论我国公众参与行政决策的法律地位

杜永胜

(兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000)



论我国公众参与行政决策的法律地位

杜永胜

(兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000)

目前我国公众参与行政决策制度只是以政策和法规的形式出现，尚未以法律的形式予以明确，也没有进行程序性的构建。公众参与行政决策只是一种流于形式的参与，公众难以有效地维护自己的合法权益。究其缘由是没有明确公众参与行政决策的法律地位，即没有明确公众参与行政决策的权利和义务的资格。只有明确公众参与行政决策的法律地位，制定公众参与行政决策的制度，才能保障公众参与行政决策。

行政决策；行政决策制度；公众参与

传统行政理念把行政决策看作国家行政机关工作人员行使公权力的行为。然而，行政决策事关国家和公民之重大利益，一旦决策失误，将会使国家和公民的利益遭受损失。在实践中我国行政决策失误的现象屡屡发生，由此决定了行政决策应当以民主的方式进行。民主制度健全的国家均建立了公众参与行政决策制度，这些制度保障了公众参与行政决策的民主权利。在我国，只有建立公众参与行政决策的制度，才能明确公众参与行政决策的法律地位，公众参与行政决策的权利和义务才能得以明确。

一、建立我国公众参与行政决策制度的必要性

公众参与行政决策是现代民主社会的要求。法治发达和民主制度健全的国家早已确立了公众参与行政决策的制度，如20世纪60年代中期的美国就建立了公众参与行政决策的制度。当时以波尔·大卫道夫(Paul Davidoff)为首的“市民参与”者，组织和发起了以公众参与行政决策为内容的倡导性运动。通过组织和发起这场运动，以往市长决策的模式得以改变，使得公众能够参与到行政决策中来。公众参与行政决策制度的建立也得到了参与式民主理论的支持。卡罗尔·佩特曼是参与式民主理论的首倡者，1970年他在《参与和民主理论》一书中主张公民是自己命运的主宰者，是社会的管理者，公民应该同政府一道对公共事务进行讨论、协商，并采取行动解决社会共同体的公共问题[1]。参与式民主理论就是在以“民主”为主流的背景下应运而生的。

在我国，由于公民的民主意识不强，国家的法律体系尚不完善，公众参与行政决策的制度只是以政策和法规的形式出现，如2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出“政府决策应当增强透明度和公众参与度”，2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，以及2010年国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》等，都明确了听取公众意见是行政决策的法定程序。

然而，政策或法规在现实中并未得到很好的落实。“政府一如千百年来那样，一直未能解决公民参与和自治、官民脱节的问题，惯于神秘运作模式，缺乏向老百姓解释自己行为的传统”[2]。这种神秘运作模式就是“家长制”模式。在这种模式支配下，行政机关工作人员形成了这样一种观念，即“‘一言堂’在作出决定方面比‘群言堂’更加快捷，而按照民主程序来协调不同利益集团的要求、争取多数同意，需要经过辩论、审议、妥协和表决等法定步骤，有时会贻误机遇”[3]。正是在这种错误决策观念指导下，国家财产屡屡遭受重大损失。2014年10月15日，《京华时报》报道663个“形象工程”“政绩工程”被叫停，这些“工程”总造价达百亿元。2014年广州市耗资8亿多元建成的陈家祠广场，仅使用4年时间，即因为地铁建设需要“推倒重来”。2014年6月云南省河口斥资2.7亿元建设的“文化长廊”在建成3年后，又花费3亿元被拆除[4]。截至2000年，“新中国成立以来，在大约2万多亿的总投资中，因决策失误造成的浪费至少有1万亿元”[5]，“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率在30%以上，资金浪费及经济损失4000亿元至5000亿元[6]。

造成如此巨大的损失和付出如此惨重的代价，使人们不得不质疑“家长制”模式的科学性，进而使人们更加重视建立公众参与行政决策的制度。公众参与行政决策制度是一个独立的制度，它能够明确公众参与决策的法律地位，避免确立过多的制度使公众参与决策的法律地位产生混乱。正如周汉华教授所说的那样：“转型时期，很容易出现头痛医头、脚痛医脚的现象，使各种制度之间缺乏协调，甚至会出现制度越多，抵触越多，效果越差，再设立更多制度的恶性循环。”[7]

二、我国公众参与行政决策制度的理论瓶颈

国家行政学院袁曙宏教授指出：“所谓行政决策，是指国家行政机关为履行自己的职能，在行政职权范围内，按照法定程序就国民经济和社会发展决策、预算、国家和社会发展事务、立法事务、重要政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、选择及决定的活动或过程。”[8]这个定义是学界公认的比较完整而全面的定义。由该定义可知，行政决策是政府行使行政权力的行为，而行政权力的性质是执行和管理性权力，理应由政府单独行使，公众只是被政府管理的行政相对人。如果允许公众参与行政决策，将如何确定公众参与行政决策的法律地位呢？

这个问题如果得不到解决，公众参与行政决策制度的建立在理论上将会遇到瓶颈。因而，建立公众参与行政决策制度，首要任务是必须解决公众参与行政决策的法律地位问题。公众参与行政决策的法律地位是指公众在参与行政决策过程中享有权利和承担义务的资格。只有确定公众参与行政决策的资格，才能明确公众参与行政决策享有的权利和承担的义务。解决这个问题有两种思路：一种是将行政决策的性质排除在行政权力之外。只要做到了这一点，自然就消除了行政权与公众参与权在行政决策中的法律地位的矛盾。另一种是在承认行政决策是行政权的基础上确立公众参与行政决策的法律地位。笔者认同后者，因为若否认行政决策是行使行政权的行为，行政主体的作用将无法解释，另外也将会失去国家的强制力量，难以保障行政决策的执行。后者是在承认行政主体的法律地位的基础上，明确公众具有独自的法律地位。即便有时公众在行政决策中起决定作用，也并不影响行政决策具有公权力的性质，此时仍有国家强制力做后盾，以保障行政决策得到执行。

三、建立我国公众参与行政决策制度的模式

公众参与行政决策分为事前参与阶段和事中参与阶段。公众在这两个阶段的参与程度是不一样的。在事前参与阶段公众的参与权只是向政府提供意见，辅助政府行使决策权，相当于美国规划师莎莉·阿尔斯坦提出的“象征性参与”阶段。在事前参与阶段，公众仅仅拥有了解信息的权利、公众咨询权以及要求政府对公众做安抚工作的权利，并没有参与行政决策的权利。在事中参与阶段，公众不但拥有以上所有权利，而且拥有决策权。该决策权分两种情形：一种是公众与政府共同协商行政决策，公众拥有投票权；另一种是政府把决策权委托给公众，公众拥有完全决策权。事中参与阶段的决策权仅限于国外，如在美国的城市规划中，政府将某区域规划方案直接委托给市民组织，由市民组织和规划师共同制定城市规划方案。目前我国仅限于事前参与阶段，这是因为无论在理论方面还是实践经验方面，我国都未达到法治发达国家公众参与制度建设的程度，若贸然允许公众进入事中参与阶段，恐怕会形成公众与政府权力冲突，甚至导致决策久拖不决、影响行政效率的局面。

由于公众参与行政决策的阶段不同，公众所享有的权利也不相同。若不划清公众参与阶段，就会使公众参与行政决策的权利产生混乱，进而无法分配公众在参与程序上的权利，公众参与的资格即公众参与的法律地位自然无法明确，公众参与行政决策的制度也难以建立。为了进一步明确公众参与行政决策与所享有的权利，我们可以根据公众参与阶段的不同，把公众参与模式分为“事前参与模式”和“事中参与模式”。这样就可以在每一种模式下细分公众参与的权利，以明确公众参与决策的法律地位。

对公众参与行政决策进行模式划分与美国规划师莎莉·阿尔斯坦提出的“公民参与三阶段”理论具有异曲同工之处，但这种划分方式更具有操作性和自明性。规划师莎莉·阿尔斯坦虽然细化了不同阶段公众参与的权利，但在三阶段基础上再划分八个级别的做法显得过细①，从而造成公众参与的权利在程序分配上难以按照八个级别分配，同时，公众也难以理解自己究竟享有哪一个级别的权利，不如以公众是否享有决策权为标准划分两种模式显得直观明了。笔者提出的两种参与模式，不仅有助于对理论的理解和研究，而且在实践中因直观和简练而具有很强的可操作性。

(一)行政决策过程中的“公众辅助人”

因为公众在不同的参与阶段起的作用不同，所以公众在不同参与阶段的法律地位也不相同。笔者认为在“事前参与模式”中，公众的法律地位相当于辅助人的地位，因而将参与公众视为公众辅助人。之所以将该阶段的公众视为公众辅助人，是因为：第一，清晰的概念能使公众明白自己是参与决策的主体，从而有助于提高公众的参与意识。第二，在理论上便于区分“事前参与模式”和“事中参与模式”，从而能够使人更深刻地理解公众参与制度。公众辅助人仅限于“事前参与模式”，并且应当具有以下特征：第一，主动性。公众辅助人能够积极主动地参与行政决策，而不是被动地受政府的委托、邀请才去参与。第二，公众辅助人只存在于“事前决策模式”之中。第三，公众辅助人没有决策权。公众辅助人只能根据自己的要求或政府的要求为决策提供意见或进行讨论，并没有决策的最终决定权。根据以上特征，可把公众辅助人定义为：公众辅助人是行政机关在做出行政决策之前向行政机关提出行政决策建议或意见的公众。

(二)行政决策过程中的“公众决策人”

在“事中参与模式”中公众起决策者的作用。该模式与行政首长负责制存在一定的矛盾，它能够在一定程度上弱化行政首长的权力和责任。从本质上讲，“事中参与模式”是政府将公权力让渡给公众的模式。采用该模式时分两种情况：一种是公众与政府相关部门共同研讨决策方案，最后将方案终稿交由政府行政首长审批，政府行政首长若对决策方案有不同意见，必须说明理由，并就不同意见再次交由方案制定成员讨论，而不能直接修改方案的内容。这种模式实质上弱化了政府行政首长的权力，强化了公众的权利，是一种名副其实的民主决策模式。另一种是政府的决策方案直接交由公众组织或机构制定，由政府配合完成。这种模式是一种完全放权的模式，但不是一种常用的模式。采用该模式需要具备三个条件：第一，政府对公众有极大的信任感；第二，公众的参与意识、权利意识已相当强；第三，公众参与行政决策的组织或机构已相当成熟，例如市民决策委员会、市民咨询机构等已具有丰富的行政决策经验。

我们可以将事中参与模式下的公众视为公众决策人。公众决策人应当具备以下特征：第一，公众决策人应当参与行政决策的信息收集、讨论、制定等全过程；第二，公众决策人能够直接或以投票的方式进行行政决策；第三，公众决策人必须为自己的不当行为承担法律责任。根据公众决策人的特征，可以对公众决策人下一个定义：公众决策人是指在行政决策过程中起决定作用并为其行为承担法律责任的公众。

有了公众辅助人和公众决策人的概念，公众参与行政决策的法律地位，即公众享有参与行政决策权利和承担参与行政决策义务的资格，就得到了理论上和法律上的支持，并且为公众参与行政决策制度的建立及程序的构建提供了坚实的理论基础。

四、结语

公众参与行政决策制度的建立有赖于其理论的成熟，而成熟的理论意味着公众参与行政决策具有可操作性。只有明确公众参与行政决策的法律地位，才能建立公众参与行政决策的制度及程序。笔者即是在此理念的基础上，参照以往公众参与行政决策制度的研究成果，提出了易于理解且具有可操作性的观点，以便使公众能够有效地参与行政决策并在参与过程中维护自己的合法权益。

注释：

①在三个阶段中的八个级别情况如下。在无参与阶段中有两级：治疗、操纵；在象征性参与阶段中有三级：通知、咨询、安抚；在市民权利阶段中有三级：伙伴、代理权、市民控制。

[1]陈炳辉.参与式民主的现代衰落与复兴[J].中国社会科学院报，2009(4):22-24.

[2]史际春.构筑规则新平台——政府：透明、责任、服务、竞争[N].人民法院报，2002-01-09(B2).

[3]季卫东.再论宪政的复权：亚洲新格局与中国政治改革[EB/OL].[2015-12-13].http://www.3edu.net/lw/xswz/lw_83011.html.

[4]663个形象工程政绩工程被叫停[N].京华时报，2014-10-15(A18).

[5]刘根生.“反对”意见的价值[J].瞭望，1999(1)：43-46.

[6]范大华，姚瑞华.决策合法化是科学决策的前提[J].决策导刊，2007(2)：72-74.

[7]周汉华.地方政府负总责制度评析[J].国家行政学院学报，2009(3):17-20.

[8]袁曙宏.全面推进依法行政实施纲要读本[M].北京：法律出版社，2004：127-129.

【责任编辑李敬】

2016-01-04

杜永胜(1987—)，男，河南封丘人，硕士研究生，研究方向：行政法学。

D922.1

A

2095-7726(2016)05-0016-03