论欧洲法院合法预期保护原则的适用

左文君

（中共武汉市委党校，湖北　武汉　430072）



论欧洲法院合法预期保护原则的适用

左文君

（中共武汉市委党校，湖北武汉430072）

摘要：合法预期保护原则是欧盟法的基本原则，旨在保障行政相对人根据公共机构依法做出的生效意思表示而产生预期合法利益。欧洲法院逐渐从直接行政行为扩展到间接行政行为甚至立法行为。欧盟分权治理机构、欧盟法安定性和市场一体化是欧洲法院适用合法预期保护原则的法理基础。欧洲法院采用合法预期保护原则推进欧盟机构及成员国做出公平、理性的行政行为或立法，通过司法审查推动欧盟法律一致性，保护行政相对人合法权益，完善欧盟法律体系。这对我国建设法治政府、完善司法制度和全面推进依法治国具有重要借鉴意义。

关键词：合法预期；司法审查；立法行为；法安定性

合法预期保护原则涉及公共利益与私人利益关系，在保护行政相对人合法权益、实现行政管理目标和维护国家法制秩序中具有重要作用。随着世界各国对人权保障的重视，合法预期保护原则已成为各国行政法基本原则，部分国家甚至将其上升为宪法原则。目前，合法预期保护原则已成为欧盟法核心原则之一，并广泛应用于司法审查中，推动欧盟法制的发展和完善。

一、欧洲法院适用合法预期保护原则的产生与发展

合法预期保护（legitimate expectations）的核心内容是“保护信任”，指行政机关因先前行为（如制定政策、决定或承诺等）使行政相对人产生某种预期则不能随意改变，除非出于特殊理由。合法预期概念最早由英国丹宁勋爵提出，自20世纪70年代随着各国对人权保障的重视逐步发展，迄今已成为欧盟法基本原则之一。合法预期保护原则在德、日等大陆法系国家与行政行为拘束力和确定力理论以及行政行为撤销理论密切相关，在英、美等普通法系国家主要基于自然正义原则，通过平衡公共利益和个人利益维护行政相对人合法预期利益。近年，国内对合法预期保护原则的研究逐渐增多，但用语不统一，除合法预期外，还有“合理预期”“正当预期”“信赖保护”和“正当信赖”等，国内行政法习惯用“信赖保护”一词，但在国内欧盟法学界多译为“合法预期保护原则”。

合法预期保护原则的基本含义是指公共机构依据欧盟法做出生效行为，相对方基于此做出特定行为且产生可预期利益，受法律保护。一般而言，合法预期保护原则的司法适用要件是行政机关根据职权做出意思表示，即有符合理性人预期的行政行为存在并已生效；行政相对人产生合理预期，即行政相对人据此做出符合法律的相关行为，并有理由相信预期可获相应利益；行政相对人的预期合法利益受损，即无特殊理由改变行政行为，并损害行政相对人的合法预期利益。合法预期保护方式主要有以下三种：第一、程序性保护，主要英美国家适用，行政机关撤销、废止和变更行政行为前应给予行政相对人相应的程序性权利，主要包括听证和申辩等；第二、实体性保护，又称存续性保护，即行政行为一旦对行政相对人产生合法预期利益，就不应撤销或变更；第三、赔偿性保护指改变行政行为时若对当事人的合法权益造成损失，应当给予财产性赔偿。

欧洲法院对合法预期保护原则的适用通过“法官造法”引入司法过程，最终于1973年欧洲法院判决中实现，后由欧盟法律承认。欧盟不仅是经济和政治共同体，也是法律共同体，不断影响各成员国的法律制度发展，欧洲法院对欧盟法律秩序做出重要贡献，合法预期保护原则就是由欧洲法院逐渐适用，成为欧盟法律秩序组成部分[1]。欧盟法，尤其是《里斯本条约》更突出欧洲法院作用，强化司法控制功能，特别在基本权利保障方面[2]。Commission v.Council案中，1972年3月欧盟理事会依据《人事条例》第65条作出决定：今后给予欧盟雇员更高工资，但在1972年12月的《条例》中却规定要降低雇员工资，欧盟委员会将欧盟理事会诉至欧洲法院，欧洲法院认为欧盟理事会侵犯雇员合法预期，给雇员造成损害，判定1972年12月12日的《条例》不被适用。1974年第78号案件中，合法预期保护原则得到进一步确认，基本案情是欧盟理事会为解决粮食生产过剩问题，鼓励加工商将粮食处理后移作他用，并给予粮食加工商一定优惠政策。德国一公司依此购买小麦用于加工，但由于形势变化，欧盟理事会终止该项优惠政策。该德国公司根据购买小麦时不能预见到政策变化为由向欧洲法院起诉，请求继续享受原有优惠政策，欧洲法院依合法预期保护原则判决德国公司胜诉。1978年French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中欧洲法院宣布合法预期保护原则是“欧共体法律秩序的一部分”。1999年，欧洲法院明确阐述对合法预期保护原则的态度，认为它是欧盟法的一般原则，来源于各成员国共同法律传统；合法预期范围及适用条件由国内法确定；但在国家层面上适用该原则的主体须遵循平等原则与欧盟法有效性原则，尊重欧盟整体利益；欧洲法院有权限制国家法制自治，要求承认合法预期，甚至直接影响国内法条款适用。在保护方式及传统上限制法院监督行政权的法律体系与法院甚至有成文宪法为依据的对行政行为实施实体性审查的法律体系之间寻求中间领域[3]。

二、欧洲法院适用合法预期保护原则的法理基础

合法预期保护原则成为欧盟法的基本原则，除欧洲法院推动外，欧盟机构和成员国的一致认同，各国理论和制度基础，甚至欧盟的性质以及国际法治均为此提供坚实基础。

（一）分权的治理机构

自1992年《马斯特利赫特条约》和《欧洲联盟条约》签订后，欧盟超越欧共体转向政治经济联盟，并随后逐渐涉及社会政策、移民政策等方面。欧盟作为超国家组织与其他国际组织相比既有一般国际组织特征，又有某些类似联邦国家的性质[4]。欧盟治理机构包括欧洲联盟理事会、欧洲联盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和审计院，有权制定公布拘束欧盟及其成员国的法律。欧洲法院作为超国家司法机构具有先决性，各国法院可向欧洲法院提起预先裁判之诉，厘清欧盟法与国内法的关系[5]。欧洲法院作为欧盟的最高司法机构，主要职能是通过解释欧盟法律，明确欧盟法律意义和范围，建立欧盟法律秩序。欧盟的立法权和行政权由不同机构共同行使，相互制衡，欧洲法院管辖权较大，既行使普通法院管辖权，还行使一些类似国家宪法法院和行政法院管辖权，涉及事项广泛，在推进欧洲法律一体化方面扮演不可替代的角色[6]。虽然合法预期保护原则在各国可由不同机关行使，甚至可通过政治途径行使，但欧洲法院司法审查无疑与欧盟治理结构极为相称。欧洲法院在欧盟法实施方面处于中枢地位，在欧盟组织机构中负责前后联络、左右斡旋，以消除误解和矛盾，在欧盟与成员国间承上启下、上传下达，消除冲突并落实行动[7]。尤其在Les Verts案中，法院明确宣称欧洲经济共同体建立在法治基础上，对共同体与成员国行为是否与条约的基本宪章一致问题均需司法审查。另外，欧盟法律优先于国内法律，国内法院受欧洲法院判例约束，欧盟法律在各国内直接适用的效力，优先于国内法效力，对国内法院具有约束力，各国政府必须遵守国内法院判决[8]。

（二）欧盟法的安定性

国际法治是国际法的发展趋势，国际法主要包括“条约法”以及习惯法和强行法，前者要求凡在有效期内国际条约对各当事国均具有约束力，必须善意履行，但很大程度上取决于成员国的善意与政治意愿，或政治途径的施压，而无法律上的强制手段；后者按照《维也纳条约法公约》第53条规定为“国际社会作为整体接受并承认为不得背离且只能由发生在后且具有同一性质的一般国际法规则予以更改的规则”，但哪些条约具有国际强行法性质较模糊，在条约以外其他领域运行效果也不甚清楚[9]。传统国际法因缺少救济途径前途渺茫，而欧盟法则突破此局限，通过一系列制度和机制保障欧盟法的实施效力。

欧盟是第一个建立在法治基础上并在实践中贯彻法治原则的国际组织，欧盟基础条约为其提供法律基础[10]。自2009年12月1日《里斯本条约》生效后，新的欧洲联盟条约（TUE）和欧洲联盟运作条约（TFUE）取代旧的欧洲联盟条约和欧洲共同体条约，在法律上改变了欧盟和成员国宪政体制与政治制度。欧盟法在欧盟内部享有直接适用力与优先适用力，也是国内法律制度的一部分[11]。欧盟的权力源自各成员国针对特定事务的授权，法治原则是欧盟法基本原则之一，法治有形式主义法治和实质主义法治之分，各国大多为实质法治国家，欧盟成员国大多是当今世界法治发达国家。欧盟自身制度设计及实际运作也利于实现法治，《欧盟条约》序言第三段、第6条第1款、第11条、第177条第2款均提到欧盟法治追求，而法治基本特征是法的稳定性、连续性及一致性。法治最重要的要件是公权力守法，法院通过司法审查作为法律裁决者，而合法预期保护原则正是限制公权力的自由裁量权，以平衡个人利益和公共利益，经司法审查也符合法院主导之治原则。为确保欧洲一体化建立在法治原则上，欧洲法院在司法判例中常援引合法预期保护原则，弥补欧洲立法的空白与缺陷。

（三）欧洲市场一体化

欧盟是全球最重要经济体之一。市场一体化是欧共体乃至欧盟建立的最重要目标，早在1992年底就实现在内部单一市场保证商品自由流通、人员自由迁徙、劳务资金自由流通，2002年欧元启用后，欧盟经济统合达到新的里程碑，单一市场需要共同法律体系整合调适[12]。合法预期保护原则因欧洲法院以保护个人权利、平衡市场发展与运行过程中的各种利益为目的，推动欧洲市场一体化形成。合法预期保护原则保护的预期利益大多是商业利益，对间接行政行为审查更可打破市场壁垒，促进共同体内贸易与人员流动，对直接行政行为的审查使相对方产生预期利益信赖从而做出符合欧盟市场调节的行为，发挥欧盟委员会等机构的市场调节能力。另外，从经济学而言，保护合法预期利益可明显提高经济效率，实际反映欧盟对政策变动等风险的不同态度：若对合法预期保护原则司法审查，则欧盟可能承担风险，否则就会转移至对方，而理性人会选择边际成本较小方式。所以，欧盟承担合法预期成本有利于边际成本降低，积极性必然增大，随之经济效率必然提高。

三、欧洲法院适用合法预期保护原则的对象

合法预期保护原则被确立为欧盟法原则迄今已有几十年历史，范围不仅局限在行政行为领域，早已扩大到立法领域。当然，欧洲法院在对行政行为和立法行为适用此原则时，具有不同审查强度与限度。

（一）行政行为

欧盟法上的行政行为可分为直接行政行为和间接行政行为，前者指欧盟机构实施欧盟法的行为，后者指欧盟成员国的行政机构实施欧盟法的行为。因合法预期保护原则主要是对行政相对人的保护，一般法院在审理行政行为是否合法时会考虑该原则。

1.直接行政行为。欧盟机构直接行政行为中有四种行政行为需接受欧洲法院司法审查：第一、撤销行政行为，又可分为废止合法的行政行为和撤销违法的行政行为。一般来说在欧盟法中合法的行政行为不能被废止，因为相对人对此产生信任，行政行为本身具有确定力，但是基于相对人同意或欺诈、依据的法律法规废止或客观情况变化等情况下可废止，而违法行政行为有时基于法律的繁杂与模糊，欧盟机构并非有意为之，相对人也无能力判断其合法与否。欧洲法院在French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中认为，撤销违法的授益性行政措施，国家机关无裁量权，并在向前撤销和向后撤销间作出区分，违法的授益性行政行为并不总是溯及既往地可撤销，只有在撤销的公共利益优于私人因支持该决定而获得的利益，并且撤销在合理期限内行使，欧盟机构才具有内在权力向后撤销，在决定是否追溯既往地撤销时有五种因素需考虑：决定的最终性，受影响人的利益，合法性原则的重要性，允许非法决定存在是否影响第三方，以及撤销与决定成立间的时间长短[13]；第二、欧盟机构违背行政意思表示。行政意思表示并非真正的行政行为，一般来说无法律效力，相对人不能据此得到任何预期利益，但如果欧盟机构向相对人发布明确清晰的意思表示，相对人据此可预期自身能够得到某种利益，但事后违背相关意思表示，此时欧洲法院认为欧盟机构受合法预期保护原则的拘束，并以平等对待原则加以补充；第三、欧盟机构改变政策。行政机构可根据形势发展改变政策，欧盟机构也不例外，政策本身具有易变性和灵活性，相对人不应对政策产生合法预期，但相对人若能证明与政府存在某种形式契约，相对人基于此契约可获得合法预期保护，或者在政策实施过程中欧盟机构向相对人作出某种保证，相对人亦可基于此保证获得合法预期保护。当然，如果公共利益明显大于个人预期利益，相对人的预期利益也可能不被保护，欧洲法院在利益衡量问题上有裁量权；第四、欧盟机构不遵守行政惯例。行政惯例表示行政行为的一致性，使相对人产生预期利益，国内行政惯例也是行政法渊源之一，而欧盟法起初并未采纳此观点，在Rijn-Schelde-Verolme v.Commission案中法院意识到应当保护相对人依行政惯例产生的预期利益，但此行政惯例不能违法。此外，欧盟机构不作为也可能引起合理期待，但如果申请者负部分责任，这种预期利益的合理性就存在疑问[14]。

2.间接行政行为。欧盟很多领域由成员国行政机构通过国内程序法规范。然而，成员国在行使行政权力过程中可能与共同市场精神不符，给予本国企业各种补助或优惠，欧盟委员会责令成员国追回时，相对人可能援引合法预期保护原则向法院申请司法审查以抵制撤销行为。主要包括两方面行为：一是成员国给予本国企业一定补助或者变相奖励；一是成员国按照欧盟法应对国内企业征税而未征收，或不符合欧盟法出口退税政策，却对不符合出口退税企业实施退税行为。在Deulil GnbH & Co.KG v.Commission和Commission v.Federal Republic of Germany案中适用合法预期保护原则，但申请人提出的合法预期保护要求一般不会为法院采纳，法院主要基于共同市场考虑。

（二）立法行为

欧洲法院可以对欧盟机构如欧洲议会、欧盟理事会、欧盟委员会和中央银行制定的法令展开司法审查（包括程序和实体审查），对欧洲议会制定适用于成员国的法律也有权展开司法审查。此外，欧洲法院如果认为欧盟委员会发布的决定、决议和通告有法律约束力即可进行合法性审查，并可宣告无效。合法预期保护原则是欧盟法律秩序的一部分，立法者在制定规范性文件时确保相对人及利害关系人的合法预期利益得到保护[15]。欧洲法院在具体案件中对某一条例是否可溯及既往问题常援引合法预期保护原则[16]。公民能够以自身合法权益受到侵犯为由向法院申请该法律对其不适用，在一些欧盟条约中也对合法预期保护原则予以确认，如1964年2月22日《理事会协调关于被证明是基于公共政策、公共安全或公共健康的合法理由涉及外国国民流动和居住的特别措施第64/221/EEC号指令》第4条第2款中规定：“发生在第一次已经颁发居住许可之后的疾病或残疾不应该被援引以证明拒绝更新居住许可证或驱逐出境是合理的。”在立法溯及既往问题上，真正溯及力一般不被应允，但为特定管理目标可溯及既往，必须考虑相对人的合法预期，即“尽管法安定性原则一般阻止欧盟法条在其公布之前生效，但符合下列两个条件可例外成立：第一，所欲追求之目的要求如此；第二，合法预期已适当考虑”；在表面溯及力问题上，法律对已开始尚未结束的行为，若事实可分，不可适用于生效前行为，但可适用于生效后行为状态。

四、欧洲法院适用合法预期保护原则的发展及其启示

合法预期保护原则在欧盟法中已成为不可或缺部分，与平等原则、比例原则、国家责任原则等并列成为欧盟法一般原则。该原则在欧洲法院适用领域和强度不断增大，开始仅适用于行政决定撤销行为，不断发展到欧盟行政机关不遵守承诺和改变政策等领域，未来重点适用在抽象行政行为和立法上，尤其是行政法规变动致使行政相对人合法权益受损案件中。由于欧盟法在欧盟及其成员国具有直接法律效力和优先法律效力，欧洲法院对合法预期保护原则的适用直接影响全体成员国对该原则的态度，必将推动此原则在欧盟各国法院的适用甚至立法确认。当然，欧洲法院在适用合法预期保护原则时坚持司法克制，应严格解释合法预期保护原则要件，权衡公共利益与个人利益，保持法律稳定性，某些领域不适用该原则，如防止行政相对人利用法律漏洞、当事人应当预见欧盟当局的行为变化、为个人利益而附加特殊补贴等[17]。

欧洲法院扩大适用合法预期保护原则的主要原因：第一、欧盟面临很多政治经济问题，尤其是欧债危机和难民问题，以往侧重的政治协商和政策协调方式式微，欧洲法院作为欧盟统一整合的司法保障机构，具有权威性和独立性，通过司法审查可将相关问题中立化、技术化和法律化，从而减轻政治敏感。在欧洲经济、政治一体化进程中，实践证明欧洲法院功不可没，司法治理在欧盟治理中产生越来越重要作用[18]。第二、欧盟基本法律体系的完善，《里斯本条约》明确规定欧盟的国际法人格，享有国际法权利能力，明确原有法律中很多不确定性问题，欧盟机关逐渐改变政策协调方式运作模式，通过规章方式颁布法规运作，有助欧盟政策贯彻执行。欧盟是第一个建立在法治基础上并在实践中贯彻实施法治原则的国际组织，除《欧洲联盟基础条约》提供坚实法律制度基础外，欧洲法院通过司法实践推动法治原则发展。法安定性是法治的核心要义，合法预期保护原则是保证法律安定性的重要原则，欧洲法院在法律规定不明确或形成行政惯例等领域通过适用此原则推进欧盟法治建设。第三、人权法律地位在欧洲一体化进程中作用日渐重要。欧洲共同体建立初始，重点在经济事务而对人权并不重视，但随欧洲政治一体化加快，人权成为欧洲对外合作关系的基石，人权法律制度不断发展和完善。司法是人权保障的最后防线，欧洲法院在推进人权保障方面注力甚多，填补人权保护法律空白，1969年欧洲法院开始在涉及人权案件中通过对共同体条约的解释指出基本人权蕴含于欧盟法的一般原则[19]。合法预期保护原则防止权力滥用，保障行政相对人合法权益。

欧洲法院运用合法预期保护原则具有重要启示作用和借鉴意义。首先，法院在国际社会中的重要性值得重视，现代社会已进入司法治理时代，司法审查标准已由合法审查逐步迈入合理审查。因司法的中立性与独立性，可将许多政治问题法律化和技术化，避免陷入政治漩涡。在涉及港澳台问题上应更应重视司法角色。其次，欧盟各国的支持和欧盟法的优先性为合法预期保护原则发展完善提供坚实基础，欧盟具有多元一体化特点，任何法律制度的完善必须达成共识，无欧盟各成员国的支持，无法通过欧盟法律制度予以确定。欧洲法院利用欧盟和成员国层面的有利因素推动合法预期保护原则发展，也重视与各成员国沟通交流，并且对于个案具有高度依赖性。再次，合法预期保护原则在欧洲法院的确立说明虽然英美法系和大陆法系有很大差别，但在基本法律理念和法律原则等方面具有共同性，法律发展一致性具有跨实定法秩序的韧性，可为其他国际组织和国家借鉴，国际法治的发展需要借鉴国内法治有益经验。复次，随着经济社会发展，合法预期保护原则已成为欧盟及诸多国家的基本原则，但尚未在我国正式确立，虽然修改后《行政诉讼法》已作类似规定，但在司法实践中仍存在诸多问题。此乃渐进过程，即使在欧盟法中合法预期保护原则司法审查标准和技术仍在不断梳理、重述与发展。最后，我国处于转型时期，作为新兴发展中国家，经济发展需要法治环境，尤其是法治政府建设，合法预期保护原则的适用可促进政府以法治思维和法律手段实施监管，要求行政机关为权衡相对人合法预期与改变涉及公共利益提供更为充分的工具和公开论辩过程，为我国法治政府建设提供新的视野、原则与技术。

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作者简介：左文君（1987-），女，中共武汉市委党校法学教研部讲师，研究方向为欧盟法、WTO法与国际网络法。

基金项目：中国法学会部级法学研究重点课题“司法规律研究”（CLS（2015）A01）

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1672-3805(2016)01-0058-06

收稿日期：2015-12-07