社会治理创新与社会信用体系建设

沈　毅

(河海大学公共管理学院，江苏南京　211100)



社会治理创新与社会信用体系建设

沈毅

(河海大学公共管理学院，江苏南京211100)

摘要：在当前积极推进社会建设与社会治理创新的背景下，社会信用体系的建设构成了其中非常重要的一个环节。当前的社会信用体系问题，很大程度上是地方保护主义及部门保护主义的体制性问题。对此，一方面需要完善政府主导的个人及企业信用信息库建设工作，强化各级政府及司法部门的监管职责及法律惩戒；另一方面则需大力发展各类行业协会及商会组织，特别是对于民营企业尤其是中小型民营企业的信用管理，必须要借助于地方性的行业协会及商会组织治理，与国家及市场有所区别而又良性衔接的社会性行业治理是未来社会信用体系建设的中心要旨之所在。

关键词：社会治理创新；社会信用体系；社会建设；行业治理

一、“单位制”转型背景下社会信用问题的主要根源

近年来，中国的高速经济发展与大量社会问题并存，特别是社会信任与信用问题日益凸现，甚至在某些极端的食品药品事件中已对个人身体健康乃至生命安全构成了严重威胁。系列信任危机及信用问题的治理，表面看来似乎是个人、企业及政府部门的责任问题，但其深层意义上则指向于系统性的社会建设与社会治理创新，这也是近年来“单位制”转型以后社会治理体系建设的必然要求。在计划经济时代，政府信用及其密布社会的单位信用基本取代了传统的人际信用体系，而在从计划经济向市场经济过渡的过程中，原先的单位制系统逐步转型成为体制内外并存的市场化格局，而相应的社会信用体系并未有效建构起来。进言之，中国传统社会形成了具备自身特点、以家族文化与官僚体制为根基的传统信用体系，1949年后计划经济的确立本质上是运用现代国家信用取代了传统信用体系，市场经济的转型过程恰恰又是以正式制度为基本性质的现代西方社会信用体系作为发展蓝本的，由于近代以来中国自身传统的信用体系遭到了相当的破坏，而现代的社会信用体系却尚未系统建设与有效运作起来，这才真正造成了当下社会信用特别是市场信用的巨大危机。

问题的另一面则在于，以大中型国企及各类金融系统为代表的传统体制内力量近年来也同样得到了加强，其基本的行为原则常常缺乏相应的有效监控，特别是地方政府与相关下属国企的利益联盟或庇护关联常常越过道德乃至法律边界，从而可能形成诸如“三鹿奶粉”之类地方国企的重大信用危机。对这种地方政府及其所属国企或相关民企之间的利益联盟，亦即典型的“地方保护主义”问题，有学者甚至将其称之为“政企合谋”，用以揭示在经济快速增长的同时“走私造假、食品安全、土地违法、豆腐渣工程”等诸多社会信用现象的问题，亦即中国当下“高增长、多事故”的发展现状[1]。黄宗智则更为明确地将经济发展与社会危机的同一根源都归之为改革中的国家体制，并认为在未来的发展方向上需要实现从“国家资本主义”到“社会主义市场经济”的转型，通过将国营企业的利润用于公共利益来缓解当前的贫富分化与社会不公[2-3]。但其深层次的问题可能在于这种政企连带式的发展路径所产生的系列社会信用问题如何加以规范，这在根本上也就指向于经济发展及社会发展的可持续性问题。

实质上，三十余年来改革与发展也就涉及国家与社会关系的深刻调整，社会信用问题正是在这种国家与社会关系调整过程中得以凸显出来的，由此信用体系的制度建设也同国家与社会关系进一步的良性调整密切相关，更细化地则可以说是要以国家、社会及市场的三元良性关系建构为根本前提。在改革开放之前计划经济的总体性社会形态中，“市场”的缺位是以国家及其单位制生产及流通体系作为计划经济基础的，80年代改革开放以“双轨制”作为核心特征，在原有的计划经济体制之外开始形成与之相平行的市场经济，随之出现的市场及商品信用问题主要应该集中在多数民营企业特别是乡镇企业产品之中。但随着90年代特别是2000年以后“抓大放小”的国有企业产权改革之后，国有经济特别是大型央企的垄断性地位得以进一步巩固，而市场及商品信用问题也不仅仅局限于民营经济之中，在大中型国企乃至电信、供电、供水等带有公益性的公共服务型垄断企业中都不同程度地存在服务质量及信用兑现的问题，这样的垄断信用问题及其相关主管部门的管理缺位则可以归之为某种“部门保护主义”问题。比较来看，“部门保护主义”由于有限市场竞争(如不同通信公司之间的市场竞争)的存在而有所遏制，“地方保护主义”则在更大程度上抵制市场规则，从而成为当前社会信用问题的重要体制性根源。

二、社会建设与社会治理创新：社会信用体系建设的基本方向与组织基础

近年来，随着社会建设理论与实践的深入拓展，社会建设的系统发展已然提上日程。2013年11月，十八届三中全会将“社会管理创新”科学修正为“社会治理创新”，全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要进一步改进社会治理方式、激发社会组织活力。决定特别强调：“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”[4]可见，社会治理创新日益成为社会建设的中心环节，特别是社会组织、行业协会及商会的发展在社会治理创新中的作用，也日益得到中央决策层的高度重视。与此同时，学界特别是一些社会学学者也日益认识到社会建设相对于经济、政治、文化建设的独立性与重要性，其最终是要实现“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序，人与人和谐相处的社会主义和谐社会”的社会现代化[5]。可以认为，在阶级结构、城乡结构、收入结构、人口及家庭结构之外，社会组织方式与社会规范价值的深刻变化将构成社会建设与社会治理创新的中心环节，价值理念、职业道德和诚信体系建设无疑将构成社会建设及社会治理的一个重要方面[6]。进言之，社会信用体系的发展与完善作为社会治理创新的重要方面，必须与社会建设的整体发展相协调，尤其是社会组织的有效发展可能正构成了社会信用体系建设的重要组织基础。

从某种意义而言，改革开放三十余年来，国家摄取资源能力经过否定之否定而重新取得了支配性的地位，但其面临的治理格局似乎的确可以归之为“从总体支配到技术治理”的结构性转型[7]。这在根本上无疑也涉及国家与社会关系的深度调整，这样的调整本质上也正体现了当下社会建设或社会治理创新的主旨之所在。在对改革之后中国国家与社会的关系研究之中，“市民社会”及“法团主义”的理论范式始终占据了主导性地位。针对西方“市民社会”或“法团主义”理论，康晓光等人在对中国国家与社会关系的研究分析中指出了不同类型社会组织存在的多元性问题，他们“通过考察国家对多种社会组织的实际控制，提出了‘分类控制体系’。在这一体系中，政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。这是一套国家利用‘非政府方式’，在新的经济环境中，对社会实行全面控制、为社会提供公物品的新体制。”[8]进言之，康晓光等人通过与“市民社会”、“法团主义”等国家与社会关系的理论模型比较，将“分类控制体系”作为一种新的国家与社会关系的理论范式，这样的分析应该较好地把握了当下中国国家与社会关系的基本格局。其中，相对于其他宗教性组织、工会及草根NGO等社会组织，行会、商会及官办NGO得到了政府的较大支持。

毋庸置疑的是，除工会、慈善团体等重要功能性社会组织而外，行会、商会特别是自治性的行会、商会组织发展在未来的社会建设及社会治理创新过程中重要性将更加凸显。如从应然性的规范层面出发，行会、商会等社会组织的发展恰恰可能构成了未来中国式“法团主义”加以发展的重要切入点，其在根本上有助于国家、市场及社会三者关系的良性构建，实质上也将成为社会信用体系构建的中心环节之一[9]。以行会、商会为重点的社会组织发展，也就指向于社会建设与社会治理创新的基本面相。即使就东亚发展经验而言，日本、韩国近代以来所形成的政企合作的东亚发展模式，也是以商会或行业协会的组织化模式作为政企合作的中介，而不同于中国地方政府与各类企业(乃至政府官员与企业家或企业法人)的直接关系连接[10]。因此，以日韩为代表的东亚发展模式，实质上带有相当明显的法团主义特征，其在根本上也不同于中国当下国有式政企一体或民营式私人连结的政企关联。无论如何，政企关系的发展与调整始终构成了改革开放以来“单位制”逐步转型的一条主线，体制内国企与体制外民企的双重增长及政府关联是同时存在的[11]。因此，如何同时理顺体制内外的政企关联，建构某种法团主义链接式的政企合作模式，可能才是解决当下政企信用问题的根本出路。

三、整体的发展定位：政府主导、社会参与的信用管理体系建构

目前，针对个人及企业的金融信用体系在中国人民银行的牵头下已基本建立起来，并切实发挥了相当有力的功效，而针对个人及企业的其他诚信问题的信用记录体系则有待于逐步完善。这一方面需要各级政府逐步完善以个人身份证及企事业法人编号为基础的诚信信用记录体系，特别是信息更为丰富的全国信用信息平台建设，另一方面则需要通过地方性的行业协会、商会等组织的发展来规范个人及企业的行为，特别是中小民营企业的行为规范需要借助于行业治理尤其是地方性的功能性社会组织治理来达成。根本而言，个人信用及企业信用问题的解决，完全市场自发的淘汰选择性作用相当有限，至少其所需要的时间太长或社会成本太大，必须需要国家特别是中央政府的有效介入，同时积极培育社会自组织治理的可能性。在相关法律体系逐步完善的基础之上，适度地规范发展市场化的信用中介机构是相当必要的，但从总体来看，中国的社会信用体系建构可能不适合于美国式的市场化信用体系模式，而更多地适合于运用国家与社会相协作的法团主义治理模式。政府主导、社会参与的信用管理体系应是中国社会信用体系未来发展的整体定位，这在当前深化体制改革的发展背景下，实质上有赖于充分厘清市场、政府与社会的外部边界与内在关联。

进言之，当下的社会信用体系乃至于整体的社会治理体系建设显然不能回归传统计划经济的整体“单位制”体系。加强政府治理与拓展社会参与理应是完善社会信用体系的一体两面，两者都不可偏废，这是未来社会信用体系得以成功的根本保证。在强化政府主导作用方面，着重可以从部门职权调整与法治政府建设入手。首先，可以尝试创建大部(门)制、整合型社会信用管理组织结构。按照管理对象的性质特征，借用组织流程再造的思想，可考虑建立具有协调联动特征的社会信用管理局，形成协调联动的社会信用管理机制，将分散在不同部门的相关社会信用管理职能统一起来，并在部门之间建立法定协同规范，进行全面、有序管理。其次，大力加强法治政府建设。重大决策依法、依程序做出，建立健全重大决策的风险评估机制、决策后追踪反馈机制、重大决策失误的责任追究机制；严格规范执法，切实依法保障公民合法权益，严肃追究在执法中侵犯公民合法权益的行为；严肃法纪、加大行政执法力度，特别是加大食品药品安全、安全生产、产品质量监督、制售假冒伪劣产品、生态环境治理等领域的执法力度，严厉惩处各种违法行为，切实保障公民的人身、财产安全。尤其对食品药品监管在进一步明确地方政府及相关部门的属地管理责任之外，应该继续完善相关法律法规及安全标准的制定，并强化司法介入及法律惩戒。

在推动社会组织参与方面，应积极发展各类公益性社会组织、中介服务类社会组织、基层社会组织，并积极推动各类企业的共同参与，形成由社会组织和企业共同参与的多元供给体系。首先，应进一步理顺政府与行政执法类、社会公益类和经营服务类事业单位的关系，从规章制度上杜绝权力寻租和关联徇私现象发生，严格设防报批、招投标、委托承包与分包、操作与监督验收等环节的“体制内循环”。继续将一部分专业行政管理部门和国有国营的事业单位转型为提供公共服务的社会性机构，成为社会治理的重要主体。其次，应健全信息公开制度。有重点、分步骤推进社会组织信息公开工作，积极探索各类社会组织信息公开的体制机制。政府有关部门要紧密配合、加强沟通，整合信息资源，抓紧建立和完善统一、高效、完整的社会组织监管信息系统和服务信息系统，在此基础上考虑建立社会组织评估体系，逐步形成政府指导、社会参与、独立运作的社会组织综合评估机制。第三，面对当前的市场信用问题，应推进行业协会改革，着力提高行业协会的自律水平，拓展行业协会资质认证、维护权益、开辟海外市场、应对诉讼纠纷等新功能，重点培育新兴行业、支柱产业、优势产业的行业协会，及时探索异地商会、跨省区行业协会等创新登记，发展支持性的组织体系。通过行业协会的充分发展，推动企业社会责任的建设，形成兼顾国家、社会、股东、管理者、员工等各方面利益的平衡治理机制，处理好企业内部的劳动关系与企业外部的交易关系，从而真正推动各类企业的公司治理与社会治理有效衔接。

四、打破地方保护主义：全国信用信息平台建设与行会社会组织发展

如前所述，尽管针对个人与企业的金融信用监管体系已经逐步建立并加以完善，但是个人与企业的其他信用问题日益凸显。如个人的学历造假、骗购保障房、骗取低保金，企业的偷税漏税、假冒伪劣、合同欺诈、逃废债务、拖欠工资等各方面的信用问题。另外如教育、科研、医疗等公共服务领域也出现了类似的现象，各种文凭出售、证件滥发、论文造假屡禁不止，医疗机构坑骗患者的事件普遍存在[12]。如何对以上的系列信用问题加以应对，需要从信用信息平台的角度加以治理。从中国国情出发，只有建立比较完善的政府信用信息平台，将个人、企业及其他正式组织的信用信息都加以纳入，才有可能较好地从制度层面对个人及组织行为加以约束。

从区域来看，以长三角区域为示范的信用体系建设已经开始展开。2005年3月25日，沪苏浙两省一市政府信用管理部门在宁波共同拟定《沪苏浙信用体系建设区域合作推进方案》，方案明确了长三角区域信用体系建设的工作机构和协调机制，为长三角地区信用体系建设奠定了合作框架、政府间协调机制等重要基础工作。但总体来看，个人信用征信系统覆盖范围始终有限，个人信用报告主要包括个人信用历史(信用卡及消费信贷的还款记录)、个人公众记录(通信缴费等)等信息，尚不包括个人纳税情况、养老金、公积金缴纳情况等相关信息，企业信用报告的内容局限及征信查询问题相对更为突出。更为重要的是，各省之间的行政壁垒与“诸侯经济”现象仍然比较明显，这使得各省之间的信息共享常常流于文件表述之中。由于地方政府的无序竞争导致的地方保护乃至信用分割，相关信用信息资源的自由流动及跨地区的整体合作始终面临相当的困难[13]。因此，即使是在长三角地区这样的经济发达地区，其所率先开展的长三角信用体系建设的作用可能也是相当有限的。这其实也就更加凸显出由中央政府组织建立全国统一的信用信息平台建设的重要性。

事实上，国务院新一任中央政府在2013年公布的未来两年制度建设方案中，已明确提出了推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息。同时，新一任中央政府也明确提出了要建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度，建立以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度。由此可见，由中央政府主导的全国统一的信用信息平台建设已经正式启动，并已在2014年开始投入正式运营。但需要强调的是，个人信息的征集应该还要包括基本诚信记录，对出现有相关诚信记录问题的个人或家庭在诸如保障房分配、低保领取等公共救助或补助资源的分配过程中将予以限制及至封闭。质检总局还需要就主要消费品质量问题细化分级处罚机制，直至勒令停产及至企业关闭，更为强有力的分级处罚机制应该对消费品质量的有效保障发挥较好的作用。

与此同时，针对企业信用特别是中小民营企业发展中的系列信用监管难题，相当一部分地方政府包括省级政府已经意识到了商会及行业协会发展的重要性。如广东省的社会建设特别是商会及行业协会的发展模式在全国一直居于领先地位。就其鲜明特征而言，广东省一直率先促进经济类、服务型的民间组织“管办分离”，淡化行政色彩，催生发展大批非营利组织，使之成为社会治理的重要力量，特别是着重推动了行业组织、社会中介组织发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用。广东省委、省政府于2006年初即在全国率先出台了《关于发挥行业协会、商会作用的决定》，大力推进行业协会、商会的民间化，为发挥非营利组织服务社会的作用创造了有利条件。2012年4月，广东省委省政府率先印发《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，并相继出台了《关于进一步深化行业协会商会改革的工作方案》《关于进一步培育和发展行业协会商会的实施意见》，重点推动行业协会商会“去行政化”和“去垄断化”改革，特别是“去垄断化”改革的重点是以推行“一业多会”为抓手，通过适度竞争，促进行业协会商会做大做强，在全国已逐步加以推广。

目前的行业协会基本可以区分为政府转型的行业协会与自生型的行业协会。自生型的行业协会更多体现了体制外的民营经济发展及其内部自组织治理的有效性及可能性[14]。而政府转型的行业协会发展也说明了某些行业整体性产权改制以后的治理难题及其内部治理的基本取向。与此同时，可以发现，当下非常重要的个人职业信用问题，并不非常适合于用国家的信用信息库加以载入，不同行业及职业的信息复杂性并不适合由国家全面掌控，同时可能也并不适合继续运用“单位制”的体系继续加以管理。逐步引入行业协会及学会式的行业规则治理可能也是当务之急，当然这也需要在地方性协会与全国性协会之间明确职责分工，从而可能将使行业协会成为功能更为完备的重要社会组织。总体来看，可以认为从制度层面来看，在个人及企业信用的国家信息平台建设之外，行业协会及商会等行业自组织的发展应当是当前解决社会信用问题的重中之重。特别是针对民营企业的不同规模而设置的个体劳动者协会、私营企业家协会及工商联三种不同的行业协会组织可能有着不同的重要作用，针对较大私营企业家的工商联组织应该取得了各地政府及党委统战部门的重视，目前应该能较好地作为政府与企业之间沟通平台并有助于企业社会责任的履行及社会信用的较好达成。未来需要进一步大力发展个体劳动者协会与私营企业家协会，从而分别实现对个体劳动者及中小私营企业的自组织管理，这可能是未来社会信用管理格局的重要组织保障之一。

此外，社会组织及社会团体的发展已然构成了社会建设的重要环节，未来针对社会组织的自我管理及外部监督则成为另外一个重要问题。从政策层面来看，2010年民政部出台了《社会组织评估管理办法》，要求各级民政部门设立社会组织评估委员会和评估复核委员会，提出对社会团体、基金会实行综合评估，评估内容包括基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价等方面。对民办非企业单位实行规范化建设评估，评估内容包括基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价等方面。事实上，近年来社会组织的自身腐败问题也日益得到各界的关注，这样的腐败问题并不会随着社会组织自治性的增强而减少，某种意义上社会组织及社会团体的自身信用问题也需要通过外部监管来加以缓解。由此，社会组织的充分发展也不能成为法治化发展之外的“飞地”，特别是在当前阶段，一些社会组织的公益性与非营利性不断受到挑战，必须得到有效遏制。这在根本上也就必须进一步的深化体制改革，充分厘清市场、政府与社会的外部边界与内在关联。

五、深化体制改革：厘清市场、政府与社会的外部边界与内在关联

回到整体的社会结构来看，可以明确的是，当前的社会信用问题从信用主体的角度加以区分，主要可以分为两大层面：一方面是各级政府、大中型国有企业与各类公共服务性组织及事业单位的信用管理，其本质上似乎可以将其归之为体制内的信用问题；另一方面则是各个规模层次的民营企业及劳动者个人的信用管理，其本质上似乎可以将其归之为体制外的信用问题。从根本上来看，三十余年的社会转型虽然使得原有“单位制”之外生成了相当的体制外力量，但并没有整体上转化为纯粹民营产权的市场经济，体制内外的分割与交错加深了包括信用管理在内的社会治理的难度，某种意义上使得当下的社会信用问题更加错综复杂。因此，社会信用体系的建设与完善，本质上需要理顺体制内外的实质关联，特别是良性的政企关系应当是系统解决当下社会信用问题的核心要旨。

由此，目前在社会信用体系建设过程中，一方面仍然需要借助于既有的体制内行政主导的治理措施，同时拓展普通民众的民主参与和意见表达的多种渠道，另一方面则需要突破既有的体制局限，在国家层面建构针对所有个人及企事业法人组织的社会信用信息平台，在社会层面大力发展各个层次与不同类型的行业协会及商会组织，通过社会内部治理降低行政监管与法律投诉的成本。未来，这样的行业治理也将逐步地部分地取代体制内仍然延续的“单位制”治理模式，各种职业协会权限的适度增加也将有助于对教育、医疗、卫生、文化、体育等职业腐败现象及灰色地带的有效治理。这应该是当下社会信用体系建设的组织发展方向，但其相关的法律政策定位则需要在全国范围内加以拓展。总之，未来的社会信用体系建设与治理不能盲从于市场化的产权变革，也不能完全寄希望于国家的行政治理，市场与国家之外的社会自组织治理是解决公共事务的重要路径[15]，也将是缓解社会信用问题的制度及组织基础之所在。

总之，社会信用体系的建设与信用问题的根本解决，有赖于市场、政府与社会三者关系的逐步厘清与良性定位。新一任中央政府一直强调扩大市场的自律和功能，并要厘清市场、政府与社会三者的关联。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步明确提出要建立公平开放透明的市场规则，特别是要“改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。”[4]这样的社会征信体系建设本质上是进行市场监管的根本性制度举措，一方面各级政府及司法、执法部门必须依法惩处各类企业的失信行为，另一方面则必须借助于商会及行业协会的大力发展及其内部治理来达成。此类社会组织及其“社会”自组织形态的大力发展，才有助于在市场化进程中有力地促进“市场”与“政府”关系的有效调整，成为建设诚信企业与公信政府重要的组织制度保障。要言之，只有通过商会、行会充分发展的社会组织连结，才能打破计划经济的政企一体化及市场条件下私人关系主导的政企连结，这才是打破“地方保护主义”及至“部门保护主义”，建构良性政企关系及社会信用体系的根本性制度保障。

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DOI：10.3876/j.issn.1671-4970.2016.03.013

收稿日期：2016-01-02

基金项目：江苏省社会科学基金重点项目(13SHA001)；国家社会科学基金重大项目(09&ZD055)；中央高校基本科研业务费专项资金项目(2014B19214)(2015B08514)

作者简介：沈毅(1979—)，男，江苏镇江人，教授，博士，从事社会心理学、组织社会学研究。

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1671-4970(2016)03-0072-06