农民参与农村全面深化改革的障碍与路径选择

赵菊敏（1.河南农业大学文法学院，郑州450002；2.中国社会科学院研究生院，北京102488）



农民参与农村全面深化改革的障碍与路径选择

赵菊敏1，2
（1.河南农业大学文法学院，郑州450002；2.中国社会科学院研究生院，北京102488）

摘 要：农村改革开启了中国改革开放的起点，也成为今天全面深化改革的一个重点和难点。中国农民对农村改革的参与是中国奇迹形成的主要支撑。中国特色的农村改革之路是由农民走出来的，也必将依靠农民继续走下去。农民本位和农民主体参与地位是全面深化农村改革的价值取向。探清农民参与深化农村改革中存在的障碍，通过落实村民自治权、培育农村公共组织和转变基层政府的管理模式来削弱、克服这些障碍是深化农村改革成功的关键，也是构建中国特色农村改革体制可资借鉴的路径。

关键词：农民参与；农村全面深化改革；参与障碍；路径选择

近30多年的农村改革，使中国真正开启了农村现代化的进程，并在前进中不断探索具有中国特色的改革道路或模式。农村改革的成功开辟与实施与农民的积极参与和创造性贡献密切相关。农民参与对这条道路的形成、完善和发展起着非凡的作用，这些参与和贡献既包括改革开放30多年来农民持续不断地在城镇设施建设、经济发展和其他方面的有形参与，也包括改革模式和路径选择中的制度化贡献。中国农民对农村改革的参与是中国奇迹形成的主要支撑；农村改革之路是依靠农民走出来的，也必将继续由农民走下去。

“20亿农民站在工业文明的入口处：这是20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的根本问题。”［1］在经济发展新常态和资源环境约束趋紧的时代背景下，落实和实现中共十八届三中、五中全会《决定》中的农村改革任务和举措，落实2016年中央一号文件的新理念和新布局，都离不开农民主体地位的确立和农民参与作用的发挥。事实表明，人的因素不仅随着改革深化的推进而越来越凸显，甚至成为更具根基性、关键性和迫切性的因素。“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只是善政，而不会有善治。”［2］彪炳史册的中央一号文件也指出，坚持农民主体地位，增进农民福祉，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果是农村一切工作的出发点和落脚点［3］。理论和实践都已充分证明，农民是农村深化改革的价值核心，农民发展能促进农村发展，农民参与是创新农村改革模式的基石，也是决定农村社会改革成败与否的关键因素。

一、农民参与：推进农村全面深化改革进程的基石

“中国社会是一个‘农民的社会’”［4］，中国亿万农民不仅是农业经济体系中具有创造力的生产者，更是农村全面深化改革的直接参与者和改革目标实现的共享者。

（一）农民参与农村全面深化改革是参与式发展理论的必然要求

参与式发展理论的精髓在于“人”的参与，重视“人”在社会发展中的参与和主观能动性的发挥，以及人对改革发展成果的共享。在农村全面深化改革的过程中引入参与式发展理论是增强农村发展内源性和内生性动力的必然需要。参与式发展理论摒弃了单一主体的发展模式，强调多元化的主体参与；坚持通过赋权把个体主动参与和被动激活参与相结合；把政府的顶层设计和基层的主动探索参与相协调，最大限度地实现全面深化改革的基本目标。此外，鼓励农民主动参与到改革中，一方面使农民从改革政策和决策的被动接受者转化为积极的参与者，能极大地降低改革的成败并提高改革的效率；另一方面使农民成为政府决策科学化、民主化的监督者，有效降低改革政策实施的风险性成本。总之，农村全面深化改革是一个“只有进行时没有完成时”过程，其基本服务对象和终极受益者都是农民，离开农民的参与，全面深化改革就会缺失可持续发展的动力。

（二）农民参与农村全面深化改革是提升农村社会管理绩效的关键

在现代社会管理中，“公民不再是简单的接受管理和服务的被动参与者，他们同样也是积极主动的参与者，是具有前所未有的参与公共事务管理的动力和能力的人群”［5］。要实现农村社会管理的运作效率和目标，必须采取相关措施促进农民的制度化参与，而一个具有良好公民治理能力的社会，反过来又能够提升政府的管理能力。农民参与农村改革有利于基层政府与公民之间通过良性互动过程共同治理地方事务，这种协作不但能够强化公民社会的底蕴，而且构建了一个消解基层政府与农村社会之间可能导致的官民冲突结构的平台，有效地培育了当地农民的公共理性，促进当地基层管理水平的提升，提高了社会管理的绩效水平。

（三）农民参与农村全面深化改革有利于化解矛盾，实现农村发展利益最大化

社会转型期，在城乡统筹发展进程中推进的全面深化改革，涉及旧村改造、土地产权、农村经济体制转轨、经营方式转型等制度的推进，农村社会矛盾的主体逐渐多元化，不仅影响农村社会稳定，对农村改革目标的实现也具有潜在的危害性。让农民参与到社会改革的决策和执行过程中，打破政府对改革决策的一元垄断，保障农民合法改革诉求的表达，提高政府对农民诉求的回应度，构建农民与政府间的利益协商机制，可以将矛盾与冲突化解在基层，减少农民的上访，降低全面深化改革推进的负面影响，为改革深化创造一个良好环境，最大程度地降低社会管理的内耗成本，实现农村社会发展利益最大化。正如罗·达尔所言：“独立社会组织的有效参与在一个民主制中是非常值得需要的东西……其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由、改善人的生活。”［6］

二、农民参与农村全面深化改革的现实性障碍

（一）制度障碍：农民参与农村改革的制度供给滞后或短缺

正处于农村全面深化改革攻坚阶段的农村，农民对于深化改革的参与不足是对制度滞后供给与短缺供给的回应。制度学派创始人道格拉斯· C.诺斯认为，制度变迁决定了社会演进的方式，制度是“理解历史的关键”［7］。因此，历史的演进在某种程度上就是制度演进的历史，每一个社会在转型期都面临制度滞后或短缺问题。“当原有制度结构出现失衡，农民无法从中获取利益或利益受到损害或威胁时，就会出现参与不足行为。这种参与不足意味着现行的制度结构出现了失效的制度安排。”［8］具体可从三个方面来看：

第一，以制度供给滞后为例。不健全的参与制度使农民参与改革事务缺乏实质性和法律保障性。以始于20世纪80年代初的村民自治制度为例，关于此制度的体制设计直到1998年修订了《村民委员会组织法》时才出台，期间关于农村村民自治制度规定大都不明确、不具体、不统一。因为缺少具体的制度和程序来保障这一制度的落实，导致的不良后果就是虽然村民自治在我国农村已经推行30多年，但因为农民并没有真正享受到法律上规定的广泛的民主自治权利，也无法真正参与到农村改革事务中，最终导致农民对于参与自治和社会改革的心理淡漠。

第二，以制度供给短缺为例。伴随全面深化改革日益加速的进程，农村社会转型也进入关键期，由于缺少了现代社会管理创新理念的规范与引导，现行的制度体系无法为新时期的农民参与行为提供有效的新制度的供给。从深化农村改革机制创新层面来看，农民参与其中的制度供给短缺体现为三个方面：其一，以维护农民权利为导向的农村社会改革制度之供给不足，如农村社会保障制度、农村住房规划制度、农村人口制度等极其短缺；其二，以保障和改善民生为核心的社会管理制度之缺失，包括建立公共服务保障制度，以及社会就业、收入分配、医疗卫生、城乡教育等方面的制度；其三，以维护社会秩序、实现社会整合为目标的社会治理制度的供给不足，包括农村公共治理服务制度、农村社区治理制度等。这三个方面的制度涉及农民参与农村社会改革的权利基础、物质条件和利益基础，这些制度的短缺使得农民对农村社会改革创新缺乏基本的认同从而导致其参与严重不足甚至消极参与。

（二）客观障碍：基层政府行为失范

全面深化农村改革，离不开基层政府的介入。但并不是所有的政府介入都有利于农村改革的创新。当政府的介入伴随着行政职能错位或行为失范，将使其行政控制和管理中的官僚主义对农民参与改革产生负面影响。具体体现为：

第一，基层政府“为民做主”的行政理念和“发展主义”的权力导向使农民在社会改革中缺少话语权。一方面，基层政府的结构性特征在于：“管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制。”［9］现行基层政府的行政价值理念突出表现为“为民做主”，“对上不对下”，忽视民众的话语权和参与权。另一方面，经济体制改革的全面推进使得以“发展主义”为导向的基层政府展开了竞争，为了追求GDP的增长，忽视农民的意愿，导致农民对于关涉自己权利和根本利益的事项不仅没有知情权更没有参与的机会，农民的需求常常得不到表达或被忽视，逐渐失去了表达自己对社会改革的真实需求和参与农村社会改革的积极性。

第二，基层政府“经济人”的天然自利性严重侵蚀着农村全面改革的利益体制。随着农村各项改革的深化，国家宏观调控的限缩和经济市场化的扩张使地方政府获得了较广泛的资源支配的机会，基层政府对农村事务的控制范围涵盖了土地转让、提供就业机会和征收税、费等关涉农民利益的各个方面；“土地经济”更给政府带来巨大的收益。基层政府与民争利在一定程度上使政府与农民产生对立，使农民在社会改革事务中越来越成为被“剥夺”的对象而不是参与的主体，这对培养农民的参与意识和培育农民对政府的信任感产生了严重的消极作用，使乡村干群矛盾演化为政府与农村社会的冲突，抑制了农村社会改革利益的积聚。

（三）主体障碍：农民参与意识和参与习惯的缺失以及对改革政策和制度认同感的缺乏

首先，由于我国农村文化教育滞后，农民理性参与社会改革缺少成熟的经验，更缺少科学的理念和方法，正如学者王浦劬所说，“受过良好教育的公民因为有健全的认知技巧，这在某种程度上强化着教育与政治参与的关系”［10］。其次，作为农村社会改革主体和基础的农村公民社会尚发育不完全，农民的社会参与能力和自主管理的意识还很薄弱，农民对改革过程缺乏介入心理。最后也是最重要的一点，由于宏观改革政策的针对性和实效性缺乏立竿见影的表征，部分农民的“小农意识”和“短视”导致其对全面深化改革的政策和制度的认同感严重缺乏，农民对深化改革的实施采取消极应对或被动参与。

三、完善农民参与农村全面深化改革的路径选择

（一）健全村民自治制度，落实村民自治权，实现农民参与农村全面深化改革能力的可持续发展

作为一种法定权利的村民自治权是制度和规范的体制化产物，它的落实和实现依赖于权利主体制度、权利内容制度、权利实现制度、责任制度和权利救济制度；作为一种基层民主依据的村民自治权是参与各种公共事务的权利意识、责任意识和参与意识的综合体，这种权利和意识是农民参与深化改革的驱动力。正如亨廷顿所言，“政治体系在公众政治参与愿望增强的同时，其本身的政治制度化水平必须随之提高，否则就会引起政治参与膨胀与政治参与冷淡的‘并发症’。”［11］173因此，在国家通过顶层设计而推进全面深化改革的进程中应当通过法律保障村民自治权的落实及村民自治组织的权利、义务的享有和履行，“通过一套比较完整的制度体系引导与规范村民自治的运作，使农民的自治权从理论变为实践”［12］，从而为农民参与改革的合法性提供规范基础，以保证农民参与行为的有序性和实效性。

（二）切实推行农村产权制度改革，奠定农民参与农村全面深化改革的物质基础

美国政治学家亨廷顿认为：“高水平的政治参与总是与更高水平的经济权利发展相伴随。”［11］174赋予和保障农民产权形成了农民参与改革的利益机制和内在动因。明确产权必然导致利益调整，能够使农民认识到个人利益和集体利益的一致性（尤其是在土地利益方面），有利于农民之间的合作与互动，对农民参与改革的行为动机有很强的社会效应，促使农民积极有序参与集体改革行动。而且，农村产权制度改革与农民参与改革之间是相辅相成、互为促进的关系，一方面，农村产权制度改革涉及农民的切身利益，通过建立“归属明确、权责清晰、保障健全、流转顺畅”的产权制度能够激发农民参与改革的热情；另一方面，只有农民积极参与其中，农村产权制度改革的各项工作和目标才能得以推进和实现。无论是确权颁证登记还是还权赋能都需要发动和依靠农民。所以，产权制度改革既依赖于政府的强制性变迁更离不开农民参与和推动的自发性变迁，其中强制性推进是条件而自发性参与是改革目标实现的基础。

（三）培育农村的公共组织，构筑农民参与农村全面深化改革的民本基础

农村公共组织，是深化农村社会改革目标不可或缺的民本基础，也是深化农村社会改革的必然归宿。公共组织形成与否是关系着农村改革成败的“枢纽”。

第一，培育农村公共组织，提升农民组织化的深度和广度，有利于增进农民参与改革的内在动力。亨廷顿认为，组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向［13］。农民个体的力量是极其有限的，对社会改革的参与和话语往往难以影响政府的决策。农民要使自己对社会改革的诉求得到表达，需要借助一定的组织载体，形成有共同利益要求的团体，才能实现对政府决策的影响。通过培育农村公共组织，推进农民的组织化建设，还有利于降低政府的治理成本，改变农民在决策谈判中的不利地位，提高其话语影响力，进而提升农民的参与效果。

第二，培育农村公共组织，有利于利用组织内部所达成的规范调整个体行为，从而实现农民自觉以公共利益为目标的集体参与。公共组织以其特有的结构网络增进每个个体间的相互信任和对改革制度的普遍认同，以此为平台能有效地协调因改革深化所造成的重大利益分化解组而形成的利益纠纷和冲突；在另一个层面上，其他农民的参与示范效应也会激发个体农民参与改革的积极性和主动性。

第三，培育农村公共组织，有利于农业经营方式创新，推动我国现代农业发展和实现农业现代化。农村公共组织的培育与深化改革的程度、农村经营体制、农业现代化制度等密切而深层相关。在当今农村全面深化改革的社会大转型背景下，巨大的社会变革和不断加快的各种改革进程都要求个体的农业生产经营者必须通过高度组织化、一体化和适度的规模化进入各类市场，形成新型农业经营主体来适应日益迫切的现代规模化农业经营，这也是全面深化农村改革的攻坚所在。

（四）转变基层政府职能，重构农民参与农村全面深化改革的体制基础

第一，转变基层政府的职能理念，从“为民做主”的发展主义转向“为民服务”的公共服务主义。要真正尊重农民的意愿，使农民不再成为实现政绩的工具，而成为享受公共服务的主人。为此，基层政府一方面要改变“为民做主”的观念和行为，遵守农民自由选择的原则，另一方面，要加强制度建设，将为民服务的宗旨与享受服务的民众连接起来。具体而言，首先要切实改变唯GDP的发展观，要以公共服务作为考核基层政府的重要指标；其次要把群众路线作为基层政府决策考量的基本标杆，做到“民之所好好之，民之所恶恶之”；最后要推进基层行政体制改革，在对基层政府“放权”的同时，更要“限权”。

第二，转变基层政府的管理模式，从“家长命令式”的“垂直型”管理转向“平等参与式”的“平行型”管理。凸显农民在改革中的主体意识和价值本位，明确农民作为农村全面深化改革主体的角色定位，要求政府下放权力，赋权于民，这是基层政府的管理模式从“垂直型”转向“平行型”的过程。具体而言，就是要实现六大转变：一是在管理理念上，基层政府要从传统的“整治命令”思维向“寓管理于服务之中”转变，构建服务型的管理模式；二是在管理方式上，从管、控、压、罚向更加重视协商、协调转变，构建善治型社会管理模式；三是在管理手段上，从单一的硬性行政手段向多元化的综合治理转变，构建动态化社会管理模式；四是在管理思想上，从重经济建设、轻社会管理的单向度向多维度的社会协调发展转变，构建协调型社会管理模式；五是在管理环节上，从习惯“灭火”向突出源头治理转变，构建科学化社会管理模式；六是在管理主体上，从政府“包打天下”向多元化主体的共同治理转变，构建参与型社会管理模式。

结 语

“在传统社会和现代化初期，国家稳定的基础在农村”［14］，农村本位的核心是农民，全面深化改革实现的基础也在于农民的参与，这不仅是我国农村改革取得成就的重要法宝，更是继续推进深化农村改革的基石。深化农村改革关乎亿万农民的切身利益，必须以农民为本位，在农民参与的基础上服务农民并发展农民，进而实现农民利益与国家利益的双赢，这是全面深化农村改革的应有之义。在当前的农村改革进程中，由于农民参与程度比较低，农村的社会改革基本上还是政府完全主导或深层次介入，导致了现阶段的深化农村改革虽有突破但举步维艰，成为国家改革攻坚的难点之一。因此，农民参与深化农村改革不仅是农村善治的前提条件，也是符合我国整体改革现实需求的战略选择。

参考文献：

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［责任编辑：唐魁玉］

·文学与文化研究·

Study on the Obstacles and Path Choice about the Farmers' Participating in Comprehensive Deeping the Rural Reform

ZHAO Ju-min1，2
（1.School of Humanities＆Law，Henan Agricultural University，Zhengzhou 450002，China；
2.School of Graduate，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：The rural reform is not only the starting point of reform and opening up，but also one of the focuses of comprehensively deepen reform today. Chinese farmers＇participation on rural reform is the main support of“Chinese miracle”. The formation of the rural reform road with the“China characteristics”depended on farmers and will also rely on farmers' carrying out.The value orientation of strengthening and innovating the rural reform should be the farmer's standard. Farmers' participating in the rural social reform is not only the premise of rural good governance，but also can meet the demand of the reality of social reform innovation in our country＇s strategic choice. Find out the obstacles existing in the farmers' participation in rural social management innovation，then weaken and overcome these obstacles through the implementation of the villagers' autonomy，cultivating rural civil society and the transformation of grass-roots government management mode，which are the key to the success of the rural reform，is also the path for reference of the building China's rural reform innovation system.

Key words：farmers' involvement；the rural comprehensive and deeping reform；the obstacles of involvement；path selection

中图分类号：C913

文献标志码：A

文章编号：1009-1971（2016）02-0063-05

收稿日期：2016-01-30

基金项目：河南省教育厅重点项目“城乡一体化发展的户籍、土地产权及就业制度联动研究”（2014-zd-026）；河南农业大学科技创新基金资助项目（KJCX2015B05）

作者简介：赵菊敏（1978-），女，河南洛阳人，讲师，博士研究生，从事“三农”问题与法学理论研究。