论高校保卫机构的法律定位

汤自军，付理丽（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）



论高校保卫机构的法律定位

汤自军，付理丽
（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）

［摘 要］高校保卫机构和公安机关拥有相似的职能，有关高校保卫机构是否需要具备公安机关属性的探讨、改革一直在延续。各地各校改革进程的差距和法律规定的不明确性致使高校保卫机构的法律定位至今没有明确。现行行政规章相关规定中，有关高校保卫机构的权力来源、行使的主要职能等内容都表明，高校保卫机构的正确法律定位应是高校内部的职能部门。这种定位既顺应了社会主义市场经济改革的潮流，也符合依法治教的本质要求。

［关键词］高校保卫机构 法律定位 职能部门 权力

一、高校保卫机构的历史沿革

我国高校保卫机构自建立之日起，就承担着维护高校稳定、保卫高校安全、开展思想政治教育等职能。随着我国法律制度的逐步完善，高校保卫机构的地位、职能和性质都发生了重大变化，其历史沿革大致经历了四个阶段。

（一）双重属性阶段

自20世纪50年代初开始，我国高校保卫机构就兼有公安机关属性，公安部曾多次发文明确规定其具有双重属性。特别是1988年下发的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》，明确指出重点高校可以在校园内设立派出所；此类高校派出所是“公安机关的派驻机构，又是学校的职能部门”，具备双重属性。该文件同时规定，没有设立校内派出所高校的安全保卫工作由校内保卫机构负责，公安机关可对其授予一定的侦查、处罚权。由此可知，高校保卫机构或者是和高校派出所“一套班子、两块牌子”，或者是能够行使一定公安职权的高校内部职能部门。对此类具有双重属性的高校保卫机构，历史上曾统称为“高校公安保卫机构”。

（二）名存实亡阶段

在我国政企、政事职责分开的改革背景下，全国各企事业单位的内保机构开始了公安体制改革。根据《国务院批转公安部关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》 （国发〔1994〕19号）的要求，企业事业单位不应设立公安机构，大部分高校公安保卫机构也被一并纳入到改革行列。但出于对部分重点大学安全重要性的考虑，该文件又规定“对已设立公安派出机构的重点高校，先维持现状，暂予保留”。这些高校公安派出所虽然保留了下来，但不再享有警察权和治安管理执法权，所内的“警察”也不是我国《警察法》里所规定的授予警衔的“警察”，他们没有警衔工资，不享有警察待遇，无论是政治权利和经济权利都和行政派出所警察相差甚远。高校公安保卫机构至此已经名存实亡。

（三）改革探索阶段

为一进步理顺公安工作的管理体制，1996年公安部颁布了《高等学校公安机构体制改革实施办法》，要求对重点大学内设立的公安派出所进行改革，旨在脱离和高校的隶属关系，将其纳入到地方公安机关建制序列。随后，我国又出台了《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》，进一步明确要将保留下来的高校派出所改组为行政派出所，列入公安行政编制，并在上海、武汉、重庆等地开展了试点改革工作。同时该规定还指出，对之前没有设公安派出所的高校，其保卫机构隶属学校，仅在业务上接受当地公安机关指导。这两个规定指明了两条改革之路：高校派出所行政化和高校保卫机构去行政化。

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（四）二元并存阶段

虽然我国一直在进行高校派出所体制改革的尝试，但自1996年开始尝试改革，经过十年的实践，除上海和武汉等地外，绝大多数的高校公安机构受到当地财政实力、组织人事等因素的制约，无法改组为行政派出所。这些高校派出所，既不能被认定为行政派出所，又很难说是学校职能部门，处境、地位十分尴尬。自1997年国家教委颁布《高等学校内部保卫工作规定 （试行）》（下文简称“《工作规定》”）后，高校保卫机构被定位为高校隶属部门，许多没有设立高校派出所的高校都以此为依据，重新定位、改组本校的保卫机构，并统一命名为“XX学校保卫处 （部）”。这就使得高校保卫处（部）和高校派出所并存于高校保卫制度中。

二、高校保卫机构的属性分析

（一）当前的法律规定

当前高校保卫机构的设置和职能划分，主要是依据《企业事业单位内部治安保卫条例》和《工作规定》第六条和第九条的规定。这两个规范性文件都指明了高校设置的保卫部、处 （科）是党委的保卫部门和学校的职能部门，不带有任何公安职权。由此可见，在当下制度环境中高校保卫机构的属性已在法规上得到明确。

（二）主要职能

高校保卫机构发展至今，不再只是履行单一的内部保卫职能，仅仅只做安全保卫一项工作，已经发展为具备以校园服务为基础、安全保卫为前提、教育育人为宗旨的“三位一体”的完整职能体系。

1.校园服务。校园服务主要包括以校园报警、消防交通等为内容的安全服务和以户口迁移、人口出入境等为内容的户政服务两项内容。当下，越来越多的高校保卫机构能够认识到树立服务意识的重要性，变“行政管理”为“热情服务”，服务于师生的具体需求、学校的整体发展。这不但适应了当下“以人为本”的社会发展潮流，更能让剥离了公安权力的高校保卫机构充分发挥作用、提高自身的地位。

2.安全保卫。校园安保工作是高校保卫机构的第一职责和主要功能。校园安保主要包括思想动态控制、校园安全防范和不端行为打击三方面的内容。高校是思想传播的源头，维护校园中师生思想的稳定、积极向上的态势，是高校保卫机构的头等大事。安全防范是当下各保卫机构履行职能的重要手段。积极预防可以化被动为主动，将各科类危险化解在萌芽之中。实践证明，预防绝不是消极被动的行为，而是打击犯罪的重要工作。打击和预防是一对相辅相成的措施，对扰乱正常教学秩序、破坏校园安全环境的不端行为进行打击，可以提高高校保卫机构的威慑力。如前文所说，因为保卫部门作为高校的内设机构，不具备对违反犯罪行为进行调查、处置和处罚的权力 （除非有公安机关授权，但该授权只是有限授权，比如对限制人身自由的处罚权，只能由公安机关行使），在很大程度上削弱了其打击不法分子的力度。

3.教育育人。高校保卫机构担负教育育人的职责是由高校教育育人的基本属性所决定的。高校保卫机构的教育职能主要有：组织开展思想政治和安全保卫工作的宣传教育；引导动员师生员工树立防范意识，主动参与校园安保工作；对情节轻微、恶性不大的不端行为者，做好教育、挽救工作；对校内矛盾纠纷进行排查和调处，防止矛盾激化。此外，注重对学生进行思想政治教育，严守社会主义思想阵地，也是高校保卫机构需主动承担的职责。

（三）权力来源

1.法律授权。高校保卫机构是高校的内设机构，代表高校行使行政管理权。它的权力来源于宪法、各级组织法、部门规章等。从其履行的职责来看，日常工作中主要行使的是《工作规定》、《高等学校消防安全管理规定》等法律、法规所赋予的职权。因为是下位法，所以这两个规章的内容不能有违上位法，也不能做任何的扩大解释，故而在施行中，渐渐显现其弊端——滞后性，无法跟上高等教育发展的步伐，造成高校保卫机构面对很多新情况、新问题却无能为力、无计可施的尴尬局面。

2.行政委托。高校保卫机构维护校园治安时行使的是国家警察权。高校保卫机构虽然和公安机关的职能相似，但却不是公安机关，也不是公安机关的内部机构，因此许多情况下校园保卫机构行使侦查权、治安管理权时都是需要公安机关授权委托的。这里所说的委托，需要和上世纪80年代授予高校保卫机构的公安权力相区别，当时对高校保卫机构的授权可以视为“完全授权”，而当下对高校保卫机构的授权则是“有限授权”。最大的区别就是，那时的高校保卫机构是可以对侵入者实施羁押等限制人身自由的措施的。当前，公安机关对高校保卫机构的授权还存在着授权制度不全、范围不明、程序不清、手续不一等问题，这些都导致了行政委托这一权力来源并没有发挥出应有的积极作用。

综上，笔者认为，高校保卫机构是直接归属于高校领导，以学校的名义对内行使行政管理权力，接受公安机关进行业务指导和监督，具备一定行政执法权和治安管理处罚权的高校保卫职能部门。

三、高校保卫机构的改革出路

从我国高校派出所改革现状和高校保卫机构的属性来看，将高校保卫机构安上“公安”的头衔，不仅不能解决高校保卫机构当前所面临的困境 （如地位尴尬、管理混乱、职能弱化等），反而增加了其改革的阻力。只有跳出高校公安体制改革的思维羁绊，在认清高校保卫机构内部属性的前提下，通过出台专门的法律法规，扩大其现有的职权，并通过引进社会力量，提高自身素质，提高工作效率，才能使其焕发新的生机。

（一）认清定位，统一组织结构

高校保卫机构是隶属于高校的行政管理部门，按照法律法规履行安保职责。当下进行高校保卫机构改革，应将高校派出所彻底撤销，仅保留高校保卫处 （部），将其作为学校的职能部门。这样做既符合现行法规的规定，与现行法律步调一致，又能减少改革阻力，减轻地方财政部门和组织部门的经济与编制负担，更能使混乱的多方保卫力量得到整合，破解相互推诿、诉求无门的难题。

（二）完善立法、扩大法律职权

有关高校保卫机构职权的相关规定都是散见于各部门的规章制度，这些规定都是单一、笼统的，缺乏整体完整性和可操作性，容易造成职能不清、效力不明等问题。因为这些行政规章的法律效力低于法律，一旦依据法律条文对高校保卫机构的行为提出质疑，那么高校保卫机构所依赖的“办事依据”就显得“不合法”。因此，笔者认为应当在现有规定的基础上，通过制定专门的高校安保法律（比如《校园安全保卫法》），对其职权予以明确和扩大。

1.扩大行政强制权。按照《行政强制法》的规定，任何行政机关都可以采取行政强制措施，具有相应的行政强制权。高校保卫机构作为高校行政管理的重要职能部门，理所当然可以代表高校行使行政强制权。为了维护校园安全，高校保卫机构也必须对发生在校园内的违法行为、不端行为采取强制措施。在高校校园范围越来越大、边界越来越模糊化的今天，高校保卫工作注定不会是单纯的内部管理行为，逐渐具有了外部性的特征。为了更好地处理对外行政关系、保护行政当事人的合法权益，高校保卫机构应当拥有更多的行政强制权，特别是对外采取行政强制措施的权力。高校保卫机关的强制权应包括：（1）对校园内行迹可疑人员的盘问调查权；（2）要求加害人排除妨害、恢复原状的强制执行权；（3）对校内闲杂人等或车辆出入的交通管制权；（4）临时强行管制权，校园内突发紧急事件时可实施暂时限制人身自由、暂予扣押个人财物的权力。

2.授予治安管理处罚权。高校保卫机构在履职过程中能够处理的都是没有违反刑法、不足定罪的“违规行为”和“不端行为”，属于治安管理的范畴。在我国，治安管理案件都是由公安机关处理。虽然公安机关在高校集中地区都设立了专门的派出所，但这类派出所还要管理辖区其他居民的治安问题，不可能专职管理某个高校的治安。当下高校治安案件频发，若只依赖公安机关，其关注和打击力度是远远不够的，同时也可能增加行政成本。因此，赋予高校保卫机构一定的治安管理处罚权，是十分必要的。高校保卫机构若能拥有一定的治安管理处罚权，不但能提高校园保卫力量的威慑性，更能对打击校园危害行为起到积极的预防作用。因此，需要制定专门的高校保卫法律，授予高校保卫机构特定的治安管理处罚权，如对事实清楚、证据充分、情节轻微、社会危害性不大的校园偷盗行为，高校保卫机构可以对加害人处以一定数额的罚款，以示警告。

3.明确使用特定器具的权力。我国《保安服务管理条例》中规定，保安可以根据服务岗位的需要配备安保所需用品，其中从事武装守护押运服务的保安员执行任务时还可使用枪支。一般的保卫机构，都是配备警棍、强光手电等器具。现在面临的问题是，高校保卫人员有时会直接面对正在实施暴力犯罪的犯罪人，这些暴力分子在作案时很可能带有管制刀具、棍棒等危害性极大的工具，保卫人员很容易受到攻击，存在较大人身危险，因此有必要为高校保卫部门配备特定的防护器具，如防暴头盔、警盾等。

（三）注重创新，调动各方力量

近年来，高校的校园面积不断扩大，加之校园边界日益模糊，高校保卫工作面临巨大的挑战。针对这一现状，高校安全保卫工作要在立足传统“人防”的基础上，加大对“物防”的投入，并提高“技防”水平。同时，高校保卫工作不能仅仅依靠高校的保卫处，应多鼓励、发动高校师生积极参加安全保卫工作；高校保卫工作还可以通过聘用第三方安保公司、购买安全设备等手段来提高工作的效率和能力。

参考文献：

［1］王毅.我国高校保卫机构法律地位及改革方向［D］.西北大学，2012：48.

［2］谭冰霖，熊笙先.论高等学校校园保卫制度［D］.中南财经政法大学，2011：21.

［3］王铜.行政法学视域下公立高校保卫机构的权能分析［D］.东北师范大学，2013：11.

［4］余宏明.高校公安保卫体制改革思考［J］.江苏警官学院学报，2004（6）：68.

（责任编辑：刘新才）

［中图分类号］G647

［文献标识码］A

［文章编号］1005－5843（2016）04－0012－04

［收稿日期］2015－12－17

［基金项目］国家社科基金“体育产业反垄断法规制研究”（项目编号：14BTY038）；湖南省社科基金“反垄断法在体育产业中的适用研究”（项目编号：13YBA274）；湖南省研究生教改项目“依法治研——研究生教育管理法律问题研究” （项目编号：JG2015B096）。

［作者简介］汤自军 （1974－），男，湖南桑植人，博士后，吉首大学科技处副处长、法学与公共管理学院副教授，硕士生导师，美国伊利诺伊大学、芝加哥大学访问学者；研究方向：法经济学、教育法。付理丽 （1990－），女，吉首大学法学与公共管理学院硕士生，研究方向：法经济学、教育法。

On Legal Status of Security Department of University

TANG Zijun，FU Lili
（College of Law and Public Management，Jishou University，Jishou，Hunan 416000，China）

Abstract：Since the security department of university has many similar functions with public security department，the discussions and arguments continue that the security department of university whether to need public security organ properties.The differences between the reform processes in various areas and the unclear law resulted to the current undefined status of security department of university.In the current administrative rules and regulations，the power source of security department of university and the main functions show that，the correct legal status of security department of university is the inner department of university.This legal status meets the requirements of socialist market economy reforms，comply with the essence requirement of administering education according to law.

Key words：security department of university；legal status；inner department；rights