教育公平视域下流动儿童的教育困境与对策研究※

刘学东　陈国庆

（江苏第二师范学院　教育科学学院，江苏　南京　210013）



教育公平视域下流动儿童的教育困境与对策研究※

刘学东陈国庆

（江苏第二师范学院教育科学学院，江苏南京210013）

［摘要］流动儿童作为弱势群体，遭受着入学机会、教育过程及教育结果的不公平境遇。其原因在于城乡户籍壁垒，流入地政府教育职责缺失，城市优质教育资源稀缺，农民工子弟学校发展困难。通过改革义务教育管理体制，发挥流入地政府的主导作用，提升农村基础教育质量，提高农民工子弟学校办学质量等途径，有效保障流动儿童的教育权利。

［关键词］教育公平；流动儿童；教育困境；对策

随着我国经济社会的发展，城市化进程不断加快，大量农村劳动力涌向城市。这些进城务工人员子女跟随他们来到城市，成为流动大军中的一员。国家卫生计生委统计，截止2013年末全国共有流动人口2.45亿，其中7岁至15岁子女随同父母流动的比例高达62.5%。我们把这些进城务工人员的随迁子女称为“流动儿童”。根据《流动儿童少年就学暂行办法》的规定，本研究中“流动儿童”是指，年龄在6 至14岁（或7至15岁）之间的、随父母流动的、有学习能力的儿童，包括从小就在城市成长或者在城市出生的儿童。我国义务教育主要由户籍所在地政府提供，而流动儿童没有流入地的户口，无法享受由流入地政府负担的教育经费。流动儿童无法享受与城市同龄儿童同等的教育机会，被排斥于乡村正式的教育体系之外，他们接受公平教育的权利没有实现。

一、教育公平的内涵

教育公平是人类社会永恒追求的教育理念，旨在“通过对教育资源的合理分配而达到教育差距的缩减，从而促进社会平等的实现”。古希腊思想家柏拉图最早提出教育公平的思想，亚里士多德则首先提出“通过法律保证自由公民的教育权利”。我国古代的大教育家孔子也提出“有教无类”的朴素教育民主思想。近代西方资产阶级在不同的历史时期提出三种不同的教育公平观，即“保守主义的教育公平观、自由主义的教育公平观和激进主义的教育公平观”。进入21世纪后，西方学术界又提出了“给每一个人平等的机会，并不是指名义上的平等──机会平等，而是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合每个人的特点的”的观点，这也就意味着教育公平是使学生最大限度地获取知识，并突出学生作为个体所具有的个性。

关于教育公平的涵义，学界从不同的角度进行了研究。科尔曼（James S. Coleman，1964）从教育机会均等的角度来解释教育公平，并认为教育机会均等有四个标准：即进入教育系统的机会均等，参与教育的机会均等，教育结果均等，教育对生活前景影响的机会均等。罗尔斯（John Rawls，1971）提出了著名的正义原则，第一正义原则为“平等自由原则”，即每个人都具有与他人相同的自由平等的权利；第二原则为“差别原则”和“补偿原则”，即社会和经济的不平等要在与正义原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益，用于处理有关社会和经济利益问题。我国学者褚宏启（2008）认为，教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则。教育资源配置的平等原则包括受教育权平等和教育机会平等两个方面，……教育资源配置的补偿原则关注受教育者的社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。谈松华（2012）认为教育公平应从四个层次来理解：一是观念层面，指不分种族、性别、年龄，人人平等地接受高质量教育的观念；第二，目标层面：一是教育机会均等，即每一个人都能获得受教育的机会；二是教育质量的公平，即人人都应享受到较高质量的教育；三是制度层面：指教育制度、教育政策的公平，教育资源配置、师资力量分配的公平；四是微观的教育过程层面，指在教育过程中应公平地满足所有学生的发展需要，使每个学生都获得充分的发展。

本研究将从三个层次分析流动儿童理应享受的教育公平：第一，确保人人都享有平等的受教育的权利和义务；第二，提供相对平等的受教育的机会和条件；第三，教育成功机会和教育效果的相对均等。简言之，即教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平。教育起点公平包括教育权利平等和受教育机会均等两个方面；教育过程公平主要是指受教育者享有获得同样教育资源的机会；教育结果的公平是指受教育者得到个性的全面发展。

二、流动儿童的教育状况

随着城市化规模扩大，流动儿童数量持续、快速增长。根据民间公益组织“新公民计划”的调查，2000-2005年，0-17周岁流动儿童规模从1982万增加到2533万，截止到2010年11月1日，全国0-17周岁流动儿童规模已达3581万，占全国儿童的13%。然而，由此产生的适龄流动儿童的教育问题，不仅是进城务工人员所要考虑的主要问题，也成为全社会普遍关注的重点话题。

（一）入学机会不平等

在接受义务教育中，流动儿童面临的最大困难就是入学机会不平等，具体表现为入学难的问题。流动儿童的来源地广泛，所接受的教育不尽相同，有的甚至是不完整的，造成他们的学习素质低下，与同年级的城市学生存在较大的差距；而城市的公立学校在招收流动儿童时，往往设置较高的门槛，对流动儿童的成绩要求过高，或者进行高难度的选拔考试。即使有的流动儿童进入了公立学校，但要交纳高额的借读费或赞助费，这给经济条件本来就不富裕的农民工家庭造成沉重的经济负担；对于大多数农民工家庭来说，高额的借读费和赞助费将其子女拒之于城市公立学校门外。此外，孩子因为父母的流动性大而频繁转学，使一些流动儿童错过了最佳受教育的时期。

（二）教育过程不平等

除了入学难以外，流动儿童在接受教育过程中也面临着不平等的境遇。有的农民工家庭即使交得起高昂的借读费或赞助费，在公立学校中就读的流动儿童也会受到歧视和不公平的对待。公立学校的老师对流动儿童的学习不予重视，怕影响到“城市学生”，一般会把他们的座位排在教室的后面。尽管流动儿童在城市中生活很久，并产生了一定程度的认同感，但却很难融入城市生活，外来人口的身份使他们不能完全被城市接纳，这种“边缘地位”加剧了他们心理上的不适应。流动儿童与城市儿童共同学习，面对与原来不同的教学环境、教材、课程进度、教学方法，短时间内难以适应。

（三）教育结果不平等

在起点和过程已处于不利地位的流动儿童，很难与处于优势地位的同龄城市孩子拥有平等的学业成功机会。一方面，流动儿童自身素质低下。大部分流动儿童没有接受过正规的学校教育，也难以进入拥有优质教育资源的公立学校，且农民工子弟学校的教育教学环境差，师资力量薄弱，开设课程单一，不能为流动儿童提供优质的教育服务，使得他们所学的知识有限，缺乏连贯性。另一方面，流动儿童升学困难。我国现行教育体制规定初中毕业生必须回到原籍参加升学考试，流动儿童在流入地上完初中后，还要回到户籍所在地参加升学考试。

三、流动儿童教育困境的原因分析

流动儿童义务教育起点、过程与结果的不公平，以及城市社会对流动儿童及其家庭成就未来梦想的制度排斥及文化歧视，在一定程度上生成着流动儿童的教育危机和社会认同危机，也“暴露了我国教育制度、政策及观念等方面的僵化，反映了画地为牢、城乡分隔的管理体制的弊端”]。

（一）城乡户籍壁垒成为教育阻力

伴随着户籍制度而建立的一系列社会制度均强调农业户口和非农业户口之间的差异，形成了城乡分离的“二元结构”，导致了农民与城市居民之间的诸多不平等。这种固化的户籍身份使得流动儿童在学习过程中因为差等化享受义务教育的机会、过程以及资源等方面的社会制度安排，不能与城市户籍儿童用教育和社会向上流动的同等职业发展的起点、机会和空间。我国《义务教育法》规定，义务教育应由户籍所在地的政府提供。流动儿童无法回到户籍所在地的学校就读，又没有流入地的户口，无法和城市学龄儿童一样享受城市的义务教育资源，就被排斥在城市教育体系之外。

（二）流入地政府教育职责缺失

流入地政府没有将流入儿童视为当地的教育对象，不认为是自己必须承担的责任。有关政府部门如教育行政部门尚未建立统一的监管机制，对流动儿童总体情况的了解不够全面。由于流动儿童的家庭结构复杂，居住分散，还存在少数的非法流动人员，政府部门很难建立相应的信息资源库和信息传递渠道。这样以来，流动儿童的义务教育没有明确的管理主体和责任人，没有专门为其服务的社会体系，流动儿童的求学变成了完全的自发行为。如今，由于政府的这种态度，虽然全国出台了一些有关促进流动儿童接受教育的制度，但其执行的力度和实施性并不强，流动儿童的上学之路依然艰辛。

（三）城市优质教育资源供不应求

随着我国经济的增长，城市化进程的加快，将会有越来越多的农村剩余劳动力进城务工。这些农民工由过去的个体流动逐渐演变为举家搬迁，导致城市流动儿童日益增多。目前，我国大约有流动儿童2600万，据预测到2015年时，将达到5800万，届时许多城市流动儿童的比重将会大幅提高。自上世纪90年代末期，流动儿童教育问题渐渐浮现，流入地政府一直强调城市教育资源不足，难以满足流动儿童的教育需求。鉴于优质教育资源比较稀缺，城市的“优质学校”通常会优先满足区域内常住儿童的需要，对流动儿童设置过高的入学门槛。

（四）农民工子弟学校办学条件差

据统计，最早的一所民工子弟学校大约创办于1993年，1998年国家对民工子弟学校政策放宽后，达到办学的高潮。到2013年底，深圳市共有义务教育阶段民办中小学239所，在校生39.8万；截止2014 年6月，北京共有130所农民工子弟学校，在校生总数约9.5万人。然而，由于农民工子弟学受办学条件所限校，如教学设施匮乏，师资力量薄弱，难以取得合法办学资格，因此它们始终没能被纳入我国正式的教育体系之内。“从开办至今农民工子弟学校一直在有关部门整顿取缔和扶持帮助两种声音、两种态度之间艰难生存，时刻面临着被整改或取缔的困境”。

四、解决流动儿童教育公平问题的对策

据全国妇联的调查显示，2013年小学和初中阶段的学龄儿童在流动儿童中所占比例分别为27.89%和13.21%，规模分别为999万和473万。流动儿童在流入地难以受到正规的义务教育，不能享受到与城市儿童平等的教育权，违背了教育公平的价值追求。解决好流动儿童教育公平问题，不仅是普及义务教育的需要，也是切实保障他们合法权益、维护教育公平的重要内涵。

（一）改革义务教育管理体制

为使流动儿童享有与城市儿童同等的教育权利，应当改革我国现行的城乡分治的户籍制度，逐步打破以户籍为依据的义务教育入学政策，实行适龄儿童按居住地原则接受义务教育的制度。随着农民工流动的“家庭化”倾向，将会产生越来越多的流动儿童，我国现行的义务教育管理体制面临更多的挑战，已经不符合我国义务教育的实际情况，应当进行全面改革，如废除义务教育阶段的学籍管理制度，实施电子学籍；改革义务教育经费的拨付制度，可尝试向农民工家庭发放“教育券”，让流动儿童自主选择学校；中央政府对流动儿童进行教育补贴。

（二）明确流入地政府对流动儿童的教育责任

2001年，《国务院关于基础教育改革和发展的决定》提出，“要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。流入地政府和公办学校应承担起对流动儿童的教育责任，把他们平等地视为当地的教育对象。流入地政府要大力发展当地教育，丰富优质教育资源，保证所在地的每一位学龄儿童都由学可上、有书可读；制定合理的政策，鼓励公办学校和民办学校接收流动儿童入学；加强对流动儿童的管理。根据对流动儿童的统计数据，当地政府将流动儿童纳入义务教育阶段的公办学校招生计划；将流动儿童的就学纳入财政预算，取消城市流动儿童在城市上学要交纳“借读费”及“赞助费”的规定，使城市流动人口子女能与城市子女享受同等的权利和待遇。

（三）提升农村基础教育质量

大量农村学龄儿童随其父母进城务工而涌入城市，加重了城市义务教育资源紧张的状况，以至于出现供不应求的局面。因此，为了缓解城市的教育压力，只有提高农村学校的教育质量，吸引流动儿童返乡就学。在提高农村基础教育质量的过程中，地方政府可大有作为：第一，加大对农村学校的投入，加快农村学校升级改造，更新硬件设施，改善教学环境；第二，实施捆绑发展计划，把农村学校和城市学校一对一捆绑，用城市学校的优质教育资源来带动农村学校的发展，提升农村学校的软实力；第三，设立专项资金，加强对农村学校教师的培训，提高他们的教育教学能力；第四，加强政策引导，制定的措施吸引高校毕业生到农村任教，如对到农村任教一定年限的大学生就行奖励，为他们再就业、升学提供优惠政策。

（四）提高农民工子弟学校办学质量

但由于办学软硬件的差距，农民工子弟学校的教学质量低下，不能为流动儿童提供高质量的教育服务。为了保障流动儿童能够享受公平的教育服务，必须提高农民工子弟学校的教育教学质量，如实施教师轮岗制度，派城市公立学校的优秀教师轮流到农民工子弟学校任教，改变农民工子弟学校师资薄弱的状况；对民工工子弟学校的师资进行培训，提升他们的教育教育能力。同时，对待农民工子弟学校不能一味地打压，应该给它们留出制度化发展的空间。对符合办学标准农民工子弟学校，要及时予以审批；对达不到标准和要求的农民工子弟学校，要限期整改，到期仍达不到标准和要求的要予以取消。

五、结语

随着进城务工群体的日益壮大，已成为影响社会稳定的主要因素，忽视他们的利益，就会引发严重的社会问题。他们子女的教育问题是其最关注的问题，因此应从维护社会良好秩序和构建和谐社会的战略高度重视并解决好流动儿童的教育问题。另一方面，对流动儿童的教育，不仅为城市培养更具活力的新兴力量，也为全国输送了一批有现代化视野的人才。党的十八大明确提出要加快户籍制度改革，各地方政府也采取积极举措，制定出台相关政策措施，努力推进流动儿童教育服务体系建设。市民与进城务工人员、城市儿童与流动儿童的互动交往，多种文化的包容，可以使流动儿童真正融入城市。因而，教育公平是一个复杂的系统性问题，除政府有着不可推卸的责任以外，还需要全社会的共同努力。

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责任编辑：刘海燕

文字校对：中伟

基金项目：※“江苏第二师范学院《教育学》省重点学科建设项目”科研成果之一。

［中图分类号］D669

［文献标识码］A

［文章编号］1008-8539-（2016）01-0085-04