区域义务教育均衡发展的联动机制构建——基于整合性分析模型的思考

李　杰

(成都工业职业技术学院科研技术处，四川 成都 610218)



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区域义务教育均衡发展的联动机制构建
——基于整合性分析模型的思考

李杰

(成都工业职业技术学院科研技术处，四川 成都 610218)

[摘要]尽管我国义务教育取得了令人瞩目的发展成就，但对于经济发展相对滞后的区域而言，实现义务教育均衡发展仍然存在着诸多的困境。影响区域义务教育均衡发展的重要因素除地方经济发展因素制约以外，另一重要因素是相关配套机制的欠缺。合理的运行机制能驱使区域义务教育系统内各构成要素形成整体协调发展的状态，因而，构建完善的区域义务教育均衡发展联动机制成为当务之急。本文从动力机制、发生机制、保障机制及评估机制四个维度出发，为区域义务教育均衡发展联动机制构建提供一个可资借鉴的整合性分析模型。

[关键词]区域义务教育；均衡发展；联动机制

2006年《义务教育法》把“均衡发展”作为义务教育的战略性任务，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》也提出将于2020年基本实现区域内义务教育均衡发展的目标。尽管我国义务教育取得了令人瞩目的发展成就，但对于经济发展相对滞后的区域而言，实现义务教育均衡发展仍然存在着诸多的困境。影响区域义务教育均衡发展的重要因素除地方经济发展因素制约以外，另一重要因素是相关配套机制的欠缺。合理的运行机制能驱使区域义务教育系统内各构成要素形成整体协调发展的状态，因此，构建完善的区域义务教育均衡发展联动机制成为当务之急。

区域义务教育均衡发展联动的主体主要有两类：一类是政府系统内部的上下联动，即中央、省、市、县、乡政府间的联动；另一类是学校系统内部的校际联动，即城市优质学校与薄弱学校、城乡学校之间的联动。此外，政府与学校之间必然有着横向的交叉联动，本文主要指前两种联动。

在义务教育法的框架下，均衡发展联动机制主要包含联动的动力机制、发生机制、保障机制以及评估机制。区域义务教育均衡发展联动的动力机制是指符合区域义务教育均衡发展需要的各种社会手段和措施，是其他三类机制顺利运行的前提条件；发生机制是联动机制体系中的引擎，直接关系着区域义务教育均衡的实现程度；保障机制无疑对其他机制的顺利运行起着基础性的保障作用；而评估机制不仅具有反馈作用，同时也发挥着监管的功能，可借此调动各联动主体的积极性，促进其他机制的有效运行。可见，各类机制环环相扣，互为补充，以此四类机制、两类联动为分析模型，对构建区域义务教育均衡发展的联动机制或有裨益。

一、动力机制

1.利益驱动主体合作意识

主体合作意识是构建区域义务教育均衡发展联动机制的内源性动力所在，如上所述，区域义务教育均衡发展的联动主体主要有层级政府间的联动及学校间的联动，因而这种主体合作意识也主要源于两个层面。一是下级政府主动联姻上级政府，层层递进，形成中央、省、市、县、乡级政府的联动，以合作的方式共同对当地教育进行改造，例如教育部、四川省政府与成都市政府之间共同签署了共建统筹城乡教育综合改革的试验区；二是学校与学校萌发合作意识，主动与外校联姻，形成学校发展的区域教育共同体，使薄弱校能够在优质校的带领下逐步成长起来。[1]同时，农村学校和城市薄弱学校需要进行自主改造，走基于校本资源而形成的特色内涵式发展路径。利益驱动是唤起各主体合作意识的关键因素，为此，中央政府可借助大众媒体的力量，对积极主动联姻以推进义务教育均衡发展的主体及区域给予积极表彰并给予一定的物质支持，以此来促使其他区域的主体积极效仿结成联动共同体。这是外在的利益驱使方式，更为重要的是主体自发认识到合作的重要性与必要性，通过主体内在商洽，共谋发展愿景以结成利益相关体。

2.契约制度规范

契约制度是规范人与人之间关系、确立人们进行交易活动时的行为准则，它告诉人们交易中的行为适当与否，从而保证市场运行的秩序与效率，具有主动、进取、积极的功能性质。在契约制度中，主体之间的契约关系通常是相互的，权利和义务之间互相捆绑在一起，人们依靠制度来衡量自己的行为。在新制度经济学看来，教育就是人们相互间在自愿、平等和合作的前提下，以精神产品为主要内容，以社会服务为主要形式，指向于人对于自然生命物质满足和价值生命精神超越的交易活动，学校即为抑制教育各方机会主义倾向、最小成本、最大收益的一种社会契约形式。[2]因此，建立在契约制度基础上的校际间合作必然会主动以此规范自身行为，在最大程度上保证各学校的收益。对于纵向层级政府以及横向区域政府之间的合作而言，受限于长期存在的本位主义及地方主义，不能很好地使政府之间实现联动。而契约制度的确立，则有助于扫除行政壁垒，促使各级政府形成对契约规范的共识，进而促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域教育组织——区域教育共同体。尽管契约制度具有一定的强制约束性，但也可以使之转化为学校间及政府与学校间联动的一种动力，驱使联动主体相互配合以推进义务教育均衡发展。

二、发生机制

1.重构教育经费结构

教育经费是反映义务教育均衡发展的基础指标，也是衡量整个义务教育公平程度的重要因素。义务教育非均衡发展，在很大程度上是由于经费投入不足所致，我国义务教育经费投入的差距不仅体现在省与省之间，而且在各省份内部的区域之间同样存在着较大的差距。1985，我国开始实行“基础教育地方负责、分级管理”的办学体制，2001年起又实行“以县为主”的教育财政管理体制，由此可见，义务教育的投资责任几乎全在地方政府，加重了贫困地区政府的财政负担，进而导致了义务教育均衡差距的拉大。基于此，从经费投入主体和经费受用主体两方面入手，重构义务教育经费结构，有利于保障我国义务教育经费投入的公平性和完备性。首先，就经费投入主体而言，应建立并完善教育财政转移支付制度，确立中央政府和各级地方政府的合理分担机制。[3]但为了避免地方政府形成“等、靠、要”的恶性局面，应明确规定省、市、县及乡级政府各自的责任，在补充其输血补给源的基础上，增强各自的造血功能。再者，就经费受用主体而言，中央政府应加大对西部贫困地区的财政支持力度，省、市、县政府应根据各地发展实际情况，按照“富者少投入，贫者多投入”的原则划拨教育经费，利用经费改善义务教育办学条件，进一步促进教育均衡发展。

2.教育资源共享与创生

教育资源配置均衡是教育均衡发展的基础和前提，主要靠政府来实现，但学校也应该有所作为。因此，各联动主体均应该发挥各自的积极作用，有效开发教育资源，推进教育资源的共享与利用。首先，各级政府应摒弃“形象工程”的影响，坚决禁止搞区域间的政绩竞争，而把推进义务教育均衡发展放在突出位置，区域政府联手合作，均衡配置义务教育资源。其次，学校之间可以携手共建区域义务教育协同体，积极开展义务教育同层次学校之间的结对帮扶工作，例如，“老校+新校”“强校+弱校”“城镇+农村”，充分发挥优质学校的示范引领作用，促进校际间软、硬件教育资源的循环共享，从而逐步缩小城乡及优质校与薄弱校之间的差距。[4]再者，由于各学校的文化底蕴、社会环境及教育资源结构等具有内在差异性，因而各校在达到相应办学标准的前提下，应依托各自实情，充分挖掘校本创生资源的潜能，探索出具有校本特色的有效发展道路。创生教育资源是极具潜力的资源类型，它凭借人的聪明才智和创造性思维及劳动来发挥价值。因此，贫困落后地区学校和薄弱学校在享受政策倾斜的同时，应积极主动挖掘并利用各校的创生教育资源，利用创生资源最大限度地提高办学质量。[5]

3.师资配置与培训

师资是学校的第一资源，教师队伍素质是决定一所学校办学水平和教育质量的核心因素，均衡配置师资是义务教育均衡发展应重点解决的问题。首先，就数量来看，农村中小学教师缺编情况明显。由于农村办学条件及区位的劣势，加之偏低的农村教师待遇，导致农村教师学科结构性缺编现象严重。因而要从根本上缩小城乡义务教育差距，首要工作是各级政府携手，力争均衡配置学校教师的数量。第二，从质量上看，优质教师资源分布不均衡。农村中小学教师学历层次普遍偏低，而且受地域、学校经费等因素限制，接受培训的机会微乎其微，致使教学水平提升缓慢甚至停滞不前。而城市中小学教师学历较高，接受过正规的师范培训，且参加职后培训、新课改研修的机会较多，因而其教学能力提高迅速，这在无形中又增加了义务教育的不均衡。因此，学校应在政府的引领下合作建立城乡学校、优质校与薄弱校教师定期流动的长效机制，此外，中央财政应继续支持实施并完善义务教育教师国家级培训。[6]第三，就稳定性而言，农村中小学教师流失较严重，尤其是部分优秀教师流向了城市中小学，使师资力量原本就薄弱的学校雪上加霜。因此，各级政府应加大对农村教师工资的补偿力度，充分调动他们留在农村任教的积极性。

4.改善弱势群体处境

义务教育均衡发展的内涵主要包括区域之间的均衡、区域内学校之间的均衡及群体之间的均衡发展，而弱势群体的教育问题尤其值得我们关注。尽管我国在义务教育阶段免除了学、杂费，但一些隐性消费和教育成本依然存在，如教材费、餐费及交通费等仍然加重了部分贫困家庭的经济负担。因此，需要根据不同地区、不同学生的实际情况，有针对性地采取措施来改善弱势群体的处境。首先，对家庭经济困难学生，应加大扶持力度，建立并逐步完善贫困生奖、助学金制度。再者，农民工子女的义务教育问题也应受到持续的关注，虽然目前基本解决了入城流动儿童“有学上”的问题，但受制于户籍制度及城乡二元分割的体制壁垒，农民工子女在城市教育系统内仍然可能遭遇升学率偏低及缴纳择校费等不公平待遇。因此在切实解决流动儿童就学问题的基础上，应尽可能保证他们公平入学、升学，此外，还要及时解决农村“留守儿童”在思想、学习和生活等方面存在的困难和问题。最后，义务教育阶段内的学校应当积极主动接收具有受教育能力的残疾学生，积极推进残疾儿童少年在义务教育普通学校随班就读的试点，为他们的学习和康复提供帮助。[7]改善弱势群体的处境并非完全不顾其他群体，而是要以“扶弱”为主、兼顾“培优培特”，尽可能满足不同群体的需求，使孩子能够在“吃饱”的基础上“吃好”，使受教育者群体利益最大化。

三、保障机制

1.共同的发展愿景

愿景是人们对未来愿望的意象或景象，共同愿景则是组织中人们共同愿望的景象，它在人们心中创造出一股深受感召的力量，从而使这种凝聚力融汇于各种活动中。[8]对于区域义务教育均衡发展中的联动主体而言，中央政府的最大愿景在于从整体上推动全国各地义务教育的均衡发展；省、市、县政府的愿景则在于各自区域内义务教育的均衡发展；各类学校的愿景在于学校教学的创新与提升。不难看出，各主体间的愿景存在着某种程度的契合，学校间的均衡发展有利于促进区域内义务教育的均衡，最后促使全域义务教育得到相对均衡的发展。从全国范围推进义务教育均衡发展是极其复杂且难以执行的，因而只能从区域内出发，确保区域内义务教育达到相对均衡的状态再进一步实现全国的均衡。可见，各主体都希望通过联动提高义务教育整体办学质量，缩小学校间、区域间教育差距，从而促进教育公平发展。围绕共同的发展愿景，各级政府主动担负起发展义务教育的责任；各类学校也积极响应国家政策号召，在联合办学、构建学区教育共同体的基础上，探索各校独特的发展方式并促进优质教育资源的共享与创新。

2.建立教育问责制度

教育问责制是为了提高教育效益而对教育发展过程中的各级责任人进行职、责、权监督的一项制度，它使各部门教育职能分化，有利于教育工作的明细和落实。义务教育均衡发展的主要责任主体包括各级政府和学校，建立完善的政府问责制度，使义务教育均衡发展与政府领导政绩挂钩，有利于保障层级政府之间的联动。2006年《义务教育法》引入了问责制，并规定对未履行义务教育经费投入职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正，情节严重者依法对直接负责人给予行政处分。当前，尤其要强化对地方政府教育投入的监督，避免地方政府形成对上级政府的完全依赖，此外，还应将中小学标准化建设纳入政府责任考核范围内，把义务教育公共资源均衡配置作为督导评估政府教育工作的主要内容之一。再者，还应建立对学校校长及教师工作的问责制。教育问责制的实质是以促进学生全面发展为目标、以履行对公众的教育承诺为己任、以追求效能为要求，最终接受责任追究的一种奖惩机制。[9]因此，对校长的问责要以其经费使用、规范办学行为等情况为重点，考核校长在促进义务教育均衡发展上是否有所作为；对教师主要在于对其素养及教育教学责任的问责。问责制提出的教育要求，有利于拉动政府、校长和教师在推进义务教育均衡发展过程中的紧密合作，加强横向各主体的沟通，促进教育工作的顺利开展。

四、评估机制

1.实施捆绑式考评

评价是提升管理水平的核心，是促进政策落实的有效路径。教育均衡发展评估不仅仅是为了寻找差异和缺陷，根本目的在于为学校发展提供有意义的评价信息和结果，为学校发展提出有针对性的改进建议。为了更好地实现区域义务教育均衡发展过程中各主体之间的联动合作，有必要对其实施捆绑式考评机制：第一，为了促进校际间的联动，教育行政部门应通过激励评价将学区发展与学校发展捆绑起来。不仅关注每一学校的个体发展，还要重视学区的整体发展。以此实现学区发展与学校发展相互带动、相互促进的目的，从而促使各学校形成真正的利益相关体，满足人民群众对优质教育的需求。第二，确保政府之间的紧密联动，关键是要形成促进义务教育均衡发展的投入绩效考评机制。如前所述，义务教育经费投入主体应是中央、省、市、县及乡级政府，但囿于我国现行义务教育经费投入体制是“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，因而在考评投入经费时，焦点都集中在县级政府。为打破这种条块分割的投入评价体制，应明确各级政府投入比例，并按照标准进行考核，将此项工作与政府主管行政领导的政绩相捆绑，以此来强化各级人民政府所肩负的促进义务教育均衡发展的责任。

2.评价主体多元化

根据制度经济学中的委托—代理理论，可将区域义务教育这一制度性的公共产品划分为以下几层委托—代理关系：第一层存在于公民和政府之间；第二层存在于中央政府、教育部与地方政府、教育行政部门之间；第三层存在于地方政府、教育行政部门与学校之间；最后一层存在于公民与学校之间。[10]在这几对委托—代理关系当中，政府与学校是两大主要被评价对象，但政府也担任着中心评委的角色，尤其是在政府充当义务教育投资者和举办者的体制下，政府成为义务教育均衡发展管理和评价的绝对权威，社会评价力量及学校自身评价作用受到忽视。毋庸置疑，任何单一的评价主体要对义务教育均衡发展进行有效的质量评价都是不可能的，只有发挥多元评价主体的力量，才能使评价结果更加全面有效。但这并不是说每一次评价都需要所有的评价主体参与其中，而应根据评价的时空条件确定评价主体，且应有主次之分。例如，最有权力评价政府是否对义务教育保障到位的外部主体是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；对学校具有直接监督评价权力的是政府；最有资格对义务教育质量做出评价的却是接受教育的“顾客”——学生及其家长以及用人单位。由此可以看出，区域义务教育均衡发展不能以政府为单一评价主体，而应注重多元主体有层次、分轻重的参与，这样才能确保主体间联动的发展和完善。

上述四个维度的机制只是为区域义务教育均衡发展联动机制的构建提供了一个整合性的分析模型，具体的机制构建还需要基于各地实际，深入剖析当地教育的现实条件、民情乃至官情。值得注意的是，机制的运用不能盲目照搬，但可以在借鉴的基础上进行创造性的更新运用。总之，义务教育均衡发展是一个阶段交叉、动态推进的螺旋式上升过程，机制在其中起着基础性的、根本的作用。因此，从联动的动力机制、发生机制、保障机制及评估机制出发，对构建区域义务教育均衡发展联动机制具有一定的借鉴意义。

[参 考 文 献]

[1] 张天雪.区域教育均衡发展的实践模式、路径与政策理路[J].教育发展研究，2010(15/16)：81-86.

[2] 胡少明.教育即交易，学校即契约：新制度经济学视野下对教育与学校的再思考[J].继续教育研究，2010(4)：164-166.

[3] 司晓宏，王华.教育财政转移支付与义务教育均衡发展[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2006(2)：109-116.

[4] 王德华.城乡基础教育均衡发展路径研究[J].河南社会科学，2013(10)：61-63.

[5] 张兴华.义务教育均衡发展误区及其矫正[J].中国教育学刊，2003(2)：8-11.

[6] 王定华.关于我国义务教育均衡发展之再审视[J].中国教育学刊，2012(1)：25-28.

[7] 汪明.义务教育均衡发展与若干保障机制：部分地区的政策及实践分析[J].教育发展研究，2005(10)：40-44.

[8] 杜洁，黎方军.建设学习型学校的共同愿景与目标概念辨析[J].中国青年研究，2009(3)：23-26.

[9] 吕蕾.义务教育均衡发展机制论析[J].齐鲁学刊，2007(6)：146-149.

[10] 袁媛.义务教育质量由谁评价：现实与可能[J].现代教育管理，2012(12)：61-64.

[责任编辑：江桂珍]

[文献标志码]A

[文章编号]1002-1477(2016)03-0001-04

[中图分类号]G465

[作者简介]李杰(1989-)，女，四川成都人，硕士。

[基金项目]教育部人文社会科学基金项目(13YJA880113)。

[收稿日期]2015-10-30

[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.03.001