自贸区海关监管体制问题研究

杨婷婷

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2016）01-000-02

摘 要 本文通过对自贸区海关监管体制现状分析， 基于上海自贸区自身的特殊性和特点，通过对于现实自贸区海关和企业运作的调研，研究目前海关在自贸区实施新政时存在的问题和原因，并针对性地提出改进建议和措施。

关键词 自由贸易区 海关特殊监管区 改革创新

[中图分类号]F745.2

一、引言

当今世界自由贸易区在推动全球贸易发展的过程中发挥出越来越重要的作用，而且已经被作为一国参与国际分工和国际竞争的重要政治工具。中国（上海）自由贸易试验区就成立于这个特定的历史时期，它体现了新一届政府以开放扩大内需，以开放形成倒逼机制，以开放促进新一轮改革的思路。自贸区海关作为区内最主要的管理职能部门，在自贸区发展过程中起着关键的作用。自贸区海关如何以自贸试验区为契机，形成“可复制、可推广”的创新试验成果，以更好地服务全国全面深化改革开放的伟大戰略，从而推动中国在日益激烈的国际竞争中提升自身优势无惧外来压力，这是当前海关面临的一个重要课题。

二、外高桥保税区海关监管体制现状

自1990年6月批准设立以来，外高桥保税区已经经历了20多年的发展和摸索，在促进国际贸易发展、扩大对外开放、发展保税加工和保税物流以及吸引境外投资等方面都产生了重大促进作用。上海外高桥保税区是全国规模最大、产业最全、效益最好的保税区，是我国外向型经济发展的重要组成部分。外高桥保税区海关实施封闭式管理，依法独立行使职权，由海关总署统一管理，承担着在外高桥保税区内组织开展海关各项业务，其监管体制的框架如“图2-1”，主要职责是审单、征收税费、验估、查验、放行等通关作业；对通关、转关和保税货物的存放、移动、放行或其他处置实施实际监控等具体业务。

外高桥保税区海关为了配合全面开发自贸区功能，促进货物贸易自由化、便利化，从自贸区成立以来力推14 项海关新政。这些海关新政贯穿于保税区物流监管的各个环节，如“先进区、后报关制度”、“区内自行运输制度”、“加工贸易工单式核销制度”、“保税展示交易制度”、“境内外维修制度”等，对提升企业货物周转率、减少海关各环节操作步骤、促进企业进出口贸易量的提升具有重要意义。

三、外高桥保税区海关监管体制存在问题

（一）通关便利化效率低

上海海关在保税区试行的“先入区、后报关”创新模式，允许区内试点企业先凭进口舱单信息将货物提运入区，节省了先行报关的流程和时间。

截止今日，仍有多数区内企业不能适用此海关通关新模式。因为大多数货物都属于要通过检验检疫部门的审核通过才能正式进口的（如食品、化妆品、保健品、日用品等），仅少数保税区进口的货物是属于免于法检（如非食品接触的包装材料、陈列展架等），海关新政的有效实施需要协同检验检疫部门配合，而目前两个政府部门的通关要求不一致，商检部门仍然按照旧模式要求企业“先报关、后入区”，所以对于多数企业来说目前并不适用于此新政，故自贸区整体通关便利化效率偏低。

（二）审批流程过长

外高桥保税区内部海关审批业务存在时间过长、流程过于繁琐的问题。海关的更改业务审批流程时间过长。如“图3-1外高桥保税区海关改单流程图”，如果企业在进境或进口过程中申报数据发生错误从而需要申请改单，从向海关通关科提出申请、查验科进行查验到审核放行，整个流程需要将近3个月时间。保税区海关改单流程要涉及海关三个职能部门：海关保税科，查验科，通关科，每个科室都要对单证进行一次重复审核，科室科员和领导进行审批签字。如某企业进口一批乳制品，货物保质期6个月，海上航程需要1个月，由于国外单证错误，企业要向海关申请改单，按照目前的审批流程，改单需要2.5个月，正常进口流程1个月，全部进口流程完毕后，货物保质期仅剩下1.5个月。对于食品来说，进市场的基本要求是不能超过保质期的二分之一，由于海关改单流程过长的原因，整批货物都完全报废了。

（三）港区监管标准不一致

我国各关区海关往往仅遵从于直属海关的要求各自发展，不形成联动，导致关区间海关监管标准不一致。

港区申报要求不一致问题。同样一批货物，在口岸进口和保税区内进口审

核要求不同，要准备不同的申报单证。在单证审核方面，企业在保税区进口申报时，保税区海关要求提供产品的彩色外包装图片和产品的加工工艺及使用方法。企业在口岸进口的同类产品，却无需额外提供彩色产品样张和相关产品信息 。港口和保税区缺乏统一窗口的申报平台，企业不仅需要重复提交资料，还要提交不同标准的申报单证，不仅影响进口效率，而且容易因此不一致性而提高申报差错率。

四、对策建议

（一）加快内部流程再造，实现资源合理有效配置

从海关内部资源配置情况看，影响目前自贸区海关改革创新的原因之一是海关内部资源存在分布不合理情况，造成整体通关便利化效率低。现代海关需要树立创新管理理念，加强对内部机构的科学设置，同时对于关区人员合理使用情况进行分析调研，科学设定职责分工，合理调配人力资源，逐步优化机构设置和人力资源配置。面对目前海关现场监管人员的紧缺现状，我国海关可以借鉴日本海关的经验，以风险管理为基础，以货物分类通关为核心，按企业诚信度、商品风险级别等要素实施分类监管，调整监管资源的分布，将主要资源集中放在对于高税收风险单证的审核，剩余监管资源放在对于低风险单证进行审核，实现征税质量和通关效率的双优化和提升。

（二）加强整体性“单一窗口”建设，强化外部协作机制

从海关职能部门管理方式上看，影响前自贸区海关改革创新的原因之二在于海关内部分散化，造成各项审批制度过于缓慢。目前海关需要强化港区协作机制，推进“单一窗口”建设，只有实现基础层面的信息共享机制，才有可能打破部门壁垒，并争取在更高管理层级上整合资源配置。

（三）加强服务型海关建设，实现公共利益最大化

从公共关系角度看，企业对于海关监管的配合度，也是海关改革创新的成功因素之一。海关是自贸区对外最直接的窗口，但是我国海关的公共服务意识和职能整体上是落后于社会企业和个体的需求，虽然海关已开始建设服务型海关，但效果还不甚明细，有待进一步改革。现在海关应以实现公共利益最大化为目标，能够早日实现海关、社会的客户需求最大化满足。

（四）大力推进信息平台建设，促进现代化海关发展

从现代信息化发展开看，海关信息平台可以实现海关企业双赢。海关统计具有数据准确、发布权威、整理规范等优点，如果运用的好无疑将成为企业的一大利器。再次，大力推进网络信息技术的应用。自贸试验区应大力推进网络信息平台建设，运用电子平台整合不同部门信息资源，实现协同管理。最后， 通过网络信息平台及时公开政府的政务、预算等信息，便于公众了解与监督，使政府决策更加民主与科学。充分反映民意，广泛集中民智，让公众参与到公共决策的过程之中，能够确保公共政策的正确性，也是社会主义民主发展的需要。

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