西方国家环境难民的争议与弥合路径解读

严登才，施国庆

（河海大学中国移民研究中心，南京210098）

西方国家环境难民的争议与弥合路径解读

严登才，施国庆

（河海大学中国移民研究中心，南京210098）

在环境变化与人口迁移的研究中，环境难民这一概念饱受争议。争议的焦点主要集中在迁移动因的识别、是否存在环境难民、环境难民能否纳入难民的范畴三个方面。导致环境难民概念分歧的原因在于移民跨学科研究进展缓慢和不同的利益相关者从自身的角度对环境难民进行建构。为了弥合环境难民存在的争议，学者采取了将环境变化引起的跨国被迫迁移人口视为环境难民；根据移民动机和救援紧迫性识别环境难民；采取“自愿—强制”二分法将环境难民纳入非自愿移民的范畴；维持现状与加强合作等四条路径。本文结合我国环境相关移民实践认为：扩大环境难民的范畴不利于问题的解决。环境难民不能囊括那些既定类型和约定俗成的移民类型；不能将非自愿移民等同于难民；概念界定本身无法解决身份识别。在实践中，需要从环境变化的影响识别需要救援的迁移人口；以集体身份划定环境难民范畴；履行政府的职责，最大程度上较少跨国环境难民；对不同环境变化影响的人口采取不同的迁移手段；整合资源进行合作以更好地安置移民。

环境难民；环境移民；弥合路径；公约难民；人口迁移

一、引言

随着全球环境变化，特别是全球气候变暖的加剧，与环境变化相关的人口迁移现象成为国际社会、各国政界与学界关注的焦点。Norman Myers认为，环境难民很快将成为规模最大的非自愿移民。他估计，到2010年，因气候与环境变化将产生5000万环境移民［1］。国家移民组织（IOM）估计，到2050年将会产生2亿环境移民。2050年之后，环境变化相关的移民将可能达到7亿［2］。政府间气候变化专门委员会（IPCC）预测，到2050年，全球将有1.5亿环境难民［3］。由于测算的口径、标准和方法不同，对于环境难民的规模尚无定论。在这些庞大的数字背后一个需要明确的问题：谁是环境难民。

目前，对于环境和气候变化相关的移民术语、定义和分类还不统一，相关的表述有：environmental migration，climate change migration，environmentally induced migration，environmentally forced migration，environmental refugees和climate change refugees等。概念界定的不明确不仅制约了移民学科的发展与学界之间的交流，而且也不利于对环境变化相关的移民进行有效的救助、管理和政策制定。为此，本文对西方学者关于环境难民的界定、环境难民的争议焦点及其产生的原因和可能的弥合路径进行梳理，最后结合我国环境相关的移民实践对上述问题进行解读。

二、环境难民的界定、争议及原因

（一）环境难民的界定

Lester Brown在20世纪70年代提出环境难民这一术语。随后El-Hinnawi在1985年联合国环境规划署撰写的报告中指出环境难民问题后，环境难民这一术语在学界和政府报告中开始得到广泛应用。El-Hinnawi认为，环境难民是指由于自然的或人为环境破坏引起的，威胁到人们的生存或严重影响到其生活质量，而被迫临时或永久离开其栖息地的人们。他将环境难民分为三类，即因为自然灾害或人为灾害暂时流离失所的人；由于激烈的环境变化而长期流离失所者；因为环境条件的逐渐恶化，人们基本需求得不到满足而移民［4］。Jacobson认为，环境难民是指由于周围环境恶化，无法再提供基本生活所需食品等必需品而被迫离开其原籍所在国的人们［5］。Kent认为，环境难民是指由于异常环境因素，不能在家乡获得安全生计的人们［6］。Myers认为，环境难民是指因干旱缺水、荒漠化及其他环境问题导致人们在原住地无法获得安全生计的人。虽然这是很危险的尝试，但他们别无选择，只能到处寻求庇护；他们离开自己的国家，或者是在国内流离失所。很多人永久性地放弃了他们的家园，即使不是永久性迁移，但返回的可能性也非常小［7］。综合上述学者对环境难民的定义和分类可以看出，引起环境难民的因素包括环境破坏、环境恶化、异常环境因素或环境问题；上述环境方面的问题导致人们的生活质量无法得到保障、基本需求得不到满足、无法提供生活必需品或是无法获得安全的生计；从迁移的形式看，包括临时性迁移和永久性迁移，近距离搬迁与跨国远迁等；从迁移意愿看，存在被迫性迁移和自愿性迁移两种，学者更多的是强调迁移的被迫性。

（二）环境难民的争议

当前，环境难民的争议主要集中在迁移动因识别、环境难民是否存在、环境难民能否纳入难民的范畴三个方面。

第一，迁移动因的识别。Dun认为，社区的经济差异、家庭应对环境的策略等都是影响家庭是否（自愿或被迫）迁移的重要因素。迁移的动因混合了多种因素，环境变化引发的人口迁移混合了经济移民的成分，此外还包括生态、自然和政治因素等［8］。Homer Dixon对孟加拉迁往印度移民的调查和Mortimore关于贫困的恶性循环的研究证实了Dun的观点［9-10］。在Dun看来，环境退化引起的人口被迫迁移之间的联系更多的是一种共识，而不是真正的因果关系［8］。有学者认为，将这些人口迁移冠以“环境”的前缀，除了科学界犯了过渡简化移民过程的错误外，还包括为了逃避政治责任夸大“自然之手”的作用［11］。

第二，环境难民是否存在。Black认为，当前并没有可靠的和令人信服数据表明环境变化就会引起大规模的环境难民，尤其是那些迁往发达国家的环境难民［12］。Clark L.Gray对印度尼西亚海啸的调查发现，海啸引起的流离失所者仍然生活在原住地周边，大部分人暂住居住在亲戚朋友的住处而不是营地，相当比例的流离失所者在海啸发生后的几个月后返回原住地。对于受到海啸影响的弱势群体来说，如贫困者，他们并没有比其他人更容易流离失所［13］。在Clark L.Gray看来，即使是极端事件也并不一定会导致环境难民危机。环境变化引起的人口迁移是真实存在的，但关于庞大的跨国环境难民这样简单化的观点应该被搁置。此外，Jacobsen认为，迁移并一定是环境问题的结果，有时候更是应对环境问题的策略，甚至可以代表合乎逻辑的生计策略。迁移促进收入多样性、增加家庭和社区的整体能力以应对环境变化的不利影响［14］。从上述观点可以看出，迁移的形式是多样性的，迁移并不意味着某种不理想的结果。

第三，环境难民能否纳入难民的范畴。对于环境难民能否纳入难民的范畴有赞成和反对两种声音。在赞成者看来，从来就没有规定难民只能是那些因政治、社会、种族等原因而迁移的人，这个概念本身就是建构出来的［15］。当环境变迁引起的迁移者一旦成为受害者，他们都是现实生活中的难民，处于恐惧、不确定和深度的贫困当中，他们同样是难民［16］。反对者认为，环境难民不能归为难民，因为他们很少强制性跨国迁移，与其他类型的移民没有区别。Lubkemann认为，环境难民与难民不能进行简单的对比，理由有三个：一是难民是可以与其他类型的移民区分开来的，而环境难民不具有可识性；二是难民是个体，而环境产生的人口迁移通常是集体的，他们可以是暂时迁移或永久性迁移，而对难民的庇护仅限于他在遭遇政治迫害这段时间内；三是环境变化引起的人口应该给予预防性保护，而对难民的保护则是应对性的［17］。如果将这些受环境变化影响的人口纳入难民的范畴，这有可能打乱现有的程序，减少对难民的支持，破坏当前的难民工作。实际上，国际社会和发达国家都不愿意扩大难民的内涵，没有哪一个国家愿意对环境难民提供对现有难民一样的援助［18］。从上述观点可以看出，赞成者以环境迁移者受到的影响作为识别依据认为他们属于实际的难民，反对者认为以迁移动因作为识别标准从而将环境难民排除在难民的范畴。

（三）概念争议的原因

第一，移民跨学科发展缓慢。20世纪80年代，世界银行等国际金融机构开始对其投资项目中失去生计和家园的非自愿移民进行研究。虽然目前国内外在移民研究领域取得一些成果，但是最大的问题是跨学科研究进展缓慢，缺乏环境移民的综合性研究，学科之间交流存在阻碍。环境变化相关移民研究涉及不同的学科，原本可以借鉴来自灾害管理、人类学和地理学等方面的学科资源，但学科内部的分歧和学科之间缺少交流使多学科资源没有得到很好的利用［19］。不仅如此，Kibreab还认为，很多移民和难民的研究人员大部分是盲目的环保主义者，他们缺乏身体力行的实证研究，一些“神话”和误解仍然占主导地位［20］。

第二，学者和政府官员从自身的角度对环境难民进行建构。环境引起的人口迁移这一新的特殊领域目前被认为是最有前途的领域之一，因而很多学者都试图在这一领域取得领先的优势和一席之地。其次，媒体记者和政策制定者偏好于预测环境难民的规模。最后，西方国家政府、国际组织在界定环境难民时有安全、环境问题和有人道主义的考虑界定环境难民［21］。在环境难民界定的过程中，利益相关者的出发点是不一致的。学者基于在移民学科建立新主流的需要，将环境难民的定义需要与其他定义区分开来。媒体记者和政策制定者为了表明他们的研究与政策和现实相关，他们认为有必要对环境导致的难民规模进行粗略的估计，但这些预测都不是建立清晰明确的定义基础上，反而是有一种试图夸大定义范畴以囊括更多人的倾向。这些虚增的数据被那些想在移民研究中将环境移民作为一个明确方向的人使用，以此作为建立新领域的理由，从而将其与现有的其他移民研究区分开来。国际移民组织基于人道主义立场和公众对气候变化的重视也试图扩大难民的范畴。

三、概念界定的必要性与弥合路径

（一）概念界定的必要性

当前，缺乏一个广泛认同的定义是制约当前环境难民（移民）研究和现实要求的一个主要障碍。从学术的角度看，环境难民的界定没有那么突出，但从政策的角度看却是非常必要的，因为这决定谁需要被保护。如果没有明确的定义，人们便无法界定哪些人需要救援，无法准确地统计或预估移民的数量，无法找出引发移民的确切原因，移民的有效治理和适当的政策应对也就无从谈起。不仅如此，概念的不明确还会导致相关国际法律标准的确实，使环境难民（移民）在国际政策体系中处于隐性状态，没有专门的机构收集相关的数据，提供基本的服务。他们在救助、谋生和避难等方面都存在巨大的困难［22］。因此，坚持定义的讨论对学者、政策制定者和参与者来说都是非常必要的，这样可以寻求更大程度的协调，从而可以更有效地管理因环境变化产生的迁移现象［8］。

（二）概念分歧的弥合路径

第一种路径是将环境变化引起的跨国被迫迁移人口视为环境难民。Gray认为，环境难民仅存在于国际层面上，需要排除那些因环境变化而被迫的国内迁移，因为他们如果能够得到政府妥善的安置就能避免类似于难民的状况。虽然这些迁往国外的流离失所者并没有受到政治迫害和种族歧视等，但他们是被迫离开自己的家园［23］。持类似的观点的还有Holbrooke。他认为，环境难民受害程度比一般的灾民严重许多，不仅在人身或财产上会遭受一定损害，而且家园或生活质量也多受到了严重的破坏或不可逆的影响，以至于在本国无法找到继续生存之处，被迫跨越国界寻求帮助。这种严重程度是一般灾民所无法比拟的，有必要将这部分环境难民划入国际难民的范畴中予以特别保护［24］。上述两位学者都强调将跨国迁移的非自愿环境移民视为环境难民或是纳入难民范畴。这种观点的前提是，本国需要对环境引起的非自愿移民进行最大程度的妥善转移与安置，而跨国的被迫环境难民需要由国际组织和国家间的合作来共同解决。

第二种路径是从移民动机和救援紧迫性识别环境难民。Bates认为，可以将迁移意愿看成是一个连续的线性变化过程，在最左边的人们对迁移没有任何控制权，属于非自愿移民，逐渐向右移动到对迁移有更多的控制权，到最右边是自愿移民，他们可以控制迁移中的每一个决策［25］。从线性的角度分析迁移意愿综合考虑了移民的迁移动机（主观因素）和外在环境的紧迫性（客观因素）。Renaud遵循这一路径，根据移民动机和救援紧迫性，将环境移民划分为环境诱发移民（避免环境恶化的不利影响而自发进行的人口迁移）、环境强制性移民（避免环境的进一步恶化而不得不进行的人口迁移）和环境难民（逃避环境恶化或灾难而进行的人口迁移）三类。前两类移民对于是否迁移、何时迁移和迁往何处都具有一定的自主选择权，环境难民最大的特点在于迁移的突发性和非自愿性［26］。在这一观点中，以预防或规避环境恶化影响的迁移人口属于移民，而受到环境恶化影响被迫迁移的人口则属于环境难民。也就是说，前两类迁移是应对策略，而后一类迁移属于无法选择的结果，对于被迫选择的迁移需要给予特殊对待。

第三种路径是采取“自愿-强制”二分法，将环境变化引起的非自愿移民看成是环境难民。将移民划分为自愿移民和非自愿（强迫）两种理想类型最早是由皮特森在20世纪50年代按迁移力量所做出的分类方案中提出来的，并至今仍为人们广泛引用［27］。但是，强制和自愿之间的区别非常微妙。迁移可能会促进发展和适应，同时减少对环境的压力，从而可以防止进一步成为非自愿移民。这种观点认为，自愿和强制是可以相互转换的，事前划分强制性和自愿性移民在实践是行不通的［28］。实际上，自愿移民和非自愿移民都属于两种理想类型，是基于研究的需要建构出来的，不能将其作为划分环境难民的依据。

第四种路径是搁置争议，加强援助与合作。Leighton认为，概念存在的目的在于理解我们的现实生活。世界本身就是一个不断演变的系统，因而概念的界定必须同样具有适应性和灵活性，与他们所描述的世界保持一致。对于是否应该改造和拓宽传统的难民范畴，是否应该创建一个新的国际化概念和新的分类都没有必要性。在Leighton看来，环境难民本身就没有通用的定义，定义的不明确是因为人们通常是根据使用目的而定的。当前的第一步工作是对那些遭遇环境变化的国家提供技术援助，加强国家之间的合作，因为我们知道，即使发明一个新的概念也无济于事，这种情况不会轻易的改变［29］。应该说，Leighton对于环境难民概念界定持有的多元话语的一种态度，即从社会建构的角度对概念的界定和内涵的变化持动态的观点。理论研究无法与实践需求保持一致。

笔者赞同Leighton的观点，即定义通常是根据使用目的而定的。从我国移民政策变迁可以看出，在不同时期根据社会经济发展的需要提出了不同的移民概念和政策体系。譬如，在基础设施不断建设的过程中完善了水库移民政策。在保护北方地区脆弱生态环境的基础上提出了生态移民的概念。在扶贫工作中提出了扶贫移民的概念。实际上，这些类型的移民有时候是相互交叉的，很难区分。因此，概念的界定与政策制定者的目的是分不开的。

四、我国环境变化相关的移民实践对环境难民的启示

（一）环境难民的范畴

第一，环境难民不能囊括其他类型的移民。从西方学者关于环境难民的定义与分类看，环境难民基本上囊括了与环境有关的所有迁移人口类型。从我国的学术语境来看，西方的环境难民这一概念包括了我国实施的避灾移民、水库移民、生态移民和环境移民。如果环境难民要想成为一个独立的概念，那么在其定义中就不能涵盖已经约定俗成的移民类型，如水利水电工程建设产生的水库移民和征收土地产生的失地农民都不宜纳入环境难民的范畴。将具有特定称谓和约定俗成的移民类型纳入环境难民的范畴只会降低环境难民的辨识度，甚至使环境难民变成毫无意义的学术术语。从弥合路径看，前三种路径都采取的是缩小环境难民范畴的方式，否则就会因为概念范畴过大导致那些需要受保护和救助的环境难民失去识别性。

第二，不能将非自愿移民等同于难民。陈勇认为，El-Hinnawi等人使用环境难民的可能原因有两个：一是表达问题的严重性；二是采用的是广义的“难民”一词，即将难民等同于非自愿移民或被迫移民［30］。实际上，将非自愿移民等同于难民无法成立。以政府组织的生态与为例，他们属于非自愿移民，迁移可能会使他们失去社会关系网络和人力资本失灵等问题，但优越的安置区域和安置政策可以诱导他们主动搬迁，甚至将搬迁转变成发展的机遇。因此，将理论意义上的非自愿移民纳入难民的范畴与现实不符，因而“自愿-强制”二分法不适用作为划分难民与非难民的依据。

（二）环境难民的身份识别

第一，概念界定无法解决身份识别问题，需要出台相关的政策文件。我国环境相关的移民类型有生态移民、扶贫移民和避灾移民等。以生态移民为例，现有文献关于生态移民的定义较多，同样缺乏广泛认同的定义，但这并没有阻碍移民工作的开展。也就是说，我们无法根据生态移民的定义去识别生态移民，生态移民身份的界定需要以政府出台的身份界定政策作为依据，如是否是农业户口、在迁出地是否拥有户口和承包地，是否属于外嫁女等。对于环境难民而言，同样无法从定义去识别迁移人口的身份。因此，把精力放在如何创造新的概念和如何有效识别环境与迁移之间的关系都无济于事。对于环境难民的身份识别应该由负责安置的国际国内相关机构出台详细的办法才能解决，而这涉及到资金的筹集、责任的分担和利益相关者的博弈等问题。

第二，从环境变化的影响识别需要救援的迁移人口。在我国，生态移民、环境难民和避灾移民实际上都是以他们受到的环境影响作为识别标准的。以避灾移民为例，通常是通过自然环境恶劣、自然灾害频发地区进行灾害风险评估，将生活在高风险地区的人口进行迁移。也就是说，对于环境变化相关的移民界定坚持的是“从受影响程度出发”而不是“从动因出发”。对于环境难民同样如此，当他们的生存受到威胁时就需要采取相应的措施进行安置，尤其是跨国迁移的环境难民。从弥合路径看，第一二种路径都是以受环境影响最为严重的跨国非自愿移民作为环境难民来看待，因为他们是最需要救助的人口。

第三，以集体身份划定难民范畴。环境变化的影响具有区域性，因而会覆盖到一定规模的人口。与水库移民不同，淹没线以上和以下的人口可以区分出是否属于移民，而环境相关的移民则无法找到类似的“界线”。以生态移民为例，移民的身份界定由移民机构认定，通常以整组或整村为迁移单位，因为他们受到的环境影响差异较小。对于同一村落的村民而言，可能存在（水库）移民与非（水库）移民的区别，但环境相关的移民则不存在这种区别。因此，对于环境难民而言，单个的迁移者无法界定为环境难民，而对于大规模的跨国迁移则需要引起国际社会的高度重视。

（三）环境难民的安置

第一，履行政府的职责，最大程度上避免跨国移民。移民的过程是资源再分配的过程。实际上，任何国家都不愿意安置他国的环境难民，因而各国政府需要对本国环境相关的移民进行妥善安置，保障移民的生存权、发展权和参与权等，最大程度减小跨国移民。在跨国环境非自愿移民无法避免的情况下，那些受到影响最为严重，识别度最高的环境难民应该优先得到保护，这是基于当前国际形式下最可能的突破口。因此，第一、二种弥合路径操作性大于第三种路径。但是，第一种弥合路径并不能区分个人跨国迁移的真实原因，第二种路径以突发的环境变化作为依据之一，显然是以环境难民这一集体作为对象的，因而第二种路径更具可行性。

第二，对不同环境变化影响的人口采取不同的迁移手段。以我国宁夏地区的生态移民为例，根据受环境影响的不同程度，移民的迁移形式主要有政府组织的生态移民、自发的生态移民和诱导性生态移民三种类型。对于那些生存环境恶劣的地区的人口其迁移主要由政府负责，而环境影响相对较小的地区人口迁移通常是自发性和诱导性的。对于环境难民，同样需要根据其受影响程度做进一步的区分，如强制性还是自愿性；可返回还是不可返回；预期还是事后（应对）迁移；国内迁移还是国外迁移。由于环境相关的移民类型具有多样性，因而要求不同类型的政策回应。

第三，移民安置中的资源互济与整合。移民是一个复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、资源和技术等诸多方面，生计重建与安置投资较大，单靠某一地区或部门的力量无法完成。以我国的生态移民为例，安置点的选择和移民安置资金的筹集需要国家政策支持与行政干预，只有这样才能整合不同地区的资源实现移民安置目标。对于那些因环境变化影响而不得不跨国迁移的难民来说，当前可能的两个具体措施有：一是建立国际环境难民救济补偿基金。建立国际环境难民救济补偿基金，由所有的国家甚至是国际组织每一年提供一定额度的资金以积累起一定数量的基金，来弥补发展中国家在处理环境难民上的资金不足。二是通过国家之间缔结双边或多边条约来保护环境难民。通过环境难民发生国的请求，与相邻的国家进行谈判从而缔结包含安置、保护和遣返环境难民等内容的双边或多边条约［31］。

（四）环境难民认知与行动转变

对于西方国家而言，我国环境相关的移民具有很多值得借鉴的经验，主要表现在以下五个方面：第一，从结果到策略的转变。不能一味地将移民看成是环境变化的结果，人口迁移同样是规避环境影响和实现发展的策略。第二，从应对到防灾的转变。对于那些生活在环境脆弱和地质灾害频发地区的人口来说，需要将他们在灾害来临之前转移，而不是等待灾后进行安置。第三，从非自愿向自愿的转变。对于政府组织的或激励性移民，需要通过出台相关政策保障他们的生计能够得到恢复、重建与发展，提高他们搬迁的意愿，而不是给他们造成新的贫困。第四，从发展陷阱到发展机遇的转变。需要借助移民搬迁的机遇，通过资源重组实现移民的发展，而不是将他们拖进贫困的深渊。第五，采取国际援助等手段，通过适应和减缓措施，规避和减缓环境的影响，减少移民规模，从而避免出现流离失所的问题。

尽管环境难民的争议并没有得到很好的弥合。正如环境难民的提出者的初衷一样，问题的关键或者说首要的目标不是一个新的难民政策或制度，而是更好地开展国际合作，从环境变化的源头着手，对环境进行保护和治理。对于那些正在面临环境移民的国家来说，需要妥善安置好移民；对于那些尚未面临环境移民的国家来说，未雨绸缪，加强对环境的保护才是当前最需要做的事情。在国际移民学科缓慢的情况下，需要加强国家间、学科间的交流，借鉴各国移民安置、适应和应对的策略，使环境移民的研究能够在实践中得到应用。

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The Interpretation of Western Countries Environmental Refugees Dispute and the Bridge Path

YAN Deng-cai，SHI Guo-qing
（National Research Center for Resettlement，Hohai University Nanjing，210098，China）

In the study of environmental change and resettlement，the concept of environmental refugees is highly disputed. The controversy mainly focus on the migrate factor of environmental refugees，the existence of environmental refugees，environmental refugees could into refugees.The cause of controversy is that the resettlement disciplines development slow and stakeholders from their own perspective on environmental refugees.In order to bridge the existing environmental refugees controversy，scholars took the transnational forced migration caused by environmental changes considered refugees；according to the urgency of resettlement motivation and rescue identify environmental refugees；take“voluntary-involuntary”environmental refugees dichotomy into involuntary categories of resettlement；maintain the status quo and strengthen four paths cooperation.This paper considers the practice of environment-related resettlement found：the concept of environmental refugees should not include those with established type and type of resettlement convention；involuntary resettlement cannot be equivalent to the refugees；define the concept cannot solve the problem identification，it requires the introduction of relevant policy documents；the recognition of resettlement need to relief must know the environmental changes affect；environmental refugees belong collective identity；performing government duties，less the maximum extent of transnational environmental refugees；the impact of demographic change on different environments adopt different migration tools；integration of resources to better cooperate resettlement.

environmental refugees；environmental migrants；bridge path；convention refugee；migration

C924.1

A

1007-0672（2016）04-0087-07

2015-12-15

本研究得到江苏省博士后基金《气候变化背景下灾害移民的政策响应与安置模式研究》（1501027C）；中国博士后基金《异地搬迁村落水库移民生计策略与生计效果对比研究》（2015M580386）；国家社会科学基金《移民工程的跨学科研究》（13&ZD172）的资助。

严登才，男，安徽太湖人，河海大学中国移民研究中心博士后，研究方向：气候变化与人口迁移；施国庆，男，安徽定远人，河海大学公共管理学院院长，中国移民研究中心主任，教授，博士生导师，研究方向：移民社会学与管理学。