力差的行业，各国在征收碳税的同时也采取了税收减免、税收返还、参加自愿减排协议等一系列措施。比如，芬兰对电力行业免税，工业中使用的原材料和国际运输用油免税；瑞典工业征收一般碳税的50%，同时对采矿、制造、纸浆和造纸、电力等高能耗产业给予税收豁免；丹麦对交纳增值税的企业给予50%的税收返还，并对签订自愿减排协议的高能耗企业按优惠税率纳税。征收碳税的根本目的是促进温室气体的减排，以减缓全球气候变化的趋势，而不是为了增加税收收入。因此，西方国家在征收碳税的同时，还通过减免企业与个人的所得税、社会保障缴费等，实现企业的总体税负不变。我国在制定碳税政策时，同样应建立完善的税收减免与返还机制，以避免对能源密集型行业造成过大的冲击，保护我国相关产业在国际市场中的竞争。同时，要鼓励促进新能源和新技术的研究和开发，对企业安装减排设备可以实施税收减免或返还措施，对可再生能源的开发、普及以及技术研究等可以给予税收减免、税收返还、再投资退税等优惠政策鼓励。

（五）碳税收入的使用与管理

税收收入的使用关系到其政策功能的发挥。碳税收入的使用与管理，无外乎两种方式：纳入一般预算管理和专款专用管理。从开征碳税的国家看，大多数国家将碳税收入纳入一般预算管理，也有个别国家将其专款专用于环境保护、养老金账户、补助贫困家庭，或者提高能源使用效率和研究开发利用可替代新能源的活动。碳税收入纳入政府一般预算管理有利于维护政府预算的统一性和完整性，有利于国家对预算资源进行全局性的配置，但无法确保该项收入用于节能减排。如果按照专款专用原则进行管理，碳税收入就可以专门用于环境保护和节能减排等方面，有利于充分发挥碳税的政策效应，但专款专用又破坏了政府预算的统一性和完整性。我国在制定碳税政策时，要充分结合碳税的政策目的和政府预算管理的实际情况，合理选择碳税收入的使用和管理方式。鉴于我国开征碳税的根本目的是促进企业节能减排和鼓励可再生能源的发展，笔者建议将碳税收入按照专款专用原则进行管理，重点用于对可再生能源发展和企业节能减排的鼓励，而不纳入政府的一般预算收入管理。国家可以利用碳税收入的资金建立国家专项基金，用于对改善能源效率、研究节能技术和开发低碳排放新能源等项目的扶持，支持植树造林等项目和加强应对气候变化的国际交流与合作。Z

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