社区警务契约治理的基础要素与实现机制

谢生华，安福强



社区警务契约治理的基础要素与实现机制

谢生华，安福强

社区警务不能够为警察所面临的困难不断激发改革的动力，突破现实困境。契约治理的理念、方式和原则，可为社区警务困境提供更加科学的理论借鉴和可行的解决路径。社区警务契约治理必须具备法律法规制度体系、多元主体自愿参与、社区社会资本积累三个基础要素，通过自我实现、他律实现、仲裁实现和监督与回馈互动的实现机制，确保警务目标实现。

社区警务；契约治理；基础要素；实现机制

一、问题的提出：社区警务面对实践困境将何去何从

社区警务是欧美国家第四次警务革命的产物。〔1〕权威观点认为其包括三方面内涵：社区警务是一门新的警务哲学，其基本理念是警力有限，民力无穷；社区警务是一项新的警务战略，是在政府主导和警方积极参与及指导下，充分依靠社区力量，以预防减少社区犯罪为根本目标的社区治安综合治理模式；社区警务是一种新的警务工作方式，要求警方改变封闭式、机关化传统模式，探索形成一整套开放式、社会化的新警务管理运行机制、领导指挥方式、工作方式方法。〔2〕我国自2002 年公安部“杭州会议”后开始试行社区警务。10余年的实践表明，社区警务对于强化公安基层基础工作、促进社会和谐、维护社会稳定具有重要意义和作用。但面对“第五次警务革命”的浪潮和实践中存在的问题，〔3〕使得“社区警务好像并不是像传说的那么灵，”它“不能够为警察所面临的困难不断激发改革的动力，”〔4〕以至于使我们有理由怀疑其继续存在的价值，更遑论可持续发展。这些问题主要是：

(一)警务主体观念上对社区警务的内涵及本质并未厘清，警务工作一体化运行机制并未形成。社区警务战略的基本内涵是警察与社区相结合，形成以社区为主体的预防控制网络，共同解决社区治安问题。其本质是警务工作社会化。这一内涵在实践中却常被理解为“警察主导的警务”、“社区+警务”、“在社区开展的警务”。因而社区警务由公安派出所一家独揽的状况长期存在，没有体现出“社会化”的本质要求。认识上的模糊与偏差使得相应的制度规范欠缺，导致政府统筹职能缺位，社区企业组织、居民等主体的整合机制缺乏。表现在：(1)基层社区发展不充分，自治能力匮乏。社区警务由政府特别是公安机关强力推行实施，不像“西方社区警务的实施是一种地区性自发的行为，特别是公众的参与和社会各部门的合作都不是国家组织的。”*朱启禄、王大伟：《西方社区警务与中国的社会治安综合治理之比较》，载《中国人民公安大学学报》1995年第5期。(2)管理体制不顺。社区民警由派出所派驻，派出所不是基层政权的职能部门；社区的居(村)民委员会是群众性自治组织，接受基层政府的指导、支持和帮助，没有义务接受公安派出所的警务指导，社区警务难以融入社区统筹治理之中。(3)社区安保服务、各类治安组织、治安志愿服务等新兴社会组织亟需立法扶持、规范。(4)“一体化”机制缺乏。公安部在强力推行社区警务的过程中先后颁布了《关于加强社区警务建设的意见》等一系列主要适合在公安机关运行的规范性文件，国家层面上并没有健全的基层公安机关与社区治理相融合的“一体化”机制，使得社区警务与社区治理在经费保障、职责定位、组织协同等方面各唱各的调，无法形成合力。

(二)政府主体对社区警务的“扶持之手”缺位，“无为之手”越位。其“扶持之手”缺位，主要是对涉及社区警务的人员编制、经费保障、办公场所等基本条件缺乏立法规范与保障。一些基层政府只有在遇到影响社会稳定的重大公共安全事件、有影响的群体性事件或治安形势严峻时，才会认识到警察不可或缺，此时“要什么、给什么”，但对于平凡的、默默无闻的、事关全局基础的社区警务需求，则必须反复请示汇报。尽管如此，社区警务运行中警力不足、基础设施建设、警务装备、经费等保障问题仍不能及时有效解决。其“无为之手”越位，主要是要求公安民警从事服务中心工作的非警务活动这一“顽疾”难以根除。以某省级公安机关网页“每日要情”栏目的材料统计分析为例，其中近三分之一的信息涉及群体性事件，起因大体是征地拆迁、劳资纠纷、医患纠纷、地界纠纷、资源环境污染、企业改制遗留问题等。公安机关在依法履行职责维持秩序的同时，一方面不得不进行职责外的劝导、说服、化解工作，另一方面还可能为了中心工作的“大局”，而对群众的维权诉求不作为或慢作为。如此，则大量的社会矛盾和怨气被间接地转嫁到警察身上，极大的影响到警民关系的加深和巩固。

(三)基层民警主体对社区警务工作热情不高。首先，从职责看，社区民警既要具备“专业警察”的能力，又要具备“社区工作者”的能力，综合素质要求高于一般专业警察。但事实上，社区民警的综合素质总是“一条腿长”，“一条腿短”，不是因阅历短浅不能胜任群众工作，就是因“资历太深”而无法适应现代警务信息化要求。其次，因体制原因，几十年来存在的基层民警压职压级问题一直未能有效解决，民警看不到实现自我价值的希望，*美国心理学家亚伯拉罕·马洛斯于1943年在《人类激励理论》中，提出了人类“基本需求层次理论”。马斯洛在其中将人的需求分为五种，像阶梯一样从低到高按层级逐级递升，分别为：生理需求、安全需求、情感和归属需求、尊重需求和自我实现需求。这让40岁左右的民警产生强烈的职业倦怠意识，对工作不思进取，不求有功但求无过。再者，繁重的维稳、执勤、备勤、办案以及应付各类检查考评，许多基层派出所被要求实行所谓“5+2”、“白+黑”工作模式，加之缺乏科学合理的绩效考核与评价激励机制，民警疲于奔命，对工作除了作为谋生手段外，谈不上因“爱岗”而“敬业”。

(四)社区社会组织与居民主体参与动力缺失，社区警务的群众基础薄弱。有研究认为,城市社区参与动力缺失是因为单位制度消解了凝聚社区居民的共同利益，居委会的行政化以及由此而来的自治功能的缺位，贬损了居委会在居民心中的合法性；动员型参与方式制约了居民社区参与的积极性；传统文化中的臣民意识和“私民”意识影响了居民社区参与的主动性和价值取向。*张宝锋：《城市社区参与动力缺失原因探源》，载《河南社会科学》2005年第4期。结合笔者调研情况分析：一方面，社区居民对自身在社区警务中的权利和义务漠不关心，涉及自身利益时往往受“搭便车”心理驱使，不愿主动争取公共利益，有个人利益却想获得，导致社区警务参与陷入集体行动的困境；另一方面, 社区内企业组织和居民普遍缺乏社区责任感、归属感、凝聚力，社区居民间人际关系冷漠，缺少沟通，社区志愿组织和队伍贫乏。

在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，*中国共产党十八届三中全会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是我党首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念。如何突破社区警务的实践困境并促其可持续发展，提高维护社区治安秩序的能力，实现警务目标，是当前和今后深化警务改革必须研究的重大课题。笔者以为，借鉴新公共管理理论，对社区警务实施“契约治理”，可为不断深化和推进我国社区警务开辟一条更加科学可行的路径。

二、社区警务契约治理的基础要素

根据联合国全球治理委员会的定义，治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理兴起的初衷是对政府提供公共服务方面低效的回应和提高公共事务管理效能的期待，“标志着国家——市场——社会关系发生了根本性的长期变化。”*俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年第60页。契约治理是20世纪末在市场经济发展完善、公民社会兴起和信息时代来临的大背景下，基于治理理论产生的一种超越传统公共管理模式的全新政府治理模式。其特点是治理主体多元化、治理方式契约化以及治理结构扁平化，最大限度减少政府对微观事务管理，利用市场和社会资源提高公共管理效率。契约治理既是政府治理理念上的转变，又是具体治理工具的转换，对于在公共事务管理中，构建政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的新型关系具有重要理论价值，对建设契约型政府和服务型政府，完善公共服务具有重要实践意义。社区警务中借鉴政府契约治理理念、原则和机制，能够通过契约方式整合社会资源，实现治安服务多元化，改变社区警务的诸多困境，实现公共治安服务优质、高效和治安秩序“无增长改善”目标，而其有效运行则必须具备以下基础要素：

(一)完善的实施社区警务契约治理的法律法规体系。契约主体相互间的“合意”是契约治理的基本要求，科学界定社区警务契约各方主体权利义务边界，明确其法律地位和协调其相互关系是实施契约治理的前提。在社区警务契约治理模式中，公安机关不再像过去那样事实上作为唯一的管理主体，而治安服务企业、社会组织在社区警务中的作用则得以充分发挥，成为社区公共治安服务的主要提供者，社区居民作为社区警务治理主体的地位也得以强化。这些主体以契约主体身份参与到社区警务中，必然引发诸多法律问题：一是各契约主体的法律地位、权利义务和职能定位。包括通过立法进一步科学界定公安机关及其人民警察的职责、权限范围，将目前承担的大量非执法性警务从人民警察的职责中剥离出来，由社会和市场承担；确定哪些治安服务企业、社会组织和个人有资格、有义务提供治安服务，以及应当以什么方式提供等。*奥斯特罗姆、帕克斯等人，根据社会产品的非排性、非竞争性两个特性，将社会产品分为四类：一是同时具有排他性和竞争性的私人物品；二是仅具有竞争性、而不具有排他性的“公共池塘资源性产品”；三是仅具有排他性而不具有竞争性的“俱乐部产品”；四是同时具有非竞争性和非排他性的纯公共物品。公共治安应是国家提供服务的纯粹公共产品，但随着经济社会的发展，不同的人和群体对治安服务需求的层次不同，治安服务也变得复杂，由纯粹的公共物品向私人物品、俱乐部产品等多种存在形态转化。这为制定公共安全产品与服务清单提供了理论基础。二是以清单形式明确可由具备资格和条件的治安服务企业、社会组织生产和提供的公共治安产品与服务，*奥斯特罗姆、帕克斯，等：《公共服务的制度建构：都市警察服务的制度结构》，宋全喜、任睿，译，上海三联书社2000年版，第6页。同时明确由政府代表纳税人购买公共治安产品与服务的义务和社区内企业、社会组织、居民个人等作为消费者出资购买这些产品与服务的义务。三是坚持“专门机关与群众路线相结合”的根本原则，协调好公安机关和治安企业、社会组织、社区居民之间的关系，不仅要明确公安机关作为政府职能部门对治安企业、社会组织、社区居民的指导与监督职责，而且还要明确各契约主体间的契约关系，以及各契约主体事前竞争的市场准入制度。这是在主体多元、利益形式多元背景下，建立激励、约束机制，避免相互推诿或争夺利益现象发生的必然要求，也是克服政府调控之手“过之”和“不及”的必然要求。*从理论上看，政府在将治安治理的某些责任转移给市场化的组织后，可以集中精力于必须由政府完成的工作。但是，公共安全供给的市场化与私人化一方面缺乏相应的政治合法性，另一方面则使原本由政府提供的公共产品具有私人产品所固有的差异性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，市场组织和社会组织作为辅助力量，与政府协作提供公共安全可以弥补国家治理资源贫弱的结构性缺陷，但一方面必须通过充分科学论证基础上的立法解决政府治安服务市场化与私营化的合法性问题，另一方面还必须牢牢掌控治安服务的质量标准和监督权，以弥补和遏制治安服务市场化与私营化的消极后果。

(二)社区内多元主体自愿参与社区警务。社区自治组织的自我教育、自我管理和自愿参与是契约治理的核心。以社区治安服务企业、社会组织和居民为主体的社会自治、自我管理和自愿参与，是现代社区治理体制的重要组成部分，也是契约治理的基本特征。“这些机构不仅满足着人类的重要需求，而且组成了一支重要的、蒸蒸日上的经济力量，不仅对社会生活也对经济生活发挥着重要的作用”。*高鸿钧：《现代法治的出路》，清华大学出版社2003年版，第315页。他们之间相互影响、相互依存，体现着契约治理的主体多元性特征。街道办事处、公安派出所及其社区民警、物业管理公司、企事业单位及其他警务辅助力量等，他们共同构成责权明晰、协作配合、相互依存的治理体系，社区警务契约治理才能实现。其中，街道办事处是基层政府的派出机构，依据法律、法规和上级政府的授权，行使相应的政府管理职能，其性质和组织优势，使社区警务具有良好的依托平台；公安派出所是市、县公安机关的派出机关，其社区民警主要承担开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序、应急救助服务等职责，在社区警务中处于核心地位；保安服务公司、物业管理公司是企业性经济实体，他们有偿提供安保服务，其运行模式和机制，更符合契约治理的特点，是社区警务契约治理的主要承载者。

(三)作为社区警务基础的社会资本的丰富与积累。社区社会资本有助于契约各主体产生合作互利的期望，促成合作互利的集体行动，是契约治理的保障。*也有研究指出，社会资本存在四个消极影响：排斥圈外人、对团体成员要求过多、限制个人自由以及用规范消除秀异。“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，*波茨：《社会资本：在现代社会中的缘起和应用》，李惠斌、杨雪冬，载《社会资本与社会发展》，社会科学文献出版社2000年版。它们能够通过合作行为来提高社会的效率。”*罗伯特·帕特南：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第125页。根据安妮鲁特·克里希娜的划分，社区社会资本可分为社区制度资本和社区关系资本。“制度资本与促进互利集体行动开展的结构要素有关，如作用、规则、程序和组织；关系资本涉及到与他人合作中影响个人行动的价值观、态度、准则和信念。”*帕萨·达斯古普特等：《社会资本——一个多角度的观点》，张慧东等译，中国人民大学出版社2005年版，第92页。就社区警务契约治理而言，制度资本属于制度范畴，包括与社区警务有关的法律法规和制度、允许社区居民的自由范围，社区民间组织内部形成的规则、程序、结构及这些民间组织之间形成的沟通网络；关系资本属于文化范畴，包括基于社区公共安全的价值、规范、态度、信念等。在实际运行层面：一方面，要通过搭建社区利益制约平台、完善社区法规制度及构建社区参与网络培育社区制度资本，通过公安机关自上而下的指挥、命令引起契约各主体关于社区治安集体行动的产生；另一方面，要通过培育社区公民精神、构造社区信任体系及建立社区自治规范培育社区关系资本，通过治安服务企业、社会组织、社区居民自下而上的自发行为来达成合作和集体行动。制度资本和关系资本互为补充、相互依赖。两者相互支持时，有助于居民对社区公共安全共同体价值的认同，有助于对社区公共安全事务的积极参与和对公共安全规范的遵从，有助于抑制在公共安全事务中“搭便车”行为，解决社区警务集体行动的困境。

三、社区警务契约治理的实现机制

由于社区警务契约各方主体的有限理性、机会主义及社区警务契约交易事项中的不确定性，契约双方不能完全预见契约履行期内可能出现的各种情况，从而无法达成内容完备、设计周详的契约条款，影响到契约的完整履行和社区公共安全目标实现。因此，还需根据实际情况，借助不同的契约实现机制，确保契约完整履行和社区公共安全目标实现。

(一)基于契约主体自律的自我实现机制。即契约主体在不需要第三方介入，通过自律或契约一方因自己的违约行为导致自己的利益受损而使契约得以实现的机制。社区警务契约是双方主体在平等协商基础上的互惠合意约定，一般都明确规定了双方的权利和义务，并附有保证金、违约金、契约分期履行等条款，这使双方一般都会自愿自觉履行契约。因为，信守契约对双方都有利，如果一方想违约，就可能面临因违约导致契约关系终止而带来的直接经济利益损失以及在市场上的声誉贬低。这种市场声誉效应会使违约者在未来经营或日常生活中的成本增加。

(二)基于法律强制力的他律保障机制。即司法机关对社区警务契约签订过程中滥用公权力和损害公共利益的有关人员实施处罚或依契约一方当事人的申请，对不履行发生法律效力契约的另一方当事人，依法强制其履行义务的契约实现机制。“外在执行机制往往增强缔约伙伴的信心，它们还可以通过制定标准化交易条件而减少缔约当事人的信息成本和契约协商成本。”*柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第246页。所以，在许多情况下，社区警务契约的签订和履行需要借助法律这一外在强制机制。只要存在社区警务契约当事人滥用行政权力或损害社区公共安全利益的可能性以及契约当事人不自觉履行产生法律效力的警务契约的可能性，就必须保持法律执行机制强大的威慑力。

(三)基于契约主体合意委托的仲裁保障机制。即契约当事人根据订立的协议条款，自愿将履行协议中的争议提交仲裁机构进行裁判，并受该裁判结果约束的契约实现机制。由于仲裁裁决具有契约性质，仲裁员权力的取得，不是来自法律或司法机构，而是来自于当事人间的协议。仲裁员按照当事人在协议中的意愿去裁定争议，当事人让仲裁员以公断人身份作出裁定是一种真正的委托。由此，裁决也被注入了契约性，如同所有协议一样，裁决必然具有法定效力，具有终审判决的权威。

(四)基于政府责任的监督回馈实现机制。即在社区警务各主体间的契约之外，通过立法建立监督与回馈相结合的互动治理机制。包括：(1)监督机制。公安机关作为政府职能部门，不能将契约作为解决问题的唯一手段和途径，必须对契约各方履行监督责任。(2)回应机制。无论是公安机关还是其它公共治安产品与服务的生产和提供主体，都必须对社区公共安全消费的诉求及时做出回应，其前提是建立双向的信息传递和反馈渠道。

社区警务契约治理主体的多样性决定了契约关系的多样性与复杂性。如在公安机关与治安服务企业、组织之间之间是公共治安服务特许经营的行政契约关系，在社区居民(社区公共安全消费者)与治安服务企业、组织之间是民事契约关系，在公安机关与社区居民(社区公共安全消费者)之间是社会契约关系。因而，在实现机制上不可千篇一律。特别是运用法律强制机制时，对于行政契约和纯粹的民事契约则应有符合各自特点的救济机制。因为“我国在救济制度上受到民法与经济法理论的影响较大，而对行政契约本身的行政性特点关注不够，因而在制度建设上存在着诸多缺失，……故有必要从行政契约行政性的角度，对现有救济制度进行反思与重构。”*余凌云：《行政契约论》(第二版)，中国人民公安大学出版社2006年版，第119页。这还需更深入的研究。

谢生华，甘肃警察职业学院副教授；安福强，甘肃警察职业学院教授。

国家社会科学基金项目《转型期西北少数民族地区群体性事件综合治理研究》的基础性成果(项目编号14BFX047)；2015年甘肃省社科规划项目《社区警务契约治理的基础条件及实现机制研究》的基础性成果(项目编号YB104)。

〔1〕第一次警务革命以1829年《伦敦大都市警察法》出台后专职警察的诞生为标志，第二次以美国的警察专业化为标志，第三次以欧美各国的警察现代化为标志，第四次以欧美各国推行社区警务为标志。

〔2〕张兆端：《社区警务论》，中国人民公安大学出版社，2003年版，第124页。

〔3〕2011年，美国人魁斯佛·斯顿提出了“警务改革新专业化”——第五次警务革命，并认为“新警察专业化”包括四个要素：承担责任性、有效执法性、改革创新性、改革整体性。

〔4〕王大伟：《新警察专业化论—第五次警务革命向何处去》，载《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2012年第6期。