城市公共危机事件应急管理机制相关概念与理论析述

任静，袁聚录

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063000)



城市公共危机事件应急管理机制相关概念与理论析述

任静1，袁聚录2

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063000)

公共危机；城市公共危机事件；应急管理

就国内外学界对公共危机、城市公共危机事件、应急管理、应急管理机制等城市公共危机事件应急管理机制相关概念的界定予以缕析，并综合给出公共危机、应急管理以及城市公共危机事件应急管理的定义。在此基础上，就国内外学界关于城市公共危机事件应急管理机制的危机管理理论、社会燃烧理论等相关理论予以阐述。

随着我国城市化的进程，人民的生活水平不断提高，然而各类城市公共危机事件也接连发生，影响了经济、社会的发展以及人民群众生命财产的安全，因此要加强我国城市公共危机事件的应急管理。本文以对公共危机、应急管理等概念的分析为切入点，对城市公共危机事件、应急管理机制等相关概念进行界定，从而明确城市公共危机事件的相关概念。另外，通过推介并剖析西方公共危机管理理论和社会燃烧理论，为城市公共危机事件的应急管理提供理论基础。

一、相关概念缕析

这里的相关概念主要包括公共危机、 城市公共危机事件、应急管理和应急管理机制等。

(一)公共危机

目前来看，由于国内外学界从不同方面对公共危机进行研究，因此对于公共危机的定义不尽相同，主要有：R.J.斯蒂尔曼认为公共危机是一种打破社会平衡，从而使其无法正常运行的过程[1]。尼古拉斯·亨利认为公共危机是一种由于受内外环境的影响，从而对社会造成损害的危险境况或状态[2]。莫于川认为公共危机是在当某一领域内发生紧急事件时，该领域的行政管理人应迅速作出反应，并聚集人力物力来解决问题的局势或状态[1]。张成福认为公共危机是一种对社会、公众、环境等造成危害，而政府却又无法及时控制的紧急事件或状态[2]。张连波，任晓东认为公共危机是一种由于社会经济的无常运行，超出政府的管理能力，而对社会、生命、财产等带来影响的紧急事件或状态[3]。

公共危机发生的区域内，所有公民都是受害对象，这种特质就是公共危机的公共性。当一件事情既具备危机性又具备公共性的时候，就可以称之为公共危机。

因此，根据以上学者对公共危机的定义，本文给出公共危机的定义：即在日常的社会运转过程中，由于内部或外部不确定因素的变化，使得社会公共领域发生的可能危及到正常秩序甚至公共安全的一种突发性状态。这种状态的出现，需要政府和其他应对主体来共同应对，而且为了将危害程度降到最低，需要它们在最短的时间里采取有效的措施加以应对，这就要求包括政府在内的所有应对主体之间能够互相协助，共同发挥作用。

(二)城市公共危机事件

(1)城市公共危机事件概念

公共危机事件就是指在日常的社会运转中，发生的一种影响到社会公民的生产和生活的具有公共性、突发性以及灾害性的事件。公共危机事件的范围分为有关城市问题、农村问题的公共危机事件；涉及民族问题、宗教问题、生态问题、安全问题、卫生问题、灾难问题的公共危机事件等8种公共危机事件。其中，城市公共危机事件作为公共危机事件的一个子概念，是指主要发生于经济发达、人口密集的城市中的对人民生命、财产等带来损害的自然或人为事件[4]。

(2)城市公共危机事件的特征

①危害性和破坏性

每当发生城市公共危机事件的时候，总会给周围的人或事物产生一些不利影响，或是造成财产损失，或是带来心理创伤，这些都是城市公共危机事件的危害性和破坏性的表现。因此，为了尽量减少损失，需要政府及其他组织在城市公共危机事件发生时，尽快采取应急管理措施。

②不确定性和连带性

众所周知，城市公共危机事件发生的时间、地点以及类型，在发生之前是无法准确预测的；尽管众多专家学者对以前类似城市公共危机事件进行诸多研究，也不能断定在以后发生的概率，这就体现出城市公共危机事件的不确定性。另外，当城市里发生了一种公共危机事件时，可能会以此为导火索牵连出一些隐藏着的其他公共危机事件；或者会以公共危机事件的发生地为中心，向四周扩散，从而给周围地区带来影响，这就体现出城市公共危机事件的连带性。

③不断升级和影响范围不断扩大

从城市公共危机事件的发生发展历程来看，它经历了一个由个人到群体、由无意识发生到故意破坏、由单项灾害到多灾齐发、由单一区域到整个地区的发展过程，这个发展过程表现出城市公共危机事件的不断升级的性质。另外，在全球化的进程中，城市与城市、国家与国家之间的界限越来越模糊，相互之间的影响也越来越大。当城市公共危机事件发生时，其后果将超越国家或地区的界限，影响范围也会不断扩大[1]。

(三)应急管理

应急管理一词产生于冷战时期，由民防衍生而来，如今已广泛应用于公共管理领域。然而由于研究视角的不同，学术界对应急管理的定义并没有取得统一，主要有以下几种界定：美国方面认为应急管理是政府通过运用资源，建立预防灾害的措施，从而防范或应对突发事件、消除不良影响等的一种职能[2]。联合国方面认为应急管理是在公共危机事件的各个阶段，将资源、责任进行组织、管理[3]。计雷，池宏等认为应急管理是通过对突发事件形成原因、发生过程以及事后后果的研究，寻求相应资源，来应对突发事件的过程[4]。刘霞，严晓认为应急管理是有广义和狭义之分的，其中广义是指以国家和政府为主导，针对突发公共事件发生和发展阶段的特点，配备相应的人财物等资源进行应对的全方位动态管理活动；狭义是指在突发公共事件的应急响应阶段，配备相应的人财物等资源进行应对的动态管理活动[5]。

综合以上几种定义可以看出应急管理是指国家和政府面对突发公共事件，通过协调、运用各方面资源，并结合突发公共事件每个阶段的特征，来降低或消除突发公共事件带来的影响的动态管理活动。在该动态管理活动中，国家政府及其他管理主体根据各自所具备的资源优势，针对突发公共事件不同阶段所表现出的不同特征，积极投入到各方面的管理活动中，相互协作、互相补充，做到既能发挥自身优势又不影响其他主体行动，从而使应急管理活动能够正常进行。由城市公共危机事件和应急管理的概念可以得出，城市公共危机事件应急管理就是对城市公共危机事件所进行的一系列应急管理活动，即政府和其他管理主体，通过运用各自的资源优势，对城市中发生的自然或人为原因造成的各种突发公共事件，为降低其造成的危害，而在其不同阶段所进行的一系列动态管理活动。

(四)应急管理机制

(1)应急管理机制概念

“机制”是一个工作系统中的组织或部分之间相互作用的抽象的运作过程，通过对各个组织或部分的调节，使各要素相互磨合，从而使整个工作系统得以正常运行。它是各种程序、关系构成的动作模式，使制度化和程序化成为可能。因此，应急管理机制是指在突发事件发生前后，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。通过这些方法和措施，使应急管理各事项的功能得以发挥，从而使应急管理工作走向规范化、系统化和科学化[1]。

(2)应急管理机制类型

我国应急管理工作内容为“一案三制”。其中，“一案”是指应急预案，“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。首先，应急预案是“一案三制”的前提；其次，管理体制是“一案三制”的基础；运行机制是“一案三制”的关键；最后，法制是“一案三制”的保障。它们相互作用，互相补充，共同构成应急管理。目前来看，我国应急管理机制主要分为九个部分：预防与应急准备机制；监测与预警机制；信息报告与通报机制；应急指挥协调机制；信息发布与舆论引导机制；社会动员机制；善后恢复与重建机制；调查评估和学习机制以及应急保障机制[2]。

二、相关理论阐述

这里的相关理论主要涉及西方危机管理理论和社会燃烧理论。

(一)西方危机管理理论

(1)西方危机管理理论的发展及特征

20 世纪初至50年代是西方危机管理理论的孕育时期，60年代是西方危机管理理论的形成时期，即1962年的美苏古巴导弹危机；20世纪70、80年代是西方危机管理理论的迅速发展时期，在这一时期，取得了许多成就。如1986年史蒂文·芬克的《危机管理》，第一次相对系统的研究了危机管理。另外，危机管理的研究范围也是在这一时期开始向其他领域扩展开来的，如自然灾害、企业管理以及金融等领域；20世纪90年代是西方危机管理理论的繁荣时期，出现了一批具有代表性的著作。如罗伯特·希斯的《危机管理》，劳伦斯·巴顿的《组织危机管理》，迈克尔·里杰斯特的《危机公关》等等。就西方国家研究成果而言，学者们对危机管理理论的研究已经涉及到各个视角、各个领域，达到了量化和制度化的水平[,]。

在西方危机管理理论发展的过程中，逐渐形成了以下几种特征：在研究内容方面，从单一的政治危机研究扩大到公共危机管理的各个领域；随着政治、经济等各个方面的发展，现代社会已经形成了一个相互联系的统一的整体，当一个方面发生突发危机事件时，会引起其他方面的连锁反应。因此，只研究单一的政治危机、企业危机无法做到有效管理，只有对公共管理的各个领域进行研究，才能掌握危机产生的原因和发展过程，从而全面应对危机。在研究重点方面，从危机现场应对转移到危机的全生命周期，尤其是对危机前的预警研究；对危机现场应对的研究，可以总结出当危机发生时，如何进行有效应对以减少所造成的损失的措施，但是并不能减少或防止危机的发生。因此，对危机现场应对进行的重点研究不足以支撑整个危机管理理论，只有以危机的全生命周期为重点进行研究，对危机发生前、发生时以及发生后全过程进行研究，才能获得全方面的危机管理理论知识。在研究方法方面，从单一化、片面化趋向于多元化、全面化，无论在个体层面、组织层面还是社会层面，都会用几种不同的研究方法进行全面的研究；由于危机管理理论的研究内容包含了公共危机管理的各个领域，因此与之相对应的研究方法也应该变得更加多元、全面，才能更好的进行研究。

(2)西方危机管理理论的阶段划分

许多学者提出了危机管理阶段划分理论，其中有三种模型最为学界认同：首先是伯奇和古斯等奉行的三阶段论，它是以危机发生时间为根据，将其分为危机前、危机期和危机后；其中，危机前的主要工作是危机预防，即尽量减少或防止危机的发生，若无法避免其发生，则需要通过利用危机的预防机制，做到早发现、早应对。危机期的主要工作是危机化解，即根据危机发生的原因，成立相应的应急管理机构并采取相应的应对措施。危机后的主要工作是对此次危机管理进行总结，即通过对整个危机管理活动进行分析，总结其经验和教训，从而为以后的危机管理活动提供借鉴。

另外是斯蒂文·芬克提出的四阶段论，即从医学角度得出的征兆期、发作期、延续期和痊愈期这样四阶段生命周期模型。其中，征兆期是最容易进行危机处理的阶段，但是由于这一时期比较不容易被人发现，因此从这个层面上来说又不容易进行危机处理。发作期是四阶段论中时间最短却感觉最长的阶段，因为发作期是人们最早也是最直接与危机进行接触的时期，因此对危机的感觉最直观，从而造成的心理冲击也最严重。延续期的时间较长，因此对危机的管理多发生于这一时期，若危机管理活动能取得成效，则可以相应的缩短这一时期的时间。痊愈期是危机解决后的时期，虽然这一时期危机已经过去，但是为了防止其去而复返，仍需对其保持警惕。

最后是米特洛夫和皮尔森提出的五阶段论，即信号侦测期、探测和预防期、控制损害期、恢复阶段和学习阶段。其中信号侦测期的主要工作是对危机进行探索和分析，事先预知危机发生的可能性，为危机预防提供帮助。探测和预防期的主要工作是通过对日常的预防和准备工作的监督，从而为可能发生的危机做好准备，以便尽可能的减少危机产生的危害。控制损害期的主要工作是在危机发生后，尽量避免危机蔓延到其他部分，从而控制其损害程度，减少不必要的损失。恢复阶段的主要工作是制定完善的应急计划，从而使危机得到尽快的恢复，实现工作的正常运转。学习阶段的主要工作是从组织自身以及其他组织的危机管理中汲取经验和教训，不断修正完善自身的危机管理计划，从而提高危机管理的能力。

在危机管理理论进一步发展的基础上，出现了应急管理。应急管理理论是以危机的出现和发生是必然的，因此为了减少危机造成的损失，就需要人们采取相应的应对措施，这样的一个前提提出来的。所以，应急管理应当以科学的方法和手段来全面掌控危机事件的发生和发展。危机管理理论在公共管理方面的应用，就是公共危机管理，它是公共管理的一种特殊状态和形式。公共危机管理是公共管理机构通过建立危机应对机制、采取危机应对措施，从而减少危机带来的损失，并且维持社会正常运行、人民正常生产和生活[1]。

(二)社会燃烧理论

(1)理论来源和内容

社会燃烧理论出自于牛文元教授的《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》一文，他指出社会燃烧理论属于社会物理学，是社会动乱或者不稳定的一个机理。根据自然界燃烧所需的三元素，即燃烧物质、助燃剂和点火温度，当同时具备这三个条件时，燃烧就会发生。同样的，将此原理应用于社会物理学中，将会发现社会中产生的所有的不稳定事件，也可以归纳为三个因素。其中，社会的燃烧物质由两大矛盾组成，即人与自然的矛盾和人与人之间分配不平衡，或利益不到位等等；助燃剂包括国民心理水平和媒体的影响力；点火温度也称“导火线”，是指具有一定的规模和影响的突发性事件[2]。

社会燃烧理论认为社会系统的运行从正常到失常，甚至崩溃，不是一步到位的结果，而是一个从量变到质变、不断演进的过程。首先，社会系统的正常运行需要人与人、人与自然之间相互协调发展，然而当人与人或人与自然中任何一种关系出现失调的时候，社会系统的运行将会受到影响，而引起其关系失调的事件即为社会的燃烧物质；其次，随着社会燃烧物质的量的不断积累，将会发生质的变化，此时若受到社会上其他因素的影响，就会加速社会的动乱，而其他因素即为社会的助燃剂；最后，当某一突发事件出现时，将会导致社会动乱的发生、失控，形成突发性危机事件，而某一突发事件即为导火线。通过对社会燃烧理论的研究，可以更加简洁、直观地判断危机所处的阶段和环境，分析危机产生的原因，从而更加全面的认识危机事件，并在此基础上采取相应的管理措施，维护社会系统的正常运行[3]。

(2)理论成果和理论应用

从社会燃烧理论的概念和理论可以得出，危机事件的发生和发展并不是无中生有，而是由于一些违反人类社会或自然社会的运行机理的事件引起的。因此，为了从根本上预防危机事件的发生，需要政府和其他组织及时对影响社会稳定的突发性公共危机事件做出反应，平衡各个方面的相互关系，从而减少燃烧物质、助燃剂和导火线的产生。

来源于现实社会的社会燃烧理论，在实践性和创新性上得到了学者的普遍认可，具有极大地理论创新价值，而这种创新价值也推动了现代社会物理学领域研究方向向应用方向的发展；另外，社会燃烧理论在提炼升华的过程中，对解决现实社会中的问题也具有一定的指导作用。牛文元教授通过对社会燃烧理论的运用，设计了社会和谐方程式，他认为自然因素、社会因素、心理因素和人文因素等都会影响到社会的稳定，尤其是心理因素，因此，通过对公民的社会规则和心理规则的修正，可以有效促进社会和谐。

[1][美]R.J.斯蒂尔曼.公共行政学[M].北京:中国社会科学出版社,1989.

[2][美]尼古拉斯·亨利.公共行政学[M].北京:华夏出版社,2002.

[3]莫于川.公共危机管理的行政法治现实课题[J].法学家,2003(4):115-125.

[4]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003(7):6-11.

[5]张连波,任晓东.地方政府的应急管理[M].大连:大连理工大学出版社,2009.

[6]“十一五”期间城市公共危机防范重点及思路[N].中国建设报,2006-06-30.

[7]刘伟东.北京城市公共危机应急体系建设的现状与思考[J].中国网,2006-07-25.

[8]美国《后“卡特琳娜飓风”应急管理改革法》(Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006).

[9]联合国国际减灾战略提供的《UNISDR 减轻灾害风险术语》(2009年版).

[10]计雷,池宏等.突发事件应急管理[M].北京:高等教育出版社,2007.

[11]刘霞,严晓.我国应急管理“一案三制”建设:挑战与重构[J].政治学研究,2011(1):94-100.

[12]钟开斌.应急管理“机制”辨析[J].中国减灾,2008(4):30-31.

[13]钟开斌.一案三制: 中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学,2009(11):77-83.

[14]葛晓春,戴立文.危机管理理论述论[J].商丘师范学院学报,2006(4):124-126.

[15]龚维斌.公共危机管理的内涵及其特点[J].西南政法大学学报,2004(3):7.

[16]牛文元.社会燃烧理论与中国社会安全预警系统[J].中国科学院院刊,2001(1).

[17]高赛.大连市公共危机管理体系研究[D].辽宁:东北财经大学,2012.

Related Concepts and Theoretical Analysis of Emergency Management Mechanism of Urban Public Crisis Events

REN-Jing,YUAN Ju-lu

( College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063000, China)

public crisis; urban public crisis event; emergency management

This paper analyzed to the domestic and foreign scholars on the related concepts of emergency management mechanism of urban public crisis events such as public crisis, urban public crisis events, emergency management, emergency management mechanism and so on, and gives a comprehensive definition about public crisis, emergency management and emergency management of urban public crisis events. On this basis, this paper also described about the domestic and foreign scholars on the theory of emergency management mechanism of urban public crisis events such as crisis management theory, social combustion theory and so on.

2095-2708(2016)06-0022-05

C939

A