教育宏观政策的制订与实施：实践反思与建议——以广东省为例

汤贞敏

·专家视点·

教育宏观政策的制订与实施：实践反思与建议
——以广东省为例

汤贞敏

近 10多年来，广东教育宏观政策制订与实施坚持立足全局、问题导向、系统设计、上下联动，产生显著成效。面向 2020年，教育宏观政策制订与实施，要应对提高教育公平底线和推进教育优质均衡发展、教育规模庞大和质量水平提高、高等教育结构优化和区域融合发展等问题，应始终坚持促进全体学生健康成长成才的初心，实现科学理念引领；把握教育的规律和特点，坚持定量与定性相结合；更加体现科学和民主，切实加强风险评估和绩效考核。

广东省；教育宏观政策；制订；实施

对于一个幅员辽阔、区域发展差异明显的大国而言，教育政策特别是宏观政策的制订与实施极其重要，因为它是教育改革发展及人才培养方向、目标、任务、举措、路径、方法的设计与转化，在某种意义上决定了全国及各区域能否从实际出发，遵循教育规律，培养输送合格人才，办好人民满意的教育。鉴此，仅结合广东多年来教育宏观政策制订实施情况，思考和探讨有关问题，以期更好提高教育宏观政策制订实施的科学化水平。

一、广东教育宏观政策制订实施的总体考量

广东是全国第一人口大省、经济大省和教育大省，省内珠江三角洲地区和粤东、西、北地区经济社会及教育发展很不均衡，教育现代化面临规模既要适度扩张而质量又要持续提升的双重压力。省委、省政府及教育行政部门在制订实施教育宏观政策时始终坚持立足全局、问题导向、系统设计、上下联动，使教育政策有效推动教育事业改革和发展。

（一）立足全局是教育宏观政策制订实施的根本遵循

不谋全局者，不足以谋一域。教育作为经济社会的重要子系统，在经济社会发展中具有基础性、先导性、全局性战略地位。因此，教育宏观政策制订实施必须具有大局意识、全局眼光，从而更好地整体布局、综合施策，顺利实现教育改革发展的目标任务。

上个世纪90年代中期以来，广东省委、省政府始终把教育发展纳入经济社会发展整体战略，根据不同历史时期经济社会发展中心工作，先后提出一系列推进教育改革发展的新思路、新部署、新举措。1994年11月，省委、省政府召开全省教育工作会议，提出把建设教育强省作为基本实现社会主义现代化的重要目标。1998年5月，广东省第八次党代会提出实施“科教兴粤”战略。2004年 7月，省委、省政府召开全省科技教育人才大会，明确提出率先基本实现社会主义现代化的前提条件是率先基本实现教育现代化和科学技术现代化。2008年6月，省委十届三次全会提出坚持优先发展教育，打造人力资源强省，增强软实力，必须以深化教育改革和提高人的教育水平为重点。2010年9月，省委、省政府召开全省教育工作会议，制定中长期教育改革发展规划纲要，提出“打造南方教育高地”战略目标。2012年5月，省第十一次党代会作出“创建教育强省，争当教育现代化先进区，打造南方教育高地”(简称:教育“创强争先建高地”)总体部署。这一系列重大决策充分彰显了省委、省政府从经济社会发展和现代化建设全局出发，努力办人民满意教育的决心。这样的实践也表明，经济社会发展必须充分重视教育的战略地位并充分发挥教育的功能作用，而不同时期的教育宏观政策必须紧紧围绕经济社会发展战略需求，遵循规律，确保有效解决不同时期的教育重大问题。

（二）问题导向是教育宏观政策制订实施的逻辑起点

出台教育政策，目的是解决教育改革发展面临的困难问题，保障教育改革发展的目标任务顺利实现。从这个意义上说，任何教育政策都是特定条件下教育问题的产物，它必然具有针对性和时效性。反过来说，正因为要解决不断出现的教育问题，才需要制订实施相对应的教育政策。因此，制订实施教育政策必须以问题为导向，这样出台的教育政策才有实质意义。

回顾广东教育改革发展历程不难看出，教育宏观政策的制订实施始终以解决问题为导向。为创建教育强省，从1994年起，广东采取从局部到整体逐个突破的策略，着力改善义务教育办学条件，1996年在全国率先实现“两基”目标。随后积极巩固提升“普九”成果，谋划推进义务教育均衡发展。2004年8月，省委、省政府出台《广东省教育现代化建设纲要（2004—2020）》，首次提出促进城乡义务教育均衡发展目标。按照轻重缓急、由点到面的原则，先后实施教师住房建设、中小学危房改造、老区山区薄弱学校改造、中小学布局调整等一系列工程，分阶段破解城乡义务教育发展难题。在义务教育普及水平得到巩固提高的基础上，2007年5月，省第十次党代会作出“加快普及高中阶段教育”重大决策，于2011年提前实现基本普及高中阶段教育的目标。2008年6月，省委十届三次全会提出资源配置向农村地区倾斜、向薄弱学校倾斜等支持政策，大力推进义务教育均衡发展，促进教育公平。为推进职业教育改革发展，2006年8月，省委、省政府召开全省职业技术教育工作会议，作出大力发展职业技术教育的决定；2015年1月再次召开全省职业教育工作会议，出台《广东省人民政府关于创建现代职业教育综合改革试点省的意见》，全面部署现代职业教育体系建设。经过多年努力，广东高等教育发展经历了从规模扩张为主到整体提升质量水平的阶段。省委、省政府于2003年1月决定全面启动广州大学城建设，到2004年9月，中山大学、华南理工大学等10所高校进驻广州大学城。同时，鼓励推进深圳、珠海、佛山、东莞等市大学园区建设，为高等教育大众化水平提升提供了强有力的支撑。2014年以来，着力推动高水平大学、高水平理工科大学及一流学科、一流高等职业学院建设，为打造南方教育高地、适应全面实施创新驱动发展战略奠定坚实基础。

（三）系统设计是教育宏观政策制订实施的重要原则

推进教育改革发展，既要综观整个中国特色社会主义现代教育体系各领域、各方面、各环节，又要把握教育与经济社会发展的关系和教育内部各主体的关系，是个庞大而复杂的系统工程。因此，制订实施教育宏观政策，必须坚持系统性、整体性、协调性。

近几年，广东旗帜鲜明且坚强有力地推进教育“创强争先建高地”，这是统筹基础教育、职业教育、高等教育、终身教育改革发展的总体战略，也是统筹珠三角地区和粤东西北地区教育因地制宜、协调发展的系统战略。而教育“创强争先建高地”得以顺利推进，也正是得益于将以往多头的碎片化的工作方式调整为系统设计、统筹推进的工作思路，仅举 1例：将教育“创强”的重头戏——义务教育均衡发展工作全面纳入统筹规划和部署，明确推进义务教育均衡发展的目标、任务、路径、方法、时间表和线路图，形成了规范、科学的政策措施与行动体系。在总体思路上，将义务教育标准化学校建设和推进县域义务教育均衡发展纳入教育“创强争先”工作体系，明确义务教育标准化学校建设是教育“创强争先”的基础；县域义务教育均衡发展是教育“创强争先”的前提；提高教育教学质量和办学水平是教育“创强争先”的目的和关键。在路径设计上，明确提出义务教育学校标准化建设、义务教育均衡发展、教育“创强”“争先”这样依次递进、前后相继的工作逻辑。在工作重点上，强调落实政府责任，加大教育投入；着力优化学校布局，推进义务教育标准化学校建设；均衡配置教育资源，促进城乡义务教育一体化；坚持兜底原则，补齐短板，加强薄弱环节。在考评方式上，制定《广东省县域义务教育均衡发展督导评估实施办法和评估方案》，并将义务教育发展基本均衡县（市、区）督导评估有关指标纳入教育“创强争先”督导评估指标之中，具体规定通过义务教育发展基本均衡县（市、区）省级督导评估是教育强县（市、区）、强市的申报条件和必达指标，同时也规定义务教育发展基本均衡县（市、区）和教育强县（市、区）可以实行“两评合一”。

（四）上下联动是教育宏观政策顺利制订实施的重要保证

国家教育宏观政策制订实施，必须充分把握国家经济社会发展战略需求和全国及各区域教育改革发展实情；区域教育宏观政策制订实施，必须与国家教育宏观政策衔接并充分符合本区域经济社会发展决策部署和教育改革发展需要。这是教育政策制订实施的一条宝贵经验。在省内，教育宏观政策能够有效落实，各级党委、政府高度重视是关键。首先是省委、省政府主要领导高度重视教育工作，落实教育优先发展战略地位，推动经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。其次是各地级以上市和县（市、区）党委、政府及其相关职能部门充分发挥积极性、主动性和创造性，凝聚社会各界特别是教育系统的力量。如此，才能不断突破教育改革发展一道又一道难关。

2003年，广东在全国率先实施县级党政主要领导干部基础教育工作实绩考核制度。2007年，又将考核对象由县（市、区）党政主要领导干部扩大到地级以上市和所有县级行政区划单位党政正职和分管教育工作的副职领导，建立起公告和奖惩制度。这一制度在落实党委领导责任和政府主体责任，促进各级党政领导重视教育改革发展上发挥了重要作用。2011年开始，广东探索建立以“三个统筹”为核心的基础教育省级政府统筹落实机制。一是实行工作统筹。通过建立省-地级以上市-县（市、区）政府一级抓一级、层层抓落实的“纵向统筹”机制和省-地级以上市-县（市、区）各级建立有关职能部门协调联动的“横向统筹”机制，从分散多头布置工作转为整体系统推进工作，更好形成工作合力。二是实行资金统筹。通过“全面规划、整体推进，总体考评、综合奖补”的办法，把各级财政教育投入、各项教育专项资金和社会各界支持教育的资金统筹起来，从“碎片化”分散投入转为“整体化”集中投入，确保提高资金使用效益。三是实行考核统筹。省委、省政府清理合并考核检查评比项目，把教育“创强争先”督导验收列为对地级以上市、县（市、区）、镇（街）政府考核检查评比项目之一，统一建立奖惩考核办法，统一制定考核指标体系，统一组织督导评估，从分散多头考核转为集中统一评估，推动各项目标任务最大程度地按要求实现。

二、广东教育宏观政策制订实施面临的主要问题和改进的基本思路

（一）面临的主要问题

目前，教育领域综合改革已步入深水区，面临的形势和困难问题比改革初期更为复杂。与经济社会发展需求相比，与国际国内教育发展先进水平相比，广东教育宏观政策制订实施需要着力解决若干深层次结构性矛盾和问题。

一是提高教育公平底线和推进教育优质均衡发展问题。教育公平是社会公平的起点，经济社会发展不断推高教育公平标准。联合国教科文组织等在2015年发布全球教育《仁川宣言》和《教育 2030行动框架》，特别强调教育公平要从注重机会公平转向注重质量公平，即有质量的教育机会公平和教育成就公平。高质量教育公平的实现，有赖于深入推进教育优质均衡发展。当前广东虽然成为全国第 6个整体通过县域义务教育均衡发展督导评估认定的省份，但从市域层面看，粤东、西、北地区与珠江三角洲地区教育发展水平还存在明显差距，整个基础教育还需在经费投入、师资队伍专业化发展、教育教学质量和办学水平提升等方面持续发力、奋力追赶，以实现区域内更高水平、更具内涵的公平和均衡。

二是教育规模庞大和质量水平提高问题。广东是全国人口第一大省，2015年各级各类教育在校生合计达到2284万人，居全国前列。仅从广东小学一年级学生从2009年的127万人增长到2015年的166万人，年均增长近10万人，就可见广东基础教育规模仍处于高位区间。随着二胎政策深入实施，教育总体规模还将持续推高，这对教育布局、教育资源配置、教育质量提升、因材施教、给每个孩子适切的教育带来新的挑战。高等教育同样面临规模扩大与质量水平提升的双重压力。2015年高等教育毛入学率、每万人口（常住）普通高校本专科在校生数仍低于全国平均水平。在保持规模增长的同时，着力推进高水平大学、高水平理工科大学及一流学科以及一流高等职业学院建设，可谓任重而道远。

三是高等教育结构优化和区域融合发展问题。高等教育结构直接影响人才结构和产业优化升级。广东高等教育结构问题主要包括：本科学校占高校总数比例偏低、研究型和教学研究型高校偏少、优质教育资源短缺、学科专业结构与经济社会发展需求尚有较大差距、理工科在校生占比长期低于全国平均水平等，需要以更大气魄、更强投入、更实举措加以解决。同时，高校自主创新和服务地方经济社会发展能力，以及科技成果转化及产业化水平都有待着力提高，需更大力、更切实推进政、产、学、研深度融合与协同发展。

（二）改进的基本思路

面向2020年，广东将继续以深化省级政府教育统筹改革为动力，以教育“创强争先建高地”为目标，以教育规划制订实施为引领，准确把握改革方向、步骤和节奏，聚焦重点领域和关键环节，破解制约教育科学发展的体制机制障碍，走优质化、多样化、国际化、信息化、现代化“五化一体”的广东特色教育发展之路。为此，应着重、着力从两方面加强“十三五”教育改革发展战略布局研究：一是全省基本实现教育现代化主要目标、重点任务和关键举措办法研究；二是提升粤东、西、北地区以质量为核心的教育内涵发展水平研究，切实服务教育决策、指导教育实践。

三、提升教育宏观政策制订实施科学化水平的建议

（一）在指导思想上，要始终坚持促进全体学生健康成长成才的初心，以科学理念引领教育宏观政策制订实施

促进全体学生健康成长成才，是教育改革发展的初心，是制订实施教育宏观政策的根本出发点和落脚点。只有始终秉持这一初心，才能自觉制订切合时宜、切实可行、切实有效的教育宏观政策，更好避免或压制无用、无效的政策出台。“十三五”期间，要通过少而精、管用而有效的教育宏观政策及具体政策的制订实施，进一步切实合理配置教育资源，扩大优质教育资源覆盖面，提升义务教育城乡一体化发展水平，显著缩小城乡、区域、校际教育发展差距；切实改善进城务工人员随迁子女、家庭经济困难学生、留守与残障儿童、学习困难学生受教育状况；切实推进各级各类教育全面协调可持续发展和学习型社会建设，保障不同人群公平受教育权利。

同时，要突出科学理念对教育宏观政策的引领。教育宏观政策的科学制订实施，必须以理念的突破和更新为先导。没有科学理念引领，教育的目标必定是片面的，教育的行为必然是短期的，教育的发展必将是被动的。科学理念能够使教育行为具有一种超越自身、跨越现实的功能，产生持续性发展的内在动力。好的教育政策总是注重科学理念对教育改革发展及人才培养的指导，反映社会、时代以及教育本身改革发展的需要，体现法治思维和法治方式，尊重科学、遵循规律，充分彰显人文关怀。“十三五”教育宏观政策应当注重梳理分析和研究吸收近年来形成的新的先进理念，着力以党的十八届五中全会确定的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念引领教育改革发展及人才培养政策的制订与实施。

（二）在基本方法上，要切实把握教育的规律和特点，注重教育宏观政策制订实施的定量与定性相结合

教育是一门综合性、复杂性科学，受到经济社会环境多种变量影响，因而教育政策尤其是宏观政策的制订实施更显复杂性，“可测量”“可评价”成为衡量教育政策、教育规划科学性的重要标准。美国前总统小布什曾表示，“美利坚合众国在没有事实和数据的情况下，不能作任何一个决策”。而我国教育宏观政策还具有传统性特征，科学化程度不够高。这就要求教育宏观政策在制订实施过程中要注重定量分析，注重具体量化指标及量化要求，以增强其科学性及可测性。事实上，结构化预测提供了多种定量模型，如成本收益分析法、社会需求法、人力资源需求法等已广泛应用于教育宏观政策，多学科的发展也让教育宏观政策的制订与实施有了量化的多种可能。对此，我们应该增强信心。

当然，教育是关于人的复杂活动，总是与人的情感、态度、价值观相连，也总与外界环境影响相关，因而教育问题本质是非量化、非技术的。仅仅强调技术、定量分析为基础的理性主义往往容易陷入数据崇拜，同时又往往处于迷茫状态。在追求数量指标的同时把握质量提升是教育宏观政策的难点。“十三五”期间，如何在定量分析基础上科学规划，实现从注重规模扩张的外延式发展转向以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展，是教育宏观政策需要着力关注和解决的重要问题。鉴于单一模型或技术方法不可避免地存在缺陷，教育宏观政策的制订实施需更多地采取多元策略，坚持定量与定性相结合，根据实际需要综合运用相关理论、模型和技术方法，以期更好体现以人为本、尊重科学、遵循规律。

（三）在制订实施全过程，要更加体现科学和民主，切实加强教育宏观政策制订实施的风险评估和绩效考核

许多科学的理念、规划、政策缺乏一以贯之的系统性谋划、协调性推进、有效性落实，这是长期存在的问题，需加快推进教育治理体系和治理能力现代化，充分体现法治思维和法治方式，充分体现科学和民主精神，以可操作的法律法规明确规定各级党委、政府及其职能部门和各级各类学校、各行各业的职责边界，以充分调动和发挥地方各级各方面及学校办学育人的积极性、主动性和创造性。要着力深化教育管理体制改革，进一步研究落实省级党委、政府更多教育法规及宏观政策的制定权、实施权，坚决改变忽视区域发展差异性和各级党委、政府及其职能部门权责边界性的做法，充分尊重各省份教育改革发展的成功做法和先进经验，充分激发各省份深化教育领域综合改革、推进教育科学发展的内驱力。各省份对所辖地级以上市、县（市、区）和高校也应如此。为此，要建立健全各级、各方面责任清单体系。

同时，高度重视教育政策制订实施的风险评估和绩效考核。这在过去未受到应有的注重，可能导致个别教育政策与经济社会发展要求不适应、不匹配，个别教育宏观政策与具体政策不衔接、不协调，教育政策总是变动不居甚至互相“打架”的情况也可能存在。这样的政策，执行效果肯定是要打折扣甚至是有害于科学育人的。究其原因，在于对政策制订实施缺乏风险评估和合法性审查。教育的对象是人，人的培养质量与教育政策的优劣息息相关，是要直接作用于社会和民族的，正如良法是善治的前提，优秀人才培养也需要好的教育政策来保障。否则，造成重大失误，经过多少年也不一定纠正得了。为此，教育政策尤其是宏观政策的制订实施，要建立健全公开透明的决策机制，让不同的利益相关者都能表达利益诉求，决策前的调查研究、科学咨询和论证必须充分；要建立健全政策制订风险评估机制，着重审视政策是否符合建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家根本要求，是否适应人民群众日益增长的优质化、多样化、特色化教育需求，是否有助于促进各级各类教育全面协调可持续发展，是否做到以人为本、尊重科学、遵循规律而保证全体学生健康成长成才；要注重完善政策实施绩效考核制度，切实开展政策实施过程的中期评估和终结性评估，通过中期评估及时发现存在的问题、调整目标任务、充实举措办法，通过终结性评估全面权衡实施效果、总结经验教训以为下一阶段教育改革发展政策的制订实施提供借鉴。

总之，“十三五”时期，我国经济社会发展的环境、条件、目标、任务、要求都将发生更加深刻的变化，认识新常态、适应新常态、引领新常态，在充分学习借鉴国际科学理论和先进经验的同时，准确把握我国及区域教育改革发展的新形势、新特征、新要求，建立符合国情省情的教育宏观政策理论体系、技术方法及实践模式，是教育宏观政策研究者、决策者、实践者共同面临的挑战，需要持续合力应对和化解。

The Formulation and Implementation of Education Macro-policy: Reflective Practice and Suggestions——A Case of Guangdong Province

TANG Zhenmin

Over the past 10 years, the formulation and implementation of Guangdong education macro-policy have achieved remarkable success, which are based on the overall situation, the problem-oriented strategy, the systematic design, and the way of advancing on the whole. In terms of such problems as enhancing the bottom line of educational equity and promoting high-quality balanced development of education, the large scale of education and the improvement of education quality, the optimization of higher education structure and the development of regional integration, the formulation and implementation of Guangdong education macro-policy for 2020 should firmly adhere to the original intention of promoting all students’ healthy growth under the guidance of scientific philosophy, to the combination of quantitative and qualitative in light of the rules and characteristics of education, and to the feasible reinforcement of the risk assessment and performance evaluation in a more scientific and democratic way.

Guangdong province; education macro-policy; formulation; implementation

G40-011.8

A

2095-6762(2016)05-0002-06

（责任编辑 于小艳）

2016-09-27

汤贞敏，广东省教育研究院院长、党委书记（广东广州，510035）