治理高校教育政策执行性腐败新探究

许枝

[摘要]随着我国高校进入持续快速发展阶段，高校腐败案件也呈现多发态势，成为我国教育领域腐败的重灾区。虽然国家近十年来出台了很多关于治理和预防教育腐败的文件，但高校的教育腐败问题一直不容乐观。尤其是具有较高隐蔽性和复杂性的教育政策执行性腐败，为了更好地治理高校教育政策执行性腐败，我们有必要对高校教育政策执行分类。依据路径依赖理论，可以将高校教育政策分为支持型的、对策型的、创制型的以及搁置型的四类高校教育政策执行。针对上述分类情况，我们提出两条有效治理高校教育政策执行性腐败的措施：一是在制定教育政策时，高校要充分考虑到教育政策与自身制度背景的嵌和性；二是充分发挥高校纪检监察机关的职能作用。

[关键词]高校；教育政策；执行性腐败

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607198

进入21世纪以来，我国高校进入了持续快速发展阶段。随着高校办学资金投入的激增，高校数量和规模逐渐扩大，高校内部管理仍然保持旧的封闭运行模式，腐败防治不力的弊端逐步暴露出来。近年来高校腐败案件更是呈现多发态势，成为我国教育领域腐败的重灾区，尤其在基建、采购、招生等方面时有腐败案件曝光，引发了学界对高校反腐论题的持续关注。高校腐败既侵吞公共资源，降低办学效率，也严重侵蚀高校作为教书育人和科学研究神圣殿堂的声誉，同时也会给青年学子造成负面影响。虽然国家近十年来出台了很多关于治理和预防教育腐败的文件，如《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》（教育部党组，2004）、《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（中纪委、教育部、监察部，2008）、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中共中央新修订，2010）、《教育部机关和直属单位建立健全惩治和预防腐败体系实施办法》、《中共教育部党组关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》（教育部党组，2014）、《教育部机关直属企事业单位纪检监察组织建设办法》等，但高校的教育腐败问题一直不容乐观，尤其是具有较高隐蔽性和复杂性的教育政策执行性腐败。在构建和谐社会的进程中，许多旨在对社会价值作公正调节的高等教育政策难以收到预期效果，究其原因就在于政策执行不利。其中，执行性腐败是构成执行不利的重要原因。

1高校教育政策执行及腐败的实质

执行力是衡量政策的重要标准。所谓高校教育政策执行就是将现有的高校教育政策贯彻执行下去，转化为实际的高校教育目标成果的过程。在高校反腐倡廉制度建设中，教育政策执行显得尤为重要，它是教育政策的延续，也是政策本身的要求。政策制定以后不去执行或执行不力，就失去了政策的价值和意义，更无从谈起监督查处。到位的执行，可以在执行的过程中巩固、优化政策。反之，执行的效果不好，不仅达不到目标，反而会引起人们对政策正确性的怀疑。因此，应充分认识到教育政策执行在高校反腐倡廉制度建设中的重要意义。

高校教育政策过程本质上是选择行动计划，再采取行动的过程。教育政策执行就是将教育政策理想转化为教育现实效果的活动，在理想与现实之间就留下了执行活动具体操作的空间，这就构成教育政策执行性腐败发生的机会空间。从政策实施理论的角度来看，高校教育政策目标的制定与执行之间并非一条坦途，存在多种使政策意图被歪曲的机会，执行性腐败的机会也包含在政策歪曲的机会之中。高校教育政策歪曲的方式大致包括四类：一是替换性执行。教育政策执行者通过制定与上级政策相违背的实施方案从而使既有政策变相作废，使原本服务于公共利益的政策在实施过程中成为谋取私利的工具；二是选择性执行。一项教育政策的总体目标在执行过程中往往可以分解为多个子目标，高校教育政策执行者可以通过选择执行对自身有利的或者避免执行对自身利益有损的子目标，从而使私人利益增加或者不受损失；三是象征性执行。即表面上摆出执行姿态而实际不执行或执行力度不够，往往与行政不作为紧密联系，或者延迟执行从而使原有教育政策丧失最佳实施机会；四是附加性执行。教育政策执行者在原有政策目标之中追加进一些其他内容，从而使政策执行在实现原有目标的过程中又附加进一些私人利益，这也是我国高校教育政策执行过程中的常见现象。

抛开教育决策阶段所形成的政策方案的合理性，教育政策执行过程中的腐败就是对原有以公共利益为导向的政策方案的破坏，是公共性目标向私人性目标的偏进。正因为存在上述多种政策歪曲现象所以才为教育政策执行过程中的腐败行为留下了空间，而执行性腐败的危害最终也体现于教育政策目标无法有效实现上来。因此，教育政策执行性腐败的实质就在于利用变更教育政策目标的机会实现私人利益。无论是替换性执行、选择性执行、象征性执行或者附加性执行其发生作用的机理最终都落实到教育政策目标的变更上，使原有高校教育政策对社会价值的分配从属于私人利益的不正当增长。变更政策目标是执行腐败的基本动作，也构成执行性腐败治理的瞄准对象。为了更好地治理高校教育政策执行性腐败，我们有必要对高校教育政策执行分类。

2依据路径依赖对高校教育政策执行分类

对于高校教育政策的执行而言，路径依赖理论也存在着非常重要的启示，那就是任何一项政策都并非处于“真空”之中，先前存续下来的制度、传统规范等因素不可避免地会对个人的行为产生影响。犹如物理世界中运动着的物体受摩擦力的影响，运动的状态会发生改变一样，嵌入在制度背景中运行的高校教育政策，也将受到制度背景所提供的规范或激励的影响，改变了其本来的执行面貌。根据不同的嵌入关系，制度背景对高校教育政策执行的影响是不一样的。

21支持型的高校教育政策执行

支持型的高校教育政策执行描述的是这样一种公共政策的执行情况，这种教育公共政策与制度背景存在着规则上的一致性，如同时鼓励或禁止产生某种行为。在这种情况下，高校教育政策与制度背景相互支持，相互强化，教育政策执行容易取得“好风凭借力，送我上青云”般的效果，故而称之为“支持型”的教育政策执行。高校教育政策与制度背景之间规则取向一致，意味着个体的行为会受到两股力量的一致制约，个体遵守教育政策要求的选择将会受到先前的规则或规范的强化。特别是当这些规则取向已经受到广泛的认可和遵循时，政策过程中的行动主体就很容易认同既有的教育政策，高校教育政策在执行过程中就不会遇到特别的阻力，执行的成本将会大大降低。这种政策可谓是顺应了广大师生的诉求，不仅有很高的正当性，而且这类政策的执行往往极易取得成功。支持型的教育政策执行所蕴含的意义是，高校教育政策制定者或立法者在制定公共教育政策或立法以推动高等教育事业发展的过程中，需要不断地听取民意，回应社会的公共诉求，并充分考虑到自身历史文化传统的影响，以及考虑个体行为的真实状况。因此，制定顺应民意诉求的高校教育政策，是教育政策执行得以成功的首要条件。当然，这只是一种理想状况，当高校教育政策制定者或立法者认为有必要推出违背民意诉求或民间传统的政策时，其他类型的教育政策执行活动就会出现。

22对策型的高校教育政策执行

所谓对策型的高校教育政策执行，指的是当高校教育政策与其制度背景在规则取向上存在不一致时所发生的执行类型。在这种情况下，个人的行为由于受到自身制度背景规范约束的影响，往往偏离于特定教育政策的要求，教育政策在执行的时候，会受到很多的阻力。比较轻的情况是，教育政策得到变通地处理，高校教育政策执行会发生扭曲。在严重的情况下，教育政策会受到抵触，教育政策活动主体不认同甚至会产生非议，教育政策很难贯彻下去，高校教育政策执行活动只有搁浅。总之，教育政策执行受阻的程度取决于两种不同取向的规则，综合作用于个体行为成本——利益分配后的状况。

与支持型的高校教育政策执行相比，政策执行产生阻滞的原因基本上都源于高校教育政策与更广泛的制度背景之间的冲突。高校制度背景与教育政策提供了大致相当程度的激励。对于处在转型中的高校来说，对策型的教育政策执行可能是在实际中经常遇到的情况。因为制度背景不仅包括了所有的正式制度或规范体系，而且还包括了大量的非正式制度或规范体系。转型高校的典型特征的制度或规范体系转轨，以及由此带来的高校教育新旧制度或规范体系之间的冲突，进步的教育诉求与传统的惯性在这里发生激烈的碰撞，高校的个体也处在矛盾之中，甚至是多重人格之中，教育新旧制度或规范体系之间缺乏有效衔接，也会为处在矛盾或分裂状况中的个人提供很多的可乘之机，这为高校教育政策执行增添了太多的变数，很难形成一致的有效行动。

23创制型的高校教育政策执行

高校教育制度背景与高校教育政策的激励相佐，既给了行动主体矛盾的处境，也给予了其更多的选择空间，特别是当制度背景所提供的激励也具有很高的合法性或正当性的时候。行动主体可以在不同规则之中游走，选择能够使自身利益或目标最大化的规则作为行动的依据。只有当教育政策所带来的激励强于制度背景的激励，或者超出了制度背景的范围，行动主体接受或认同教育政策的可能性才会增加。这种类型的高校教育政策执行可以称之为“创制型”的高校教育政策执行，表现为新的教育政策取代传统制度背景，成为此一教育领域新的行动规范。这种情形容易出现在一些新兴领域，在这些教育领域往往缺乏有效的制度规范。在这种情况下，对个体行为起作用的似乎只有特定的教育政策。然而在现实中，纯粹意义上的教育制度真空并不存在，即使是在高校转型过程中出现的新兴领域也是如此。也许活动的领域是崭新的，遇到的教育问题也可能是前所未有的，但行动者并非是一个“新”人，行动者早已是一个“社会化”了的个体。这种“社会化”了的个体会运用他（或她）早已习得的教育规范或认知，去进行判断与选择。也就是说，高校其他领域的制度背景会随着行动者的活动“溢进”新的领域发生作用。创制型高校教育政策执行的意义在于，当有必要制定与传统教育制度或习俗相抵触的高校教育政策或法律时，要使这种教育政策或法律能够贯彻下去，沉淀为高校生活的“制度事实”，那么它所能提供的激励就一定要强于或超出传统教育制度背景的激励程度或范围。对于转型中的高校教育政策制定者或立法者而言，这是一个非常重要的启示。推动高校转型的过程，是一个不断地用新的教育制度或规范体系取代旧的教育制度或规范体系的过程，因此高校转型过程的成功与否，依赖于大量的创制型高校教育政策执行。

24搁置型的高校教育政策执行

当然，并非所有的教育政策都能够在激励方面压倒教育制度背景。制度的惯性有时是如此强大，在短时间内可能根本无法改变，这时当教育政策与它相冲突时，就会出现第四种类型的执行情形——“搁置型”的教育政策执行。教育政策受到太多的抵触，无法贯彻，只能搁置在那里。这种情况是高校教育政策制定者或立法者所不愿看到的，也是公众不愿看到的。对于前者来说，“良好”的教育政策意图不能被理解或接受，浪费了他们的“良苦用心”；对于后者来说，所制定出来的教育政策不符合既定的期待，浪费了大量的教育公共资源。教育政策之所以被“搁置”，存在着多种原因。也许是教育政策推出的时机不对，广大师生的心理或价值观没有做出相应的转型；也许是教育政策本身虽然出于良善的意图，但却与高校基本的制度或规范体系相矛盾；或者是没有考虑特殊的高校的实际情况。

3有效治理高校教育政策执行性腐败的措施

31在制定教育政策时，高校要充分考虑到教育政策与自身制度背景的嵌和性

在教育制度背景没有被充分考虑的情况下，如果教育政策在制定的过程中，有着充分的合法性，并且具备了各种执行的条件，则教育政策就会“自动”地得到执行，教育政策不会被变通或扭曲。这种类型的高校教育政策执行，只需要考虑标准的作业程序和组织充分的实施资源。在对高校教育政策的研究文献中，早期的多数教育决策者对教育政策执行都会持有这种类似的模糊看法，这也是导致教育政策执行成为教育政策研究“缺失的一环”的重要原因之一。然而，一旦将高校教育政策执行嵌于其制定背景之中的时候，就会发现教育政策及其执行方案在激励结构上与其自身的制度背景的相容关系决定着教育政策执行的实际状况，教育政策执行的顺利程度与激励结构的相容程度成正比。对于教育政策的制定者和执行者而言，教育制度背景与教育政策之间的规则嵌入性关系说明，背负高校教育政策执行任务的执行主体，以及作为教育政策施受对象的目标群体，他们都并非如静止的物体那样，行为的动力只受到来自教育政策本身的推动。不仅如此，作为经过充分社会化而成长起来的社会人，在成长的过程中早已被各种正式或非正式的规范（包括传统、习俗等）所“教化”，因而都具有各自不同的价值取向和行动规范。因此，设计教育政策执行的方案时，要充分意识到这种制度背景可能产生的影响。根据上文的分析，我们大致可以得出如下两个重要的命题。

命题1：高校教育政策本身与制度背景之间的嵌入性，会对教育政策执行产生影响。教育政策与制度背景之间的规则嵌入性，不仅体现在目标方面，也体现在手段方面。如果教育政策与制度背景之间的规则嵌入性关系出现不一致或冲突，形成了不同的激励结构，将会给教育政策执行带来许多困难，增加教育政策执行的成本和阻力，带来意想不到的后果。反之，教育政策执行将会极易取得成功。此一命题的合理推论就是，高等教育政策制定过程的民主化程度与教育政策执行之间存在着相关关系。当民主化程度越高，教育政策执行就越顺利；民主化程度越低，教育政策执行遇到的阻力就越大。其中的原因在于，民主而开放的教育政策制定或立法过程，能够充分地吸收民意的诉求，从而能够有效地吸纳或充分地考虑制度背景中所包含的价值或规则体系。所制定出来的教育政策与制度背景之间在激励结构上就具有一致性，因此政策执行的过程就会受到制度背景的支持，既定的高校教育政策很容易得到有效的贯彻。

命题2：当教育政策与制度背景之间的规则嵌入不一致时，教育政策执行的有效性取决于教育政策与制度背景之间的激励权衡。制度背景在教育政策执行过程中，提供了与教育政策本身相反的激励，这无疑会对政策执行产生干扰。虽然这种干扰程度受制于一些较为复杂的因素，如目标群体的行为能力或组织能力等，但制度背景所提供的激励却是行为的根本动力，因此制度背景的激励程度具有重要意义。当激励程度过高时，行为者也会在不考虑其他因素的情况下采取行动。在这种情况下，如果要使既定的教育政策能够执行下去，那么教育政策制定者就必须设计出一种新的激励结构，使之能够强于或超出制度背景的激励程度或范围。

32充分发挥高校纪检监察机关的职能作用

高校纪检监察机关在推进反腐倡廉制度建设中承担着不可替代的重要职责。在学校党委和上级纪检机关领导部署下，既要出谋划策当好参谋助手，又要身体力行做好组织协调，同时还要冲锋陷阵抓好督促检查和纠错问责工作。可以说责任重大、要求很高、任务繁重。但目前高校纪检监察机关存在很多问题，其中最显著的是机构地位不高、独立性不强、权威性不够，严重削弱了监督力度。在高校的监督和管理上，高校一般为双重管理，在双重管理的体制下，高校内部的监管往往显得有些无奈和无力。高校的纪检监察机构，往往是受同级制约的多，受上级直接指导的少，在反腐败中不能放手开展工作。要高校内部的纪检监察机关来实现对同级党政的真正意义上的、切实有效的监督是不现实的，也是不太可能的。

为了强化高校纪检监察机构的监督权威，地方党委应该把高校的纪律检查机构设置为自身的派出机构，让其在组织上从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提高其地位，使之与同级监控对象地位平等，适当扩大纪检监察机关的监督制约范围和权限，赋予其对同级党委、校党委重大决策的参与权、建议权、批评权，对重要干部任免的提议权、考核权、弹劾权和质询权。其次，独立出来的监察机关实行自上而下的垂直领导，下级监察部门只受上级监察部门的领导指挥，人事任免由上级监察机关负责。最后，经济独立，不受行政机关约束，保证纪检监察部门实行惩处和监督职能的独立性。

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