国家公园学术研究的进展与思考

袁　婷,王　辉,孙　静,张佳琛

(辽宁师范大学 a.历史文化旅游学院;b.城市与环境学院，辽宁 大连 116029)



国家公园学术研究的进展与思考

袁婷a,王辉b,孙静a,张佳琛a

(辽宁师范大学 a.历史文化旅游学院;b.城市与环境学院，辽宁 大连 116029)

摘要：国家公园是保护生态自然资源和历史文化遗产的重要形式。自美国建立第一个国家公园以来，其国家公园管理体制历经百年发展后日趋成熟完善，在这期间国家公园管理体制在全世界范围内被推广应用。通过对大量文献和资料分析，梳理中国国家公园发展脉络；清晰认知中国学者对国外国家公园发展的研究；提炼出中国学者在中国国家公园概念、实施可行性、与国外对比和问题及中国国家公园体制研究等方面的研究现状；思考中国国家公园建设面临的挑战，为中国未来国家公园研究与发展提供些许借鉴与参考。

关键词：国家公园；学术研究；进展与思考

一、中国国家公园的发展

改革开放以前，中国还未出现保护地体系中的国家公园这一类型。从1956年建立第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区以来，一直积极地建立保护地[1]，可以说鼎湖山自然保护区是中国国家公园的雏形。1982年，国务院审定公布了第一批国家级重点风景名胜区，国家级风景名胜区集中了大量宝贵的自然与文化遗产资源。1994年，建设部在《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书中指出，与国际上的国家公园相对应，中国的国家级风景名胜区也以保护自然与旅游娱乐供给为管理目标，两者之间有许多相似之处[2]。云南省于1998年率先探索引入国家公园模式，并尝试实践建立国家公园的可行性。2004年，云南省政府研究室前往美国专项考察了其国家公园。2006年，云南迪庆州借鉴国外国家公园管理经验，以地方立法的形式建立了大陆第一个“国家公园”——普达措国家公园[3]。2007年省政府工作报告背景说明材料中列入了《关于国家公园的说明》，该说明指出，在滇西北地区建设一批国家公园，构建云南最美丽的生态旅游区和科教探险基地，促进生态、经济以及社会的和谐发展。2008年7月，国家林业局正式批准云南省作为国家公园试点省，开展国家公园建设。同年8月，云南省政府成立云南省国家公园管理办公室，挂靠林业厅，由省林业厅作为国家公园的主管部门。紧接着中央政府的其他部委也开始关注并参与推动国家公园的建设。环境保护部和国家旅游局2008年10月8日联合批准中国第一个国家公园试点单位——黑龙江省汤旺河国家公园，这是中国大陆地区第一个获有关政府部门批准核定，真正意义上的国家公园[4]。2009 年，中央政府因现有的自然资源行政管理体制和授权格局的局限，决定暂停国家公园试点工作，并要求继续探索和研究自然遗产资源保护立法。2013年，党的十八届三中全会提出《全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制，健全生态环境保护的体制机制，加快生态文明制度建设。这是中国政府首次明确提出建立中国的国家公园体制[5]。2015年6月8日，国家发展改革委和美国保尔森基金会签署了《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，启动为期三年的中国国家公园体制建设合作。这也意味着国家公园作为一种严格保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念和举措在中国开始正式推行。

二、国家公园研究的梳理与分析

1.国外国家公园的经验研究

国外关于国家公园的研究开始的较早，许多国家在国家公园的建设和管理方面都积累了丰富的经验，学者关于国家公园的研究多集中在以美国为代表的发达国家。

(1)美国国家公园的研究。自1872年美国建立世界上第一个国家公园——黄石国家公园以来，美国已有401处国家公园单位，分别被界定为国家公园、国家战争公园、国家历史公园、国家战争地、国家纪念地、国家历史地、国家保护区、国家湖岸、国家海岸、国家娱乐区和公园路等20个不同类型[6]。要进入国家公园系统，有着非常严格的标准：要具有国家代表性、适宜性、可行性和必须归国家公园管理局管理四个方面。论证的新单位不符合以上四个标准的任一方面，国家管理局的任何管理方式都将不被考虑[7]。成熟完备的法律体系是美国国家公园管理系统健康发展的关键保障[8]。美国国家公园立法历程大致经历了初创期、发展期和成熟期三个阶段，从而形成了完善的立法体系。其立法体系的垂直性和多层次性设计有利于国家公园的管理相对独立于地方，使其能够忠实地服务于国家公园自身的管理目标[9]。在管理体系上，美国建立了内政部国家公园管理局——地方局——基层管理局的垂直一元化管理体系，地方政府无权干涉国家公园的管理，每一个国家公园管理局的工作人员以管家或服务员的身份为全体国民守护自然文化遗产[10]。在规划设计上，美国国家公园的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心(Denver Service Center)全权负责，规划设计在上报以前必须先向地方及州的居民广泛征求意见，否则参议院将不予讨论。这一方面确保了规划设计的质量，另一方面又防止了违反规划的事情发生[11]。从资金保障机制看，美国国家公园经费的主要来源有联邦财政拨款、社会捐赠以及非政府部门的帮助，国家公园普遍实行低门票或免门票制[12]。这种资金保障制度实现了资源全民共享和公民游憩权，也充分体现了国家公园事业的公益性。同时为了避免国家机构在国家公园建设中牟利，《国家公园特许经营法》规定国家公园管理机构不得从事商业性经营活动，实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施公开向社会招标，经济上与国家公园无关[13]。从社区参与看，以约塞米蒂国家公园为例，在约塞米蒂国家公园的管理决策过程中，社区居民保有全程参与权，既提高了居民保护环境的主动性，也深化了居民的环境教育[14]。

(2)其他国家的国家公园研究。王应临、杨锐通过对英国国家公园管理体系的研究，指出英国通过“社区可持续发展”政策缓解自然性与生产性的矛盾；通过“公共进入权”政策缓解公共性与私有性的矛盾。已经形成了较为实用且成熟的国家公园管理体系[15]。杨桂华等认为绿色管理理念和技术是新西兰国家公园建设经验的精髓。具体体现在三个方面：在宏观层面形成完善的法律保护体系；设立保护部，专司保护职能；并在行动上，形成了政府和社区居民双向平行参与的“双列统一管理体系”的保护管理模式。在国家公园管理的中观层面，将绿色管理理念融入国家公园，将其作为国家的绿色旅游品牌，全面提升新西兰的绿色健康价值理念。在微观层面，推行绿色规划和设计技术，全面实行强势保护下的特许经营以及社区居民全方位参与保护的机制[16]。黄向基于管治理论对加拿大中央垂直管理型国家公园PAC模式进行研究，认为PAC(Park Advisory Committee)模式能够克服集体利己主义、促进内外部有效性结合以及实现相关利益单位的互动并达成共识[17]。谢屹、李小勇等通过对德国国家公园的实地考察和资料分析，以科勒瓦爱德森国家公园为例，介绍了德国国家公园建设和管理概况。并详细描述了德国国家公园的建立过程、管理工作特点和资金来源[18]。袁南果、杨锐介绍TOMM(Tourism Optimization Management Model)模式在澳大利亚国家公园的实施情况并分析了游客管理模式在中国风景名胜区的应用前景[19]。谷光灿、刘智通过对日本国家公园的翘楚——尾濑国立公园利用和开发的历史回顾，考察其保护以及管理的现状，对其保护策略和管理的具体工作进行梳理，得出结论：尾濑具备严格的自然保护管理理念以及相应的制度，包括限制游客、科学引导游客、科学监护尾濑的生态环境、遵守自然风景自身规律以及严格的法规限制等[20]。

2.中国国家公园的研究

对中国国家公园的研究主要集中在四个方面：国家公园相关概念研究、建立国家公园的可行性和必要性研究、和其他国家进行对比与经验借鉴研究以及存在问题研究。

(1)国家公园相关概念研究。中国是否存在真正意义上的国家公园一直是学术界的疑问，谢凝高认为中国的国家风景区就相当于国外的国家公园[21]。李景奇、秦小平认为从性质和功能上讲中国的风景名胜区类似于美国的国家公园，但中国风景名胜区的历史文化内涵更浓厚[22]。徐嵩龄认为国家公园是一种就地保护的自然保护区，并从价值品味、功能、面积和与人类关系等四个方面对国家公园的概念做了界定[23]。李经龙、张小林认为中国的国家公园体系在部门管理体制下逐渐演变为7种类型：国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家地质公园、国家森林保护区、国家水利风景区、国家湿地公园及国家矿山公园[24]。田世政、杨桂华认为由于缺乏国家层面的、完善的制度供给，只可能有国家公园之名，不可能有国家公园之实[12]。

(2)建立国家公园的可行性和必要性研究。随着国家公园作为一种生态保护机制越来越受到关注，许多学者对建立国家公园的必要性和可行性进行了充分的论证。林洪岱认为中国建设国家公园具有可行性，并提出中国国家公园体系的三大准入标准[25]。李中晶、张路妍认为旅游景区的发展速度和水平已经严重滞后于中国旅游业整体的发展，建立国家公园是对景区管理中存在问题的一种解决之道[26]。王蕾、苏杨认为建设国家公园有利于实现对遗产地的统一，有利于规范和有效管理，有利于对现有遗产地体系进行整合，有利于与国际接轨[27]。张金泉从生态安全现状、产业结构升级、区域协调发展、社会和谐凝聚等方面论证了建设国家公园体系的必要性。从中国国家公园资源享赋、经济基础和技术能力等方面阐述了建设国家公园的可行性[28]。刘锋，苏杨认为从建立国家公园管理体制的必要性来看，目前条块分割、多头管理的遗产地管理体系必须得到梳理与整合。从建立国家公园管理体制的可行性来看，中国目前的社会经济发展水平、全民的资源保护意识、社会各界的积极性、全国主体功能区划的推行和试点等条件都为中国国家公园建设提供了有力的支持[29]。

(3)国家公园的对比与经验借鉴研究。程绍文等介绍了中英国家公园规划管治体系的基本组织机构、要求和层次，比较分析了中国九寨沟国家级风景名胜区和英国New Forest国家公园的旅游规划管治背景、现状及内容体系，分析了中英两国国家公园自然旅游规划管治模式的特征、差异及其原因[30]。田世政从管理体制、管理理念、经营机制、资金体制四个方面对世界上三种代表性国家公园模式的共同理念与“中国首个国家公园”——普达措国家公园进行比较，认为普达措国家公园的管理制度和运行机制尚不是国际公认的国家公园模式[12]。师卫华通过对美国国家公园的设立标准、管理机构、规划设计中心、经营管理、开发利用保护等方面与中国风景名胜区进行比较，认为美国国家公园有明显的优势，但中国不能照搬美国国家公园制度，需要结合中国国情强调国家公园的基本理念[11]。

(4)中国国家公园存在的问题研究。刘琼在对中国国家公园的发展背景、发展进程、社会生态效应研究的基础上认为中国国家公园存在重数量轻质量；区划不合理，权、责、利不统一，体制不完善；政府投入不够，部分国家公园运行困难等问题[31]。张海霞，汪明宇通过对旅游发展的管理体制与价值取向分析发现，中国国家级保护区体系存在缺乏协调统一的发展理念、管理部门职能交叉、管理与维护经费无稳定保障、法律基础薄弱、公共服务意识缺失等问题[32]。田世政以普达措国家公园为例，认为其旅游管理体制经历了社区共管、自主开发、国企垄断、民企租赁等四个阶段之后，演变成现在的国家公园模式。但现行的国家公园管理体制还存在依赖性制度供给缺失、“条块”格局明显、经营效率低下等局限性[33]。陈健、张兵分析了世界国家公园建设中的共性，结合中国国情，论述了国家公园建设中的成就和不足。认为中国的国家公园从政策层面看，法律法规和协调机制相对滞后；从管理层面看，条块分割，多头管理等现象严重；从经营体制看，政企不分，两权相连；从经济层面看，对国家公园的资金投入远远不足[34]。

3.建立中国国家公园体制的研究

由于中国尚未建立全国统一的国家公园体制，学者们关于国家公园制度体系的研究也各抒己见。

(1)关于中国国家公园体制研究。为规范国家公园建设，在国家公园建设试点之初要明确和制定严格的准入标准，对适合建设国家公园的遗产保护地进行调查、评估、审查和授权，以确保国家公园管理目标的实现[35]。针对公园系列的各专类公园应由住房与城建部牵头，实行统一规划审批与管理，定期召开规划审批联席会议，以制度促使专类公园和谐发展。严格规划“一园多名”的风景名胜区，促进各专类公园各司其职，实现分置保护、协调发展[36]。建立国家公园体制，需推动中国遗产保护地的立法，依法界定各类型的保护区管理制度、运行保障机制、土地及相关资源产权制度、特许经营制度、监管体制等[37]。还应在国家公园体制建立之初，结合自然资源资产产权的改革等来理顺自然资源管理体制：对中央政府管理或可收归中央政府监管管理的区域设立国家公园，采取中央政府垂直管理模式；对其他区域设立的国家公园，可采取中央政府委托省级政府直接管理模式[38]。

(2)其他研究。卢宁以浙江省开化县国家东部公园为例，剖析传统生态资源保护模式的局限性，提出生态资源系统保护和生态经济转型升级的生态整合，是国家公园模式创新的发展方向，生态自然资源、经济资源以及文化资源的三元共同发展构成国家公园的发展目标体系[5]。汪燕等以汤旺河国家公园为例分析了其旅游发展现状与困境，介绍了其发展低碳旅游、创建低碳景区的现存基础，提出国家公园创建低碳景区的模式[40]。程绍文等以九寨沟和英国NewForest 国家公园为例，运用专家咨询和均方差法计算指标权值，用加权指标综合评价方法对案例地旅游可持续性进行了评价，认为九寨沟旅游发展更具有潜在的可持续性[41]。

三、中国国家公园建设面临的挑战

自20世纪80年代以来，中国对国家公园的研究已有30余年，但至今尚未建立真正意义上的国家公园。2013年，《全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制，这是中国政府首次明确提出建立中国的国家公园体制，其又将引起学者们对国家公园研究的新一轮热潮。回顾以往的文献可以发现，从对国外国家公园的经验介绍到如何建立中国特色国家公园体制进行了系统的研究，为以后的研究奠定深厚的理论基础。未来对国家公园的研究应在以下几方面进一步加强：

(1)国家公园建设应该成为当前生态文明制度建设的一个突破口，但现在研究更多的集中在个体公园及其建设层面上，对于国家公园体系整体研究较少。国家公园体制的建立，应纳入到一个完整的体系中来统筹考虑，而不是只单一的考虑国家公园。因此，未来应加强对国家公园系统性、整体性和协同性的研究，可以将对现有保护地进行整合作为切入点。

(2)推进国家公园体制建设的核心就是建立政府领导的统一、规范的管理体制。关于国家公园的管理体制，以往的研究多集中在对管理模式的整体介绍或系统改革，对于管理体制下的管理机构、特许经营、解说与教育、资金与门票以及社区问题等的专题研究较少见。未来可以对管理体制进行细分研究，每一个专题都深入探讨，这对丰富管理体制的理论基础具有重要的意义。

(3)在中国建立国家公园体制之际，最终的落脚点是在对现有的自然保护区、风景名胜区等保护地的改革上。因此如何将适合中国国情的国家公园成熟模式与现有保护地改革进行衔接、过渡直至建立完善的国家公园体制是未来研究亟需解决的重点。

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(责任编辑董邦国)

Progress and Consideration of Academic Research on National Parks

YUAN Tinga, WANG Huib, SUN Jinga, ZHANG Jia-chena

(a.College of Historical and Cultural Tourism;b.College of Urban and Environmental Science, Liaoning Normal University, Dalian Liaoning 116029, China)

Abstract:National parks are important form for the conservation of the ecological natural resources and historical and cultural heritages. Since the establishment of its first national park, the United States national park management system has become more and more mature and perfect with its growth. During this period, its national park management system is widely adopted all around the world. Based on an analysis of numerous literature and data, this paper sorts out the development of national parks in China in order to provide a clear understanding of the research on the development of foreign national parks in China, states the present research on the concepts of national parks in China, the feasibility of constructing national parks in China, the comparison between national parks in China and national parks of other countries and problems in national parks in China, discusses the challenges that National Parks in China are facing, hoping to provide experiences and references for related research and the development national parks in China.

Key words:national parks; academic research; progress and consideration

中图分类号：F590.31

文献标志码：A

文章编号：2096-1383(2016)02-0142-05

作者简介：袁婷(1989-)，女，河南南阳人，辽宁师范大学历史文化旅游学院硕士研究生，主要从事旅游教育研究。通讯作者：王辉(1975-)，女，满族，辽宁葫芦岛人，教授，博士，主要从事旅游地理研究，E-mail:wanghuiouki@126.com。

基金项目：国家自然科学基金(41301160)；国家旅游局青年旅游专家资助项目(TYETP201412)；教育部人文社科重点研究基地项目(15JJD790038)；大连市科协资助赴国(境)外参加科技交流活动项目(803202)。

收稿日期：2015-12-09；最后修回日期：2016-01-05