利益平衡视角下农产品质量安全治理机制研究——以甘肃省为例

张　华



利益平衡视角下农产品质量安全治理机制研究
——以甘肃省为例

张华

由于农产品质量安全链中涉及生产者、销售者、消费者和政府监管者等多方利益主体，而“利益”的驱使是产生农产品质量安全问题的根源。在市场经济各方主体追求自身利益最大化的格局状态下，只有通过相关法律制度和政策引导来调节和平衡各主体之间的利益关系，才能从根本上解决农产品质量安全问题，促进农产品的安全供给。

利益平衡；农产品质量安全；治理机制

农产品质量安全直接关系到广大民众的健康生活，也关系到一个国家或地区的经济可持续发展与社会稳定。一直以来，我国从中央到地方政府都高度重视农产品质量安全问题，但农产品质量安全事件仍有发生，不断冲击着人们的消费信心和信任度，也影响到了我国农产品国际贸易和国际形象。因此，必须对农产品质量安全问题涉及的多环节和多主体进行全方位治理，以此促进和提升农产品质量安全指数。

一、农产品相关概念的界定

(一)农产品

在世界贸易协议中，把来源于农业的未加工和已加工的产品，全部以农产品的形式加以命名和进行贸易上的谈判。美国把“农产品”定义为：耕作和放牧活动所形成的产品，以及任何同类活动或类似活动所形成的副产品。《加拿大农产品法》第2条第二款将“农产品”定义为：动物、植物或动植物产品；整个或部分来自动植物的产品,包括任何食品和饮料。我国《现代汉语词典》对“农产品”界定为：农业中生产的物品。《中华人民共和国农产品质量安全法》第2条:本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。《甘肃省农产品质量安全条例》第3条:本条例所称农产品，是指在农业活动中，通过种植、养殖、采集、捕捞等方式获得的植物、动物、微生物及其产品。本文所述“农产品”主要指来源于种植养殖方式获得的农业初级产品。

(二)农产品质量安全

农产品质量安全的内涵随着社会科技的发展而不断变化，逐渐丰富。有学者认为农产品质量安全是指农产品质量无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。*江应松、李慧明：《农产品质量安全难题的制度破解》，载《现代财经》2007年第9期。学者李明认为农产品质量安全是指农产品的可靠性、使用性和内在价值，包括在生产、贮存、流通和使用过程中形成、合成留有和残存的营养、危害及外在特征因子，既有等级、规格、品质等特性要求，也有对人、环境的危害等级水平的要求。*李明：《农产品质量安全》，四川教育出版社2008年版，第15页。《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条规定：本法所称农产品质量安全，是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。《甘肃省农产品质量安全条例》所称农产品质量安全，是指农产品质量达到规定的安全标准，符合保障人的健康、安全的要求。农产品质量安全具有很多不可控性因素，而且农产品生产涉及到产前、产中和产后多个环节，各环节都可能存在不安全因素，加之农产品质量安全标准的相对性以及标准的动态变化性，农产品质量安全也只能是相对安全，绝对的安全是不存在的。因此，农产品质量安全，就是指农产品在生产、储存、运输和销售使用过程中形成或残存的营养及其可靠性、使用性和内在价值达到一定等级标准，不含有可能损害人类身体健康和生命安全的有害、有毒物质，人们食用后不会导致慢性毒害或者感染疾病，同时更不会危机生命及其后代健康，符合保障人的健康、安全的要求。*孙桂珍：《提高我国农产品质量安全的对策与建议》,载《农业经济》2004年第5期。

二、农产品质量安全链上的多元化利益相关主体

“利益相关者”这一词最早是弗里曼(Freeman)提出的，在其1984年出版的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中明确提出了利益相关者管理理论。即经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。而农产品质量安全管理中涉及多方利益相关主体，包括生产者、销售者、消费者和政府监管者。农产品质量安全问题归根结底是一个“利益”问题，是不同利益主体从不同方面寻求自身利益最大化的过程。

(一)生产者

我国农村实行家庭承包经营后，广大农户一直是农产品生产的主要主体。甘肃省现有家庭承包经营农户463.6万户。随着农业经济的不断发展，有的农户向集体承包较多土地，实行规模经营，也被称为家庭农场。甘肃省政府办公厅2014年9月29日出台了《关于培育发展家庭农场的指导意见》，同年11月20日出台了《甘肃省省级示范性家庭农场认定管理办法》，对家庭农场认定标准进行了明确界定：种植业30亩以上、家禽养殖50只以上就算家庭农场。根据相关部门的不完全统计，截至2015年底甘肃省已有近万个家庭农场。自2007年《农民专业合作社法》颁布以来，农民专业合作组织发展迅速。近年来，甘肃省各地加大对农民专业合作组织的扶持力度，积极推动和开展示范农民专业合作社的创建，截至2016年初，甘肃省农民专业合作社达到5.8万多家，比五年前增长了11倍多，县级以上示范社达到3800多家，入社成员120多万人，占现有农户数的24.8%，其规模和数量排在全国第12位。

分散农户、家庭农场及农民专业合作社的生产行为作为农产品质量安全的第一个环节，是影响我国农产品质量安全问题最为关键的人为因素。广大生产者是农产品供应链中的首要载体，承担着农产品质量安全的重大责任。生产者作为理性“经济人”，在农产品生产过程中，追求的是收益的最大化，为获得最大经济效益往往会采取一些不当的生产手段和措施。成本与收益的博弈，生产者可能受经济利益的诱惑，为了增加产量或者其他目的，在农产品生产过程中滥用化肥、农药和兽药，甚至使用一些违反质量安全规定的激素、添加剂，这对消费者的身体健康产生了潜在的危害。

(二)销售者

在农产品交易中，销售者是上一级供应者和下一级购买者之间的连接点。农产品需要经过收购、包装、贮运、加工、批发、零售等多重环节的多个主体才能进入到消费环节。农产品质量安全问题的责任主体难以明确。

目前，我省大部分地区的蔬菜、水果、畜禽等农产品的交易主体对象一般是农产品批发商和农产品加工商，或者是由农户直接出售给消费者，即农户把农产品直接运送到农贸市场或城市进行销售。从销售的角度看，主要是以农贸市场为主导的零售市场，经营主体是个体商贩。同时农超对接也是一种发展模式。甘肃省建成的农贸市场有3500多家。销售者作为农产品信息链的纽带，对农产品信息的传递有着决定性的影响。销售者质量安全意识及相关质量追溯体制的约束在很大程度上关系着质量状况不明的农产品是否能够进入流通领域，这就在很大程度上制约着生产者的生产行为， 同时决定着销售者本身是否愿意向消费者提供真实的农产品质量安全信息，进而影响着销售者的经济利益及消费者的消费意愿。

(三)消费者

消费者对农产品质量安全问题非常关注，因为农产品质量不安全，首当其冲的受害者群体是消费者。但消费者对质量安全信息及相关知识的认知水平较低，往往在不知情的情况下受损。由于消费者在农产品交易中处于弱势地位，即使农产品未达到安全标准，消费者也不得不在信息不对称的情势下承受这种对己不利的结果。由于农产品市场上存在着逆向选择，每当消费者在消费某种农产品过程中受过一次信息欺骗或损害后，便会对此类产品提高警惕，甚至拒绝消费，这样便会导致真正的优质农产品得不到消费者的认可，市场销售量降低。“逆向选择”导致了以劣逐优、劣质品充斥市场，最终影响生产者的生产利益。《农产品质量安全法》第54条规定：违法生产、销售农产品，给消费者造成损害的，依法承担赔偿责任。这种制度设计目的在于使消费者在消费农产品中受损后享有索赔的权利，进而保障和维护公众健康。农业生产链条中每一个环节，每一方利益主体最终都是从消费者手中取得自己一方应得的利益。

(四)政府监管者

在农产品质量安全保障系统中，政府是一个特别的角色，对生产者、销售者和消费者起着保护与监管的双重作用。对于生产者而言，政府是生产者利益的保护者，支持农业健康发展，为农产品安全生产起到促进与监管作用。对于销售者来说，政府负责监管安全农产品的有效供给。对于消费者而言，政府是消费者利益的保护者，为公众安全消费起保护作用。总之，政府对生产者和销售者都负有监督和管理的责任。

甘肃省农产品属于典型的分散生产和分散销售的产销模式。要做到“保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展”这一利益目标的实现，政府及其各职能部门在监管过程中要付出巨大的监管成本。目前，我省农产品质量安全采用的是分段式管理。农产品质量安全监管的权限分属于农业、工商、质检、卫生、商务、环保、农产品药品监督管理等多个部门。在我省农户分散经营模式下，数量众多的农户生产行为给政府监管带来巨大成本，政府为降低监管成本，减少了监管对象，仅限于规模化农产品生产企业、家庭农场、农民专业合作经济组织和农产品批发市场等少数生产经营者。由于监管行为的缺失，增加了农产品质量安全隐患的风险。“多头”管理模式在实际运行中，时常会出现部门间职能的错位、缺位和交叉分散等状况，造成了正意义上的监管主体缺失甚或无人监管，严重影响了农产品质量安全监督执法的实效性和权威性。

三、农产品质量安全治理机制的创设

由于农产品生产周期长，生产因素可控性差，从生产到供给消费的链条长，相关利益主体多，影响因素也多，任何单一的控制措施和单一监管环节都难以保证农产品质量安全。为从根本上解决农产品质量安全问题，必须建立确保农产品质量安全相关利益主体动态利益平衡的安全治理机制。

(一)加强地方立法，建立有效的农产品质量安全法律规制体系

法律规则本身就是对利益的一种协调与平衡分配。在我国农产品质量安全方面的法律法规框架下，《产品质量法》仅适用于经过加工制作的产品，不适用于农业初级产品，《食品安全法》仅适用于食品生产与经营，不适用于供食用的初级农产品的质量安全，《农业法》、《种子法》、《动物防疫法》等均缺少农产品质量安全监管的专门规定。农产品质量安全的专门立法《农产品质量安全法》、《农产品产地安全管理办法》本身规定的产地环境监管、农业投入品监管、产地安全管理、生产与加工过程监管、市场准入监管以及相关法律责任等配套制度和法规尚未得到有效建立。随着法治进程的推进，国家相关部门相继出台了一些具体管理办法，如国务院《农药管理条例》，《危险化学品安全管理条例》，2012年农业部颁布实施的《农产品质量安全监测管理办法》规定县级以上人民政府农业行政主管部门开展农产品质量安全监测工作。农产品质量安全监测，包括农产品质量安全风险监测和农产品质量安全监督抽查。2015年12月8日经国家食品药品监督管理总局为规范食用农产品市场销售行为，加强食用农产品市场销售质量安全监督管理，保证食用农产品质量安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规，制定了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》。这在一定程度上解决了法律层面的制度设计，但仍然缺乏相关质量环节的具体法律法规，且具体实施还有待进一步落实。

甘肃省在农产品质量安全管理方面一直重视地方立法，近些年先后制定了《甘肃省农药管理办法》、《甘肃省农业植物检疫办法》、《甘肃省农作物种子生产基地管理办法》、《甘肃省农业生态环境保护条例》、《甘肃省农产品质量安全条例》、《甘肃省农产品质量安全追溯管理办法(试行)》等。而且，甘肃省在国家目前尚未出台《肥料法》和《肥料管理条例》的情况下，率先于2016年2月14日，省政府第110次常务会议审议通过了《甘肃省肥料管理办法》，5月1日起施行。这是甘肃省制定的一部关于依法实施肥料监督管理的重要政府规章。解决了缺乏规范肥料生产、销售、使用及其管理的法规。这些地方性法规的颁布实施，为促进我省农业可持续发展、农产品质量安全和人民群众的健康生活，提供了强有力的法律保障。

甘肃省是农业大省，对当前食用农产品出现的“瓜不香、果不甜、菜无味、难贮存”等质量问题，需要进一步加大相关地方立法，从源头到餐桌，从生产到销售，抓紧研究制定有关农业产地环境管理、农业投入品管理、特色农产品生产标准、农产品质量标识使用管理、生产与加工过程管理、储运与流通经营管理、监督检查与法律责任等方面的地方性法规，使全面治理农产品质量安全问题方面有法可依。

(二)加强农业补贴，降低生产成本，平衡各方利益

农产品质量安全生产成本增加是影响生产者质量选择行为的主要原因。质量成本，是指在生产既定单位农产品时，为保障农产品质量安全而投入的成本。*李铁林：《我国农产品质量安全生产补偿机制研究》,载《中国农业科学院博士论文集》，2013 年。农产品的质量取决于一系列生产因素及环节。首先，在产地环境方面，为了从源头上保障农产品质量安全，需要对农业产地环境进行预防污染和友好型治理，这必然使生产成本增加。其次，在农业投入品方面，投入品品质直接影响农产品质量安全。选择优质种子和高品质仔畜是确保农产品质量安全的首要条件，但这种投入就会比普通产品高。在病虫害防治中，物理防治技术的使用及低毒低残留农(兽)药的使用都会大幅增加人工成本。同样有机肥、优质化肥等环境友好型肥料的使用，都会增加生产成本。最后，在生产信息的记录方面，为了实现农产品质量安全的可追溯，需要对生产过程进行信息记录，建立生产档案，这就导致人工成本和生产运行成本的增加。

由此可见，农产品质量水平越高，生产的质量成本就会越增加。在农产品生产过程中，生产者是否采取有利于农产品质量安全的行为不仅取决于经济成本的考虑，还取决于农业生产本身的结果。当该行为结果增加生产者自身的利益时，这种行为就会重复做出，从而起到强化激励的作用。相反如果该行为结果减损了生产者的利益，这一行为日后就会减少或者消失。因此，在生产过程中，政府应该加大对绿色产品、有机产品、无公害产品的补贴，以此降低这些产品的生产成本，让它们的价格从高不可及回落到大众可接受的层面，以此增加大众购买量，从而再通过社会消费的形式给予生产者一定的经济利益补偿，以此促进生产者质量安全行为的选择，推动农产品质量安全生产指数。

(三)加强资源整合，降低管理成本，提高管理效益

农产品质量安全监管工作涉及农产品生产、加工、流通和消费等多个环节，加之农产品品种数量多，逐一全面的检验控制是难以实现的，必须针对不同农产品品种，找到质量安全的关键点加以控制。针对当前农产品质量安全管理体制中部门众多、管理职权重叠紊乱、责任相互推诿的监管弊端。政府管理部门应加强质检、卫生、工商、食品药品、检验检疫等相关职能部门的资源整合，明确权责分工，才能做到降低管理成本、提高管理效益。

对数量众多而又零散的小规模生产者的农产品生产过程进行全面监管的难度很大。如果将管理重点放在生产环节，则需要巨大的人力物力投入，造成监管不力的局面。产品需要经过收购、贮运、加工、批发、零售等多重环节的多个主体，农产品质量安全问题或者隐患的责任主体难以明确。如果将管理重点放在流通环节，管理成本会降低，但会造成生产资源的巨大浪费，难以阻止不安全农产品进入市场。*李淑文：《动态利益平衡视角下农产品质量安全制度创设》，载《理论观察》2009年第2期。要突破农产品质量安全监管的瓶颈，就必须从建立和完善相关制度着手。农产品质量安全监管需要一套有效的制度作为支撑，推动农产品质量安全工作逐步走上制度化、规范化和常态化。首先，建立生产者培训制度，对生产者进行质量安全意识的树立和标准化生产技能的培训。其次，建立农业投入品进货销售使用查验登记制度，规范农业投入品使用行为。再次，建立生产者责任制度，用责任约束行为，将各种生产者纳入安全生产轨道。最后，建立质量安全追溯制度，建立追溯平台，录入产品信息，为质量安全监管提供充分的信息资源，提高监管效能。切实做到“产出来”和“管出来”两手抓、两手都要硬。

张华，甘肃政法学院副教授。

甘肃省软科学研究计划项目“利益平衡视角下农产品质量安全风险防范与治理机制研究——以甘肃省为例”(项目编号：1305ZCRA169)的阶段性成果。