新常态下强化公务员负激励机制面临的问题与对策研究

屈　贞

(中共长沙市委党校政治与领导科学教研部，湖南 长沙 410004



新常态下强化公务员负激励机制面临的问题与对策研究

屈贞

(中共长沙市委党校政治与领导科学教研部，湖南 长沙 410004

摘要：负激励机制是正激励机制的有效补充。新常态下，正确认识并灵活运用负激励的警示、矫正和教育作用对调动公务员干事创业热情具有重要意义。应从完善薪酬机制、绩效考评机制、问责机制入手，来强化公务员的负激励机制。

关键词：新常态；公务员；负激励机制

十八大以来，随着“八项规定”的实行、反“四风”的持续、“零容忍”的高压反腐、限权问责的推进，出现了党风政风明显好转，人民群众满意度攀升的政治新常态。但随着权力逐步受限，利益空间被挤压，一些公务员对“新常态”的出现明显不适应，情绪低落、思想迷惘，动力不足、干事消极，滋生了“为官不易”的思想，出现了“为官不为”的问题。强化“新常态”下公务员负激励机制，充分调动公务员干事创业热情迫在眉睫。

一新常态下强化公务员负激励机制的紧迫性

所谓“‘负激励’，也叫‘负强化’，是为了保证组织目标的实现，依据相关的法律和规章制度，强制性地对有悖于组织目标的行为进行修正，对行为者进行限制和惩罚，使行为者产生压力，使这些行为削弱甚至消失，并对其他人产生教育作用的一种管理手段。”[1]在管理中负激励主要表现为：警告、纪律处分、经济处罚、降级、降薪、淘汰等。在公务员管理实践中，由于负激励不好开展、用之较难，普遍存在着重视正激励、轻视负激励，甚至只搞正激励不搞负激励的倾向。新常态下，要治理“为官不为”，在重视正激励的同时必须完善负激励机制，因为“正激励和负激励是相互存在、相互照应、相互补充的，二者缺一不可。”[2]

(一)反贪腐、纠四风常态化的迫切需要

十八大以来，中纪委一再强调，查处发生在群众身边的“四风”和腐败问题必须以猛药去疴、以壮士断腕的决心常抓不懈，必须建立“四风”突出问题治理常态化机制来确保公务员队伍作风建设取得实效并拥有长期保障。公务员作为一个直接面对群众的特殊群体，身上的“四风”问题不仅损害党的形象，更严重损害党和人民群众的血肉联系。反腐新常态下，针对部分公务员出现的无为心理、侥幸心理，必须要充分发挥负激励机制的威慑和警示作用，充分发挥出负激励的“火炉效应”：即“第一，警示性——知烫别碰；第二，公平性——谁碰烫谁；第三，即时性——即碰即烫。”[3]威慑、警示和制止不良行为的延续。当前贵州黔西南的不作为官员“召回”制度、浙江等地的责任清单制度，以及其他各地实施的问责制等负激励举措对公务员群体营造出一种压力效应和危机效应，为新形势下反贪腐、纠“四风”治理常态化指明方向，提供遵循。

(二)公务员可持续成长与进步的迫切需要

在今年的国务院第三次廉政工作会议上，李克强总理强调，对懒政、庸政、怠政要严肃问责，对不敢抓、不敢管、尸位素餐、碌碌无为的干部，坚决采取组织措施，为官不为的典型要公开曝光。在管理实践中实施负激励的目的，不仅在于威慑、警示，重在促进其反省，重在矫正。公务员职业的稳定性、流于形式的考核制度使得公务员缺少竞争压力，缺乏竞争动机，必然引起工作中的消极怠工、庸政怠政。完善负激励机制，问责惩戒部分“为官不为”公务员，一方面起到杀一儆百、以儆效尤的作用；更重要是通过问责、曝光等办法给以适度的施压，让压力转化为动力，力促整个公务员队伍实现工作态度从被动、被迫转变为自觉、自愿，从消极转变为积极，从外在压力转变为内在动力，充分认识成长进步与较好履行职责的高关联度，从而更好地激发出公务员的工作热情和积极性，促进其可持续的成长和进步。

(三)贯彻落实四个全面战略部署的迫切需要

新常态下，无论是实现全面建成小康社会的战略目标，还是推进全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略举措，都需要依靠我们的各级公务员带领群众解放思想、拼搏进取来实现。随着从严治吏的深入，部分公务员出现心理失衡、精神懈怠、不愿作为等现象，降低了行政效能，危及到四个全面战略部署的贯彻落实。新形势下，既需要领导者通过激发、鼓励等正激励机制调动下属的积极性、主动性和创造性，也要灵活运用负激励机制破除正激励失灵的困境。用负激励机制破除现行的公务员激励机制在实践中暴露出的诸多弊端：个人需求的多元性与组织激励手段的单一性之间的矛盾，需求的差异性与组织激励政策的僵化性、非灵活性之间的矛盾，个人需求的时限性(年龄门槛等)与组织激励实施的滞后性之间的矛盾，从而导致激励失灵、失效。通过负激励机制营造压力与竞争，一定程度上降低了行政成本，为更好地实现四个全面战略目标提供人才保障和智力支撑。

二新常态下公务员负激励机制存在的问题

(一)理念存在误区

一是把激励等同于正激励，致使在实践中，只重视正激励，轻视负激励。忽视了激励包括正激励和负激励两个方面，当正激励机制出现贬值甚至失灵的时候，更应该发挥好负激励的补充作用；二是把负激励等同于惩罚，片面地认为只有惩罚这一种负激励手段，不注重对负激励机制的研究探索，不注重负激励氛围的营造和思想的推广，只是在错误行为产生的时候，简单地一罚了之，造成对负激励观念的抵触情绪；三是把负激励等同于形式，由于负激励是一把双刃剑，应用不当可能带来被管理者心理上的不满、情绪上的消极，甚至行为上的对抗，造成上下级之间关系紧张，影响队伍的凝聚力，不如采取老好人的做法，你好我好大家都好。

(二)制度不太完善

在现行公务员制度体系中，虽然从《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《党政领导干部任用工作条例》等法律、制度、规章上出台了一些有关办法或意见，但比较空泛粗放，导致各种负激励制度在实际工作中很少得到强化与兑现。需要进一步完善：一是需要进一步完善相关制度的法律依据，法制的健全是制度完善的首要选择，唯通过法制的途径，方能健全最基本的制度基础，二是需要对已有制度的内容进行细化，对需要进行负激励的范围、内容、对象作出具体而详尽的规定，从制度上来保证负激励能够最大程度地发挥对公务员的震慑作用，也彻底地解决公务员惩戒中出现的运动化、人治化特点；三是将制度里模糊的概念和条款内容具体化，通过具体化这一步，使得负激励的执行变得有章可循。

(三)执行难以到位

制度贵在执行贵在落实。执行工作是确保负激励落实到位，充分发挥负激励惩戒和警示作用的重要环节。但在现行公务员制度体系运行中，一是负激励的工作机制没有建立起来，到实际问题便感到不知所措，没有形成负激励的使用环境，加上诸如碍于情面、不愿意得罪人、惩罚条件不明确，惩罚界限难确定等因素的干扰，使负激励流于形式。二是负激励的执行力度不够和约束力不强，起不到防微杜渐的作用，反而易使公务员产生侥幸心理，使得公务员不把错误当回事。

三新常态下强化公务员负激励机制的对策研究

(一)完善薪酬机制，强化薪酬待遇的负激励作用

管理干部队伍，要大棒与萝卜兼顾。据人民论坛问卷调查中心调查数据显示，在干事创业动力来源里，“为了让自己和家人过上更幸福的生活”认同度为66.09%，高达71.84%的受访党员干部认为自己的付出高于所从事的工作带来的回报。现行公务员薪酬制度源于1993年国务院批准的工资改革方案，存在补贴占比过高、与工作绩效相脱节等问题。当前，在充分发挥公务员薪酬向基层倾斜的薪酬正激励机制的同时，也不能忽视发挥薪酬的负激励作用。一是可以试行灵活的、弹性的宽带薪酬制，使公务员工资制度逐渐由等级工资制向绩效工资制转变。即将公务员的薪酬分为固定薪酬和风险薪酬(绩效薪酬)两部分。公务员的薪酬中除固定薪酬外，可变动的绩效薪酬与公务员工作表现和业绩直接挂钩。打破公务员薪酬分配中严重的平均主义“大平台”现象。通过绩效薪酬提高公务员的积极性和主动性，提升工作效率、提供更为优质的公共服务。二是探索公务员“积薪促廉”制度。借鉴国外防止官员腐败、廉洁从政的“廉政公积金”制度、“高薪养廉”等制度模式，探索符合我国国情的“积薪促廉”制度，类似“住房公积金”，公务员工资中缴存一部分，政府缴存一部分，在公务员退休后返还，一旦公务员在任职期间出现违法违纪现象，则在退休或离开公务员队伍时按规定扣减乃至取消，从而形成一种长期的负激励机制。

(二)完善监督机制，强化监督管理的负激励作用

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。完善的公务员监督机制，是建设廉洁、高效、勤政、务实的公务员队伍的重要保证。针对当前公务员管理中存在的监督滞后、监督缺位导致监督的负激励作用缺失现象，一要加大监督力度。纪检监察部门、效能管理部门要对于那些“太平官”、“逍遥官”及时“动刀子”、“出重拳”，使“不敢不为”成为新常态；二是强化公众监督。积极推行政务公开，增强国家政治生活的透明度，消除政府与公众信息不对称。同时，疏通公众监督的便利渠道、实施公众反映举报奖励制度，鼓励公众参与、关心和监督行政机关的运行；三要强化媒体舆论监督。充分发挥新闻媒体反映民意、揭露问题和监督政府的积极作用，使其成为“腐败分子的揭短器”。实现来信、来访、电话、网络“四位一体”的举报网络，对违法乱纪者、为官不为者及时曝光，从而实现对公务员行为的有效约束；四要监督检查常态化。通过单位自查、组织集中检查、随机抽查、明察暗访、日常考核、民主评议等多种形式，实现监督检查的经常化。

(三)完善绩效考评机制，强化考核评价的负激励作用

中央《深化党的建设制度改革实施方案》提出，要深化干部考核评价制度改革，制定实施改进政绩考核等制度规定。完善科学合理的绩效考评机制，让有为者有位、实干者实惠，使“为官不为”者坐不住、混不了，通过绩效考核给公务员心理上一种鞭策和督促，形成激励干部干事创业的良好导向。一要建立科学的绩效考核评价标准。打破过去一个模式、一种标准的评价指标体系，实行分类考核，分类评价。通过对不同岗位位进行工作分析，明确其岗位责任和工作目标责任，制定出详细、有效、操作性强的岗位绩效标准，量化工作，使对每个岗位、每名干部的考核具体化、个性化。二要实行绩效考评经常化。过去绩效考核评价机制通常是定期进行，更多的是按年度进行，绩效评价具有严重的滞后性，难以适时反映实际工作情况和发挥督促作用，应在考核中引入限时办结、督查问责等过程管理办法，实行绩效考评经常化管理。三要实行公务员 360 绩效评估，即在考评主体中引入外部专家和被服务对象参与考核评定，通过赋予第三方不同的考核权重为公务员营造一个全方位的压力机制，督促其努力工作。四要客观运用绩效考评结果，要让辛辛苦考核出来的结果同晋升、薪酬、奖惩、降职、调动等紧密结合起来，真正发挥出绩效考核评价的负激励作用。

(四)完善问责机制，强化问责惩戒的负激励作用

完善问责机制，使“为官不为”者及时受到相应责罚，是增强公务员责任意识、提高领导水平和工作能力的必然要求。根据人民网上的调查结果显示，79.7%的网友认为造成一些地方不良作风回潮的主要原因在于缺乏长效监督机制和完善的问责机制。当前在实行公务员问责方面的主要问题是失之于宽、失之于软。完善问责机制：一要健全问责制度，明确问责的适用范围、问责的主体、问责的情形方式，完善问责相关程序。二要完善相关配套制度。比如信息公开制度、监督制度、绩效考核制度、薪酬制度等，做好与《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等相关规定的有效衔接。三要增强问责执行的可操作性。具体细化各种问责适用情形的评价标准，做到问责方式合理多样。四要畅通淘汰渠道，使职务能升能降、身份能官能民、优则进庸则退，建立健全良性的淘汰退出制度。让“为官不为”者无处藏身、官位不保，形成“为官不为”者“出局”的新常态。

参考文献：

[1]黄德林，陈懿，沈炜，等.对公务员实施“负激励”中存在的问题及其对策[J].中国行政管理，2004，(3).

[2]王也刚，刘峰.国家公务员管理中有关负激励问题的调查与思考[J].继续教育与人事，2003，(12).

[3]杨蓉.乡镇公务员的负激励机制研究——以太湖县乡镇政府为例[D].合肥：安徽大学硕士学位论文，2012.

(责任编校：简子)

Problems and Countermeasure of Strengthening Civil Servants’

Negative Incentive Mechanism under the New Normal

QU Zhen

(Department of Political and Leadership Science, Party School of Changsha Municipal Committee of CPC,

Changsha Hunan 410004, China)

Abstract：The negative incentive mechanism is an effective supplement to the positive incentive mechanism. Under the new normal, it is a meaningful thing to recognize and use the warning, rectification and education function of the negative incentive mechanism for mobilizing civil servants’ entrepreneurial zeal.It is necessary to strengthen civil servants’ negative incentive mechanism via improving salary，performance evaluation and accountability mechanisms.

Key Words：the new normal; civil servant; negative incentive； mechanism

作者简介：屈贞(1982— )，女，湖南张家界人，中共长沙市委党校政治与领导科学教研部讲师。研究方向: 公共管理、领导科学。

收稿日期：2015-11-26

中图分类号:D630.3

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2016)01-0082-03