我国民办高等教育政策的演变逻辑与未来走向①

罗腊梅

（重庆第二师范学院，重庆400065）



我国民办高等教育政策的演变逻辑与未来走向①

罗腊梅

（重庆第二师范学院，重庆400065）

摘要：改革开放以来，我国民办高等教育政策经历滥觞与起步、推进与发展、拓展与延伸和调适与深化四个阶段。在这一演变历程中，民办高等教育政策形成的动力机制、政策目标的价值取向和政策执行的过程保障有着自身的演变逻辑。这一政策的未来走向将是回归教育的公益性、政府放权与民办高校赋权、强化外部监督与评估、促进和维护教育公平，从而形成后大众化时期民办高等教育政策的新框架。

关键词：民办高等教育；教育政策；演变逻辑；未来走向

教育部2015年工作重点中就明确地提出要“鼓励社会力量兴办教育。出台鼓励社会力量兴办教育的政策文件，召开全国民办教育工作会议。研究制定民办学校分类管理配套政策”。因此，需要对这一政策演变历程和演变动因进行深入分析，以厘清该政策演变的内在逻辑，深入剖析影响民办高等教育发展的各种因素，找准该政策发展的目标，从而为确立民办高等教育政策的未来走向提供可之借鉴的理论坐标与发展脉络。

一、改革开放以来民办高等教育政策的演变

（一）破冰引航：政策的滥觞与起步阶段

民办高等教育政策的孕育产生，是政府为顺应经济体制改革对人才培养的紧迫需求而实施的规范控制手段，也是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理。民办高等教育政策发轫于1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）对“其他社会力量举办各种教育事业”的规定。此阶段国家主要从四个层面的法律政策鼓励和支持民办高等教育发展，分别是《宪法》、《关于教育体制改革的决定》、《关于社会力量办学的若干暂行规定》和各项具体的民办高等教育政策文件，其中的“决定”和“规定”两个文件对改革开放后我国民办高等教育体系的形成和发展起着关键作用，成为我国民办高等教育政策发展的基石。在政策的鼓励与引导下，民办高等教育规模迅速扩大，然而一些不端的办学行为也逐渐出现，如未经批准自行招生、擅自许诺文凭等。相关政策的出台有力地限制此类办学行为的发生，并开始着力加强财务和教学方面的管理，让民办高等教育得以继续发展。民办高等教育得以崛起发展与民办高等教育政策有着密切的关系，没有政策的引导与支持，就没有民办高等教育的破冰引航。

（二）彷徨前行：政策的推进与发展阶段

改革开放进程的加速，人们对于“姓资姓社”观念的解放，思想空前活跃，办学体制改革有了突破性进展。赋予民办高等教育合法地位并鼓励其发展的目标实现的同时，政策也将民办高等教育限制在非学历教育框架中，《关于社会力量办学的若干暂行规定》中特别指出，社会力量办学“主要开展各种类型的短期职业技术教育，岗位培训，中、小学师资培训，基础教育，社会文化和生活教育，举办自学考试的辅导血胸（班）和继续教育的进修班”。在教育实践中，民办高等教育虽然成为教育事业的组成部分，但是仍是“国家办学的补充”。此阶段民办高等教育政策的发展是伴随1992年邓小平同志南巡讲话开始的国家和政府先后出台了6项与民办高等教育紧密相关的政策法规，这些政策极大地调动了民办高等教育办学的积极性。但同时，民办高等教育在办学过程中暴露出许多问题，如办学者将办学作为营利的手段、办学经费来源不稳定、办学质量急剧下降、民办高校内部家族管理模式严重、民办高校产权不清晰等，这对推进民办高等教育政策的不断完善提出了合理性与合法性述求，从而促成了专门规范民办教育的第一部行政法规—《社会力量办学条例》的出台。在办学总体数量迅速增加之后，该“条例”规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”，其中的“严格控制”充分体现国家和政府对于民办高等教育发展态度上的转变，但没能从民办学校与公办学校共同发展的角度进行统筹考虑，着重对投资体制进行了规范，至于具有深层次影响的民办教育地位、办学体制、学校产权、教育行政部门的管理权限与范围等问题并没有加以明确。这就暴露出政策落实不到位，民办高等教育办学依然处于无序状态，在彷徨中探索前行。

（三）有法可依：政策的拓展与延伸阶段

1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出到2000年，“积极稳定发展高等教育，高等教育入学率达到11%左右”，到2010年，“高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%”，并明确指出“今后3-5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制”，“社会力量办学要纳入依法办学、依法管理的轨道”，首次强调“社会力量办学不以营利为目的，鼓励滚动发展”。作为首部民办教育专门法，2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）标志着我国民办教育法律体系的基本建立。此后，国家又出台了一系列政策法规，其中最重要的是2004年国务院出台的《民办教育促进法实施条例》，制定了具体、可操作性的措施。以此两项政策为契机，我国民办高等教育政策得到了拓展与延伸，推动了民办高等教育的规范运作与依法办学。

（四）迈向规范：政策的调适与深化阶段

2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）中明确提出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，要“大力支持民办教育”、“依法管理民办教育”，这一政策为民办高等教育发展提供了崭新的政策背景。国家层面的民办高等教育政策发展至今已有30余年，政策对于教育实践的决定作用毋庸置疑，但是随着经济社会改革的不断深入，政策所产生的社会基础已经发生翻天覆地的变化，人们对于民办高等教育的要求也在不断提高，对教育质量需求的呼声不断增强，同时民办高校自身发展的渴望也与日俱增。潘懋元教授预测，“到2020年，多种模式的民办高等学校及其学生，可能达到高等教育总数的三分之二左右；将有若干所民办高校，成为各自定位的一流院校。而其前提条件是：抓住机遇、自强不息、社会支持、政策到位”［1］。面对这样的形势，调适与深化成为我国民办高等教育政策发展的必然选择。只有这样，民办高等教育政策才能真正将民办高等教育推向规范化管理的新时期。

二、民办高等教育政策演变的逻辑

（一）政策形成的动力机制

改革开放以来，发展民办高等教育的责任重心不断下移，其管理权经历了以中央政府宏观指导为主逐渐到从中央到地方各级政府统筹协调的演变过程。随着1982年《宪法》的出台，民办高等教育的存在逐渐获得社会的认可并得到一系列政策的支持。1985年，面对经济体制改革全面展开与世界范围的新技术革命正在兴起的形势，面对教育事业落后与教育体制弊端越发突出的现实困境，中央政府提出鼓励集体、个人和其他社会力量办学，给予社会力量一定的高等教育办学自主权。1993年，中央政府明确提出高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局。中央推动办学新格局形成的举措成为民办高等教育迅速发展壮大的主要推动力量。此阶段的民办高校发展规模如雨后春笋般增长，给政府办学为主的高等教育事业带来生机与活力。然而，在办学规模的迅速扩张之后，内容多为原则性的国家政策与民办高校各种具体办学行为之间的矛盾冲突日益明显，这严重影响到民办高校的生存与发展。因此，自1997年《社会力量办学条例》规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”并“不得以营利为目的”之后的一段时期，民办高等教育办学实践的一些问题得到了限制。在这样的形势下，2002年国家出台《民办教育促进法》以及此后的一系列相关政策法规，其主要目的是大力支持和促进民办高等教育持续健康发展。但事实上，这些旨在大力扶持民办高等教育发展的政策仍然过于指导性与原则性、可操作性不强，导致偏离政策的既定目标。于是，《纲要》进一步提出将民办高等教育确定为“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，并强调“各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责”，从而将民办高等教育真正纳入国家教育发展的总体规划，正式迈入管理法制化的道路。

（二）政策目标的价值取向

对教育政策目标及其实现程度的演变过程进行分析将有利于解读民办高等教育政策的价值取向及其合理性。民办高等教育发展之初，正是经济体制改革推动教育体制改革不断深化的时期。与此同时，政策的突破将原来封闭的公办高等教育融入了充满活力与生机的民办高等教育，民办高等教育的快速发展也对政策提出了改革的强烈述求，以期得到政府政策的支持与引导。1985年《关于教育体制改革的决定》提出“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》更具体指出社会力量办学“主要开展各种类型的短期职业技术教育，岗位培训，中、小学师资培训，基础教育，社会文化和生活教育，举办自学考试的辅导学校（班）和继续教育的进修班”。由此可见，早期民办高等政策的出发点是想让社会力量投入更多的教育资源在现有的高等教育体系之中，尤其是职业技术教育领域，主要满足国家经济建设对实用性人才的大量需求。事实上，早期民办高校也是作为“国家办学的补充”而存在的。1993年《教育改革和发展纲要》指出“高等教育逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主，社会各界参与办学的新格局”。1997年《社会力量办学条例》更加明确地指出“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。从“参与”办学再到“严格控制”，体现出民办高等教育进入了独立发展的阶段，在规模快速扩张的同时暴露出诸多办学实践矛盾与问题，国家政策对此采取了短暂的“严格控制”，以保障其健康发展。在一系列“加强管理”的政策措施之后，1999年国家提出“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”，“经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校”。2002年《民办教育促进法》明确指出“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。在政策的不断支持和引导下，民办高等教育逐渐发展成为国家高等教育体系中不容忽视的部分，在推动我国高等教育大众化和多样化的进程中发挥了重要作用，输送的大量人才为国家经济建设做出了巨大贡献。在高等教育迈向后大众化时期，国家对民办高等教育的地位和作用认识更加明晰，指出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，将民办高等教育发展推向一个崭新的发展时期。未来的民办高等教育不仅要在规模上达到一定的规模，而且要在质量上得到大步的提高，势必将与公办高等教育形成竞争的格局。改革开放以来民办高等教育政策“积极鼓励—严格控制—加强管理—依法管理”的演变过程与不同时期经济社会发展水平和政策价值取向有着密切联系。“积极鼓励”和“严格控制”政策阶段均体现了效率优先的价值取向。随着高等教育工作的战略重点从规模扩张转移到质量提高，稳定办学规模和提高办学质量成为现阶段民办高等教育政策的主要目标。在此之下，“依法管理”所体现的是效能优先的价值取向。

（三）政策执行的过程保障

“民办高等教育政策的执行就是其执行者运用各种政策资源，通过建立各种组织机构，采取宣传、解释、实施等行动将民办高等教育政策观念形态的内容转化为现实结果，从而使既定的民办高等教育政策目标得以实现的过程。”［2］民办高等教育政策从“积极鼓励”走向“依法管理”的演变过程，改变了原先的中央与民办高校、地方政府与民办高校、中央与地方政府、举办者与民办高校之间的利益关系与权力边界，带来了高等教育责任重心、管理权限、教育资源分配等多方面的调整。这必然引起了利益与权力的博弈与冲突，导致政策失真现象不断出现，偏离政策目标，影响政策的有效执行。

《纲要》明确指出“依法管理民办教育”，将民办高等教育管理迈向了法制化的道路同时，还要“扩大社会参与民办学校的管理与监督。加强对民办教育的评估”。及时有效的监督与评估是教育政策有效执行的重要保障。对于民办高等教育来说，极其有力的监督评估体系是保障其依法办学的重要途径，特别是对民办高校的经费使用、资产管理和财务状况的监督检查。由此可见，民办高等教育政策执行的过程是中央、地方政府、举办者与民办高校之间利益与权力的博弈过程，这种博弈成为影响政策执行的变量。

三、民办高等教育政策的未来走向

（一）回归民办高等教育的公益性

民办高等教育所具有的营利性可谓与生俱来的，追求利润最大化使民办高等教育的公益性被严重忽略。也正是公益性的弱化让民办高等教育发展至今仍举步维艰，不仅受到社会的质疑，而且自身也产生自卑情绪。民办高等教育机构是一个培养专门人才，提供教育服务而非企业生产活动的组织，其活动营利与非营利并不影响其公益性的本质特征。“坚持办学的公益性，既是民办高校获得组织合法性的前提，也是民办高校持续发展的源泉。诚信办学，依法办学，坚持社会主义办学方向，提供良好的教育质量，保障受教育者的合法权益，应是当前民办高校秉持公益性最为核心的重要内容。”［3］因此，民办高等教育政策的未来发展必须回归其公益性。回归公益性要求政府和民办高校两个层面的协同。政府应继续发挥其维护民办高等教育公益性的主导作用，增强政策的有效性与权威性，改变现有法律规定宽泛、笼统且过于原则的状况，保障地方政府落实国家教育政策，加快建立从中央到地方健全完善的政策体系；而民办高校必须牢固树立公益性的办学理念，以受教育者的利益为重，摒弃盲目追逐利润的功利行为，严格依法办学，深化内部管理体制改革，以质量求生存，以质量谋发展。

（二）政府主动放权与民办高校积极赋权

随着社会主义市场经济体制的不断完善，传统的高等教育的政府控制模式已经不能适应现代高等教育发展形势，政府的角色定位不是划桨者而是掌舵人，通过授权的方式放松严格的管理体制，以市场为导向，引入竞争机制，让政府行为更为有效。《纲要》中对中央与地方政府的职权进行了明确规定，“中央政府统一领导和管理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策，开展教育改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定”。这一规定明确了政府在今后教育发展战略中的主导地位，明确了政府在今后教育公共治理具体事务中的责任边界，不仅有利于更好地信守教育的公益性，也有利于更好地发挥政府职能。［4］未来政府对民办高等教育的管理将走向宏观与间接，以服务者而非管理者的身份对其进行规划、指导和必要的行政措施，尽量减少不必要的行政干预。政府主动放权的同时，对民办高校的积极赋权将是未来民办高等教育政策的一项重要内容。民办高校的赋权主要是指积极落实三权，即法人财产权、举办者权和校长权。政府必须加快民办高校的资产清点与过户工作，完善民办高校进入与退出机制，制定民办高校资产过户政策，明晰营利性与非营利性民办高校举办者权益，落实董（理）事会领导下的校长负责制。

（三）强化外部监督与评价

在政府逐步放权和民办高校逐渐赋权的情况下，民办高校不仅要求在内部设立专门的监督机构进行内部监督与约束，而且要求通过政府管制和非政府的社会化机构对办学行为进行外部的监督与评价。美国的联邦和州都设立了独立的负责私立教育事务机构，同时也依靠社会化机构对私立高等教育进行管理，许多管理职能均由非官方的社会机构承担，如非官方拨款委员会、非官方评估系统等，承担了在特定方面对私立高校的管理。［5］非政府的社会机构对于保证民办高校提高教育质量、实现教育公正具有重要意义，而目前民办高等教育外部监督机制还尚未完善，尤其是非政府的社会机构发挥的作用甚小。鉴于此，推进民办高等教育政策的调适与深化就必须强化外部监督，扶持非政府的中介组织，并对民办高等教育的监督、评价服务，通过专业监督评价服务为政府决策提供参考，也为民办高校的教育教学改革提供依据。

（四）促进和维护教育公平

在改革开放以后颁布至今的各项民办高等教育政策文本之中，可以十分明确地看到，质量与公平的词汇已经逐渐取代了数量与规模，包括“坚持教育公益性”、“鼓励公平竞争”、“创新体制机制和育人模式”、“提高质量”、“办出特色”、“清除并纠正对民办学校的各类歧视政策”等。《纲要》中明确提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，并进一步指出“教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”结合民办高等教育发展的实践，我们不难发现，在教育权、受教育权和教育资源分配三方面均存在公平制度环境的缺失问题。

经过30余年的发展，民办高校的教育权在诸多方面仍然存在公平缺失的现象，并主要体现在办学规模与办学层次两大方面。与公办高校的发展形势相比，民办高校在规模和数量上均远远落后于公办高校，显然难以形成与之共同发展的格局。民办高校的学生是民办高等教育的直接受教育者，他们的受教育权公平问题充分体现在从招生到就业的受教育全过程中，主要表现为教育起点、教育过程和教育结果的不公平，即生源问题、教育质量问题和就业问题。而民办高等教育的资源分配遭遇不公平待遇表现最为明显的是财政资助方面。目前，民办高校办学经费的来源主要是靠学费收入，难以得到国家财政经费资助。

无疑，只有教育公平问题得以有效解决才能有力促进民办高等教育的健康可持续发展。政策法规的公平能够为民办高校发展建立良好的政策基础；社会认同的公平能够为民办高校发展营造和谐的社会环境；资源配置的公平能够为民办高校发展保证优质的教育质量。建立公平的制度环境是保障民办高等教育健康可持续发展的前提条件。由此我们可以推断，当前和未来民办高等教育政策的供给取向将明显倾向教育公平的方面发展与变化。

参考文献：

［1］潘懋元，林莉. 2020：中国民办高等教育的前瞻［J］.浙江树人大学学报，2005，（3）：4.

［2］柯卫，刘铁.我国民办高等教育的规范化管理研究［M］.北京：法律出版社，2010：131-132.

［3］李钊.论民办高等教育公益性的实现［J］.高等教育研究，2009，（9）：49-54.

［4］宋官东，吴访非.我国教育公共治理的路径探析［J］.中国教育学刊，2010，（12）：25-28.

［5］王昆来.民办高等教育管理研究［M］.成都：西南财经大学出版社，2012：33.

（责任编辑：于翔；责任校对：赵晓梅）

The Evolution Logic and Future Trends of Policy of Non- governmental Higher Education in China

LUO Lamei
（Chongqing University of Education，Chongqing 400065）

Abstract：Since the reform and opening up，the policy of Chinese non-governmental higher education has experienced four steps：initiation，boosting，extending and adjustment. During this process，dynamic mechanism of policy formation，value orientation of policy objective and effectiveness of policy implementation have their own evolution logic. The future trends of Chinese non-governmental higher education policy will be：returning of educational public welfare，government’s decentralization and non-governmental institutions’empowerment，intensifying external supervision and evaluation and promoting and preserving education equity. Thus，a new policy framework will be formulated in the post-massification period.

Key words：non-governmental higher education；educational policy；evolution logic；future trends

中图分类号：G648.7

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）03-0075-05

基金项目：①2015年国家社科教育学青年项目“政府治理转型背景下民族地区教育发展机制优化研究”（CMA150132）。

作者简介：罗腊梅（1981-），女，重庆人，重庆第二师范学院讲师，博士，主要从事教育管理、教育政策研究。