金融抑制与普惠金融的发展

邢全伟

(中国社会科学院 研究生院，北京 102488)



金融抑制与普惠金融的发展

邢全伟

(中国社会科学院 研究生院，北京 102488)

我国的金融抑制缘于计划经济体制。它为我国实施重工业优先发展战略和建立国家工业体系发挥了重要作用，同时也严重阻碍了我国农业部门和中小企业的发展。普惠金融作为重要的金融创新，可以向弱势群体和中小企业提供针对性的金融产品或服务，实现金融产品和服务在全社会范围内的覆盖。另外，因为普惠金融也存在固有风险和发展障碍，所以我国亟须建立促进普惠金融持续发展的支撑体系。

金融抑制；普惠金融；风险管理；支撑体系

金融抑制普遍存在于发展中国家，它在实施赶超战略的经济体中表现得更为明显。金融抑制是阻碍经济发展的关键性制度因素，最终会引致资本稀缺、投资效率低下等问题。现代经济增长理论极为强调储蓄和资本积累对经济发展的关键作用，甚至将制约经济增长的唯一因素定位于资本积累[1]。从这个意义上讲，金融抑制是在综合考虑资本稀缺和资本利用效率低下的原因及后果之后，从金融制度层面给出的发展中国家之所以落后的重要解释。为了发展经济，发展中国家必须首先解决储蓄不足和资金利用效率低下的问题，解决这些问题的方法有很多，其中金融创新是解决制度层面和技术层面问题的重要方法。普惠金融就是在金融体系满足一部分高信用人群的需求之后，着力向弱势群体提供金融产品和服务的重要金融创新形式。需要引起人们重视的是，目前在金融领域依然存在着阻碍普惠金融发展的很多障碍，要清除这些障碍，就要建立促进普惠金融发展的支撑体系。

一、金融抑制及其在我国的表现

(一)金融抑制及其对我国产生的负面影响

金融抑制是指金融市场无法向经济主体提供足够金融产品或服务以及满足经济发展要求的现象。金融抑制普遍存在于发展中国家，除了自然经济条件所形成的资金稀缺因素外，政府在实施经济发展战略时强制分配稀缺资金也是导致金融抑制的重要因素。在新中国成立初期，由于实施重工业优先发展战略和建立计划经济体制，金融抑制在很大程度上表现为政府强力介入资金配置所形成的制度抑制。我国的经济发展表明，金融抑制及其产生的负面影响更多的是由于政府不当干预造成的，而“三位一体”的计划经济体制是扭曲资金配置和价格机制，使得资金利用效率低下的根本原因。然而，对于一个资金极度稀缺而又缺乏获取资金渠道的发展中国家而言，政府强力介入资本稀缺资源配置常常成为一种自然的选择，特别是对于经济发展起决定作用的我国政府而言，计划经济体制的惯性更加促使了对这种经济运行模式的“路径依赖”。如果我国政府能够在优化稀缺资金配置的同时构建起高效的制度和实现职能的转变，那么我国完全可以形成良性的经济运行体系。退一步讲，即使在新中国成立初期资金使用效率低下的情况下，以更大的成本换取对于经济腾飞至关重要的经济基础，进而实现要素逆转和发展方式转变，也是一种次优选择。总体而言，金融抑制对我国产生的影响是负面的，主要表现是：储蓄不足、资金缺乏、投资效率低下、技术进步受阻、收入分配扭曲以及扶持产业的低就业效应等。在多数情况下，这些负面影响的产生是政府实施了不正确的发展战略和制定了不正确的产业扶持政策造成的。

(二)金融抑制在我国的表现

当今我国存在的金融抑制问题缘于计划经济体制下形成的金融体系以及没有及时与市场经济相适应。我国政府在很多领域都是资金的直接分配者，在这些领域中政府制定的发展战略是资金分配的主要依据，并且占据主要地位，而资金利用效率则居于次要地位。直到现在，我国存在的金融抑制问题也并没有得到彻底解决。我国农村的金融相关比率(FIR)由1978年的50%左右缓慢上升至1987年的100%，这个比率一直保持到2008年，而同时期的城市FIR则由119.6%上升至2007年的578.4%[2]。我国城市金融发展处于中前期阶段，而农村金融发展依然处于初期阶段[2]，农村的金融抑制情况十分严重。同时，弱势群体的金融需求无法得到满足，主要是指农民、失业者及学生等信用相对低下群体的金融服务供给严重不足。目前，弱势群体的金融产品和服务基本上都是“存、贷、汇”，并且贷款额度大多是低于10万元的小微贷款。证券、基金、信托、期货以及租赁等金融服务在农村市场基本缺失[4]。我国农村地区真正需要信贷的仅占20%的比例，其他80%仅为基础信贷服务需求。然而，即使如此低程度的金融需求也无法得到满足[5]。更严重的金融抑制表现是对弱势群体提供金融产品和服务的金融机构覆盖面小、金融体系运行效率低下。我国的金融机构提供的金融产品单一、金融创新能力不强、风险管理机制不健全，各商业银行也不愿意在弱势群体地区建立金融机构网点。2009年在国家大力发展村镇银行的过程中，大型商业银行在其后的3年多时间内仅仅建立了18家金融机构，而建立的缘由就是能够享受政策红利，而非经营扩张的内在需求[6]。虽然这些问题随着市场经济的发展会逐步得到解决，但发展前景仍不容乐观。

二、通过金融创新解决金融抑制问题

资金作为生产关系的集中体现，实质上是使用者对其背后资源的支配，也是在初始发展阶段条件下最具生产力的要素。金融抑制产生的最大负面效应就是无法向资金需求者提供足够的金融产品和服务，无法实现资金的有效配置。目前，我国国有金融机构依然具有政策垄断优势，金融行业对民营资本有着严格的准入和经营范围限制。而金融创新和深化金融体制改革能够极大地改变这种状况，满足弱势群体的金融产品和服务需求。金融创新可以引导资金的流向，实现资金在全社会的合理配置，提高经济增长率[7]。从提供金融产品和服务以及资金需求的角度看，我国的金融创新源于金融市场的开放，它能使更多种所有制主体进入金融领域。只有金融市场的微观主体能够自由进入，才能够为金融创新提供微观基础。随着金融创新的不断深入，商业金融机构提供的金融产品和服务也将多样化。在服务对象方面，农村地区和弱势群体将成为最大的受益者，整个金融体系将实现对金融需求主体的全面覆盖。首先，我国经济的不断发展使国内的资金更加充裕，这为金融创新提供了充足的资金支持和资本相对优势。其次，我国市场经济改革不断深化使越来越多领域的市场化程度不断提高。市场机制将在资金配置中发挥基础性作用，利率市场化逐步得以实现。随着金融市场的开放，商业金融机构将研发出更多的金融产品和提供更好的服务。再次，我国的弱势群体作为金融产品流通的交易主体，其素质和经济收入也将不断提高，这些交易主体将更加理性地促进金融产品的流通和服务质量的提升。最后，在金融机构发展遇到瓶颈、传统金融业务利润率下滑、规模推动式的发展受到阻碍的情况下，金融机构亟需开拓表外业务及新的利润增长点。

三、普惠金融及其风险管理

(一)普惠金融是重要的金融创新

2005年联合国在宣传小额信贷年时首次提出了普惠金融的概念，并把其界定为：在成本可负担的情况下，以全方位、有效的方式为所有社会成员提供金融服务。如果仅仅从金融产品或服务在全社会范围内的覆盖情况看，特别是从为贫困人群提供金融产品的角度看，普惠金融在15世纪就已经出现了。到了18世纪和19世纪，当时的贷款基金、储蓄银行或储蓄合作社等都可以被列入普惠金融的范畴。特别是在20世纪70年代以来的小额信贷和微型金融的推动下，再加上经济发展的阶段性条件的成熟，各种有利因素共同促进了普惠金融的发展。现有普惠金融大都是从供给机构、服务对象、技术支持、金融产品以及公平性等角度进行界定的。综合现有的普惠金融定义，可以将普惠金融界定为：根据市场发展状况，金融体系和金融机构能够有效地、全面地向全社会成员，特别是向弱势群体、中小企业等提供充足的金融产品或服务。普惠金融体系主要是指在普惠金融发展过程中由金融机构、金融产品、需求主体、政府及政策组成的有机体系。这种包容性的金融体系可以向不同类型的微观主体提供全方位的金融产品和服务，使经济发展成果和金融利益惠及所有社会成员。

(二)普惠金融存在的固有风险

控制风险永远是金融机构的首位任务。对于金融机构而言，风险的核心表现是投放的贷款无法及时全部收回。普惠金融与传统金融相比，由于服务对象信用度低、技术水平不高或者宏观经济波动等，依然存在诸多无法消除的风险。总体而言，普惠金融的风险存在于供给方、需求方、政府监管以及经济系统等领域。供给方风险主要是金融产品设计不合理、授信管理机制不健全、技术体系不完善以及金融产品的设计、提供和服务的每个环节都有可能出现风险，这些风险的管理更加依赖于金融机构本身。需求方的风险主要表现是主体信用低、抵押物少、信息不对称以及道德风险等。政府监管风险主要集中于法律的制定和实施滞后、政策不当以及市场环境保障不力等环节。经济运行风险主要有利率变动、宏观政策导向、产业发展态势等。从这些风险来源也可以看出，对于普惠金融面临的风险，只有加强金融机构、个人以及政府的通力合作，才能有效防范风险的发生。其实，普惠金融所带来的各种金融产品和服务也能够被作为微观主体的风险管理工具，但是当经济运行出现波动时，往往会引发严重的系统性风险[8]。普惠金融风险在现实中不断以不同形式表现出来，例如由于政府监管缺失和发展初期的野蛮生长，很多初创的互联网金融企业如“众贷网”“城乡贷”等，都由于风险的过度集聚而相继破产。

(三)普惠金融在金融创新中的意义

普惠金融的对立面就是金融排斥。金融排斥是指社会中的弱势群体缺乏足够的方式或者渠道获取金融产品或服务，以及在获取金融产品或者服务方面存在诸多困难或障碍[9]。在弱势群体和高信用群体之间，商业金融机构为了实现风险管理和保持自身利润，自然会首先满足后者的金融服务需求。金融排斥可以在合理的金融发展边界之内，从总体上保障金融体系的稳定。在经济发展到特定阶段之后，只有当资金充裕、科技水平提高以及经济条件逐渐成熟等各方面条件都具备之后，银行等金融机构才具备足够的动力和拥有技术条件实现金融创新，才能为弱势群体、中小企业等提供金融产品和服务。例如余额宝、众筹、村镇银行等普惠金融形式都是典型的表现。所以，普惠金融的最大意义是建立可持续的覆盖全社会范围的金融服务体系，将更多的潜在经济资源纳入市场经济运行体系，激发微观主体的积极性，充分挖掘经济增长潜力。至于普惠金融对于弱势群体和中小企业等的支持，一方面表现为金融发展到特定阶段之后的自然深化，另一方面是金融机构和国家政策的主动推动。普惠金融的最终意义在于提高金融产品或服务在全社会的覆盖率，促进经济发展，减少贫困人口，提高全体社会成员的福利水平。

四、从多个渠道促进普惠金融的发展

(一)构建多层次金融体系和维护金融生态环境

为了促进普惠金融发展，我国要构建合作性、商业性和政策性金融结构相互配合的金融体系。普惠金融体系的所有制结构应该是以公有制为主体、以其他所有制为补充的结构。在金融内容方面，多层次金融体系下的资产管理、担保、保险、基金和证券等金融形式将全面发展。不同机构能够在这种体系下相互协调，共同发展，所提供的金融产品和服务将全面覆盖需求主体。具体而言，大型商业银行在农村或偏远地区进行布局的可能性较小，这时需要发挥邮政储蓄银行和农村信用社的积极作用，将适宜的金融产品和服务提供给这些地区。同时，政府应该引导或者设立基金，对少数特定人群或者地区提供相应的金融产品或者服务。政府对这些基金可以从贷款利息、还款期限、抵押等方面给予相应的优惠。结合既有经济和技术条件，我国应该发挥互联网金融和大数据处理技术的作用，促使新的金融形式的产生，促进金融产品和服务覆盖更大的范围。构建多层次的普惠金融体系是对金融体系的深度优化，最大的特点是针对性地、差异化地为需求主体提供金融产品和服务。为了促进更多所有制形式、组织结构形式的金融机构的发展，我国政府应该对这些金融机构进行合适的法律定位。目前，我国对普惠金融机构不合适的定位严重阻碍了其发展。例如，政府将小额信贷公司定义为普通工商企业，而其所做的又是金融性质的业务，造成业务和政策的错配：小额信贷公司无法计提呆坏账和核销，营业税率是按照全部利息而非正规金融机构的存贷利差征收，在向银行贷款时被视为普通客户，进而再放贷时自然要高于这种普通贷款利率。这些做法都增加了其营运成本。所以，在建构多层次的金融体系过程中，只有对普惠金融结构进行准确定位，并让其成为金融体系的有机组成部分，才能有效排除普惠金融发展的障碍。

(二)政府应给予多政策综合支持

法律、信用体系、担保、基础设施和统计体系建设等，是政府在促进普惠金融发展过程中的基础任务。农村地区和中小企业等面临的金融抑制问题，在很大程度上是基础设施建设不足造成的。网络、电力以及教育等基础设施属于公共产品，供给义务自然由政府承担。政府提供这些公共产品可以在很大程度上解决农村和偏远地区的分散化、高成本和需求不可持续等问题。可喜的是，我国为解决这些问题已经做了很大的努力。截至2013年底，全国银行业的金融机构网点总数为21.03万个，自助设备总数为62.69万台，其中县域银行物理网点已经增加到11万个，全国近2/3的行政村已实现金融服务覆盖[10]。另外，在政策方面政府应该向普惠金融有所倾斜，利用政策优惠引导资源配置，或者政府有针对性地对普惠金融进行财政补贴，利用财政补贴、税收优惠及利息减免等，对普惠金融行业进行风险和成本补偿。这些补贴虽然不能够绝对保证普惠金融的良性发展，但至少为其发展奠定了良好基础。在市场经济深化过程中政府应着力营造良好的发展环境，为普惠金融发展提供有利条件。普惠金融作为一种金融创新，政府要在对其准确定位的基础上，防止其高风险对传统金融机构和金融体系造成过度冲击，以营造稳定的金融运行环境。必须注意的是，政府应该降低普惠金融行业门槛，加强金融监管，释放微观主体活力。同时，要避免不正确的干预，应着重培育普惠金融行业的自我持续发展能力。普惠金融行业只有内生化在整个金融体系之中，才能步入持续发展的轨道。

(三)在基础理论和技术体系领域的突破

普惠金融的业务主要集中在小额信贷、微型金融和互联网金融等领域，服务对象主要是农民、中小企业、学生以及失业者等群体。具体的普惠金融产品和服务多种多样，它们大多依赖于互联网、大数据、金融工程等技术。促进普惠金融发展的技术条件不仅仅指具体的技术或者设施，而且包括基础理论的发展以及普惠金融产品或服务与市场的对接。普惠金融作为一种金融创新形式，在向纵深发展的过程中面临很多现实的技术问题，诸如大数据处理、信息挖掘、金融工程、信用风险管理以及信息系统等。这些技术大多源于美国等西方国家，我国在短时间内还无法摆脱这种技术依赖。从长远看，我国经济的可持续发展和普惠金融的深化要求我国在基础理论和技术方面必须有所突破和领先。这种突破和领先将为我国经济和普惠金融企业带来巨额收益，如小微信贷领域做得最好的是阿里巴巴的网络小贷公司，其成功的重要基础就是其淘宝网的客户群都有信用记录，该公司利用数据处理技术等在收到客户的贷款申请后会做出信用评估，进而完成网络放贷和催收等程序。这种模式的高效率和低成本使得其在2012年的贷款客户累积达到12.96万户，贷款余额达到277亿元。

(四)促进经济发展和收入公平分配

从金融的实质上看，经济发展和收入分配是促进普惠金融发展最重要的基础，也与金融意识和信贷资源等共同作用，形成了发达国家和发展中国家在普惠金融发展方面的差距[11]。普惠金融作为资金融通机制，与其他金融行业相类似，其发展在本质上取决于微观主体的信用基础，微观主体的信用基础则主要取决于微观主体的收入水平及其稳定性。从这个层面上讲，收入分配差距过大也是影响普惠金融发展的重要因素。在我国，城乡收入差距过大以及农村贫穷现象的普遍存在，使金融行业发展缺乏足够的微观信用基础。为此，政府应采取各种措施，缩小城乡收入分配差距，提高农民等弱势群体的收入水平和信用水平。总体而言，只有促进经济发展和收入公平分配，才能为普惠金融发展提供坚实的基础。2012年末，我国依然有1696个乡镇没有任何金融机构[12]。农村经济发展的分散性和农民收入水平的低下，都是商业银行不愿意在这些区域开展金融活动的重要原因。在现实生活中，增加农民等弱势群体收入的途径有很多，深化经济体制改革和转变政府职能是两个最基本也是最重要的途径。从长远看，促进经济持续发展和保障收入分配的公平性，是实现普惠金融持续发展的基本途径。

五、结语

金融抑制对经济发展产生的负面影响是毋庸置疑的。发展中国家特别是我国如果能够合理运用稀缺资金并及时改革金融体系、优化资金配置等，完全可以促进经济持续发展。普惠金融作为一种重要的金融创新，可以通过使用互联网、大数据以及金融工程等技术，开发出针对弱势群体的金融产品和服务，使经济实现包容性增长。普惠金融是经济发展到特定阶段的产物，也是经济持续发展的内在要求。鉴于普惠金融的重要意义，我国需要构建多渠道的支持普惠金融发展的体系。要实现这个目标，我国还需要走很长的路。

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【责任编辑李敬】

2016-01-04

邢全伟(1987—)，男，河南安阳人，博士研究生，研究方向：国际投资、农村发展。

F832.1

A

2095-7726(2016)05-0009-04