法律视域下西部环境金融制度的完善

蒙志敏

(兰州财经大学法学院，甘肃 兰州 730020



法律视域下西部环境金融制度的完善

蒙志敏

(兰州财经大学法学院，甘肃 兰州 730020

摘要：“环境金融”这个概念意味着金融和环境保护领域的一场变革与创新，它既体现了环境管理的新举措，又代表了金融业发展的新趋势。通过梳理绿色信贷、绿色证券、绿色保险等环境金融实践在西部地区的发展现状，以及剖析西部环境金融发展中存在的主要问题，同时结合地方实际，提出了完善西部环境金融制度的法律建议。

关键词：西部；环境金融；绿色信贷

环境金融又称为“绿色金融”，是金融理论和金融实践的一个全新的概念。美国传统英语词典将绿色金融定义为：为应对环境危机的诸多问题，研究如何使用多样化的金融工具来保护环境[1]。国内各界对绿色金融虽无权威规范的定义，但在金融实践活动中基本达成了一个共识：绿色金融是以促进经济、资源、环境协调发展为目的而进行的信贷、保险、证券、产业基金等金融活动。金融部门把环境保护作为一项基本政策，在投融资决策中考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关的潜在回报、风险和成本都融合进日常的金融业务中；在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理，通过对社会经济资源的引导，促进社会的可持续发展[2]。

环境金融最突出的特色就是，它更加关注人类社会的生存环境利益，把对资源的有效利用和对生态环境的保护作为衡量金融活动成效的评价指标之一。其主要包括绿色信贷、绿色保险、绿色证券。绿色信贷指银行在金融信贷领域建立环境准入门槛，为从事绿色环保行业的企业放宽贷款限额并提供优惠利率，对污染生产项目实施经济惩罚，从资金源头上遏制高耗能高污染企业的扩张。绿色保险是在市场经济条件下，企业为分散环境风险而对其投保，让保险公司承担企业损失的经济手段。绿色证券指上市公司在证券融资的过程中须通过环保部门的审核，以期建立良好的环境，实现经济发展与环境保护的双赢。

一西部地区环境金融发展的现状

目前，我国进入了经济发展方式转变和产业结构调整的重要阶段，传统产业绿色改造和新型绿色产业的发展对金融的需求日益强烈，这使绿色金融成为金融机构发展的必然趋势。2007年，国家环保总局联合央行、银监会发布了《关于防范和控制高污染行业贷款风险的通知》，这标志着中国绿色信贷政策开始实施，随后20多个省份环保部门与金融机构分别制定各地方绿色信贷实施方案和细则，并大力实施和推广。2008年“绿色保险”和“绿色证券”陆续出台，由于后两者起步晚，实施规模和实际效果上比较有限，实践层面更加关注的是绿色信贷。尽管西部地区在金融的发展水平上与东部地区存在着一定的差异，但随着西部大开发政策的贯彻与实施，西部各省份也在积极尝试和探索发展绿色金融，取得了积极的进展，主要体现在以下几个方面：

(一)广泛开展绿色信贷试点，完善相关配套机制

西部各省份积极探索实行绿色信贷政策，严格落实信贷环保要求，支持开展绿色信贷活动。一是建立和完善金融系统和环保部门的机构合作和信息资源共享机制。如宁夏、重庆和内蒙古等地开展企业环境行为信用等级评价与信息公开工作，将企业环境信息纳入银行征信系统，实行差别化的信贷政策。二是建立以清洁生产为导向的信贷机制。每个省积极通过引导资金流向来达到抑制重污染项目的效果，并鼓励清洁生产。陕西、宁夏、甘肃等地陆续推进绿色信贷业务，支持与绿色发展相关的项目、企业和产业，促进节能减排和保护环境、低碳经济的金融支持。三是鼓励金融机构结合实际开展环境信贷产品及服务的创新。如内蒙古提出了建立绿色评级系统、绿色信贷业绩与销售机构高管的职责评估、机构准入等相联系。

(二)以环境污染责任保险为中心，积极探索绿色保险制度

在绿色保险上，2008年国家出台《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在保险行业中引入环保意识，以防范企业生产经营过程中出现的生态破坏和环境污染风险，随后，平安保险、人保财险等多家保险企业推出环境污染责任险。重庆、新疆、宁夏、贵州等省份积极探索建立环境污染责任保险制度、开展污染责任险试点。内蒙古提出重点区域的涉重金属企业应当购买环境污染责任保险。云南探索绿色保险政策，开展绿色保险需求调查，研究绿色保险评估技术，深化和扩大重点区域绿色试点，推进环境污染责任保险工作。

(三)尝试运用绿色证券融资，促进本地区绿色经济发展

2007年，国家环保总局发布了《关于进一步规范重污染行业生产经营公司申请上市或再融资环保核查的通知》，明确了从事火电、钢铁、水泥、电解铝行业的公司和从事其他重污染行业生产经营公司的环保核查程序的要求，进一步规范了环保核查工作。西部有些省份进行积极的探索，重庆市提出要继续深化绿色证券的综合配套改革，积极探索利用绿色经济手段来调节市场主体的行为。内蒙古加大对清洁生产项目、节能减排的上市公司的环保直接融资支持，为此类企业做好上市培育的服务与指导工作，通过将企业环境违法信息纳入征信系统和银监会信息披露系统，与企业联动融资。

二西部环境金融发展存在的主要问题

就西部地区的情况来看，由于经济发展整体水平与东部地区存在一定的差距，且受金融的深化程度低及金融市场的开放程度不高等因素的影响，尽管部分省份也制定了自身的绿色金融发展战略，在引导金融机构支持节能环保产业方面也逐步确立了更长期的制度安排，但西部地区绿色金融发展仍存在诸多不足和问题，总体还处于从理论向实践的摸索起步阶段。

(一)环境金融法规政策体系不完备

环境金融在西部地区起步较晚，与环境金融相关的法律法规体系还处于匮乏状态。首先在法律法规的制定上，现有环境金融的法律规定大都是建议和宣示性的要求，没有相应的责任追究制度和惩罚手段，出现了“违法难究”的现象[3]。同时环境金融法规多是以全局性、原则性规定为主的意见和指引，法律主体的责权义规定不具体，因法律的操作性不强，实践中难以落实和执行。另外，缺乏国家层面的法律支持，环境金融在地方试点过程中掣肘很大，难以推动地方立法。其次，在政策支持上，实际出台的一些促进环境金融发展的政策和措施缺乏针对性，可操作性不强，执行不力。例如，从高碳向低碳的产业结构调整中，企业经营成本的转型过渡通常会上升极大地影响他们的利润，而财税和金融优惠政策并未及时跟进，影响相关主体开展环境金融的积极性。

(二)环境金融规模较小，产品和服务有限

我国长期的经济发展不均衡使东西部地区在诸多方面呈现出明显的差异性，其中金融发展尤其明显，主要表现在西部地区的金融创新不足，金融机构多元化发展滞后。同时欠发达地区的环保意识整体不强，因而环境金融的发展水平与东部地区相比较而言整体不高。一是环境金融产品种类有限，覆盖范围较窄，绿色金融服务仍以绿色信贷为主要资金来源，其中，绿色信贷仍以传统流动资金贷款为主，环保资金渠道单一。绿色保险目前多指环责险，且其保险覆盖范围相对狭窄。二是环境金融市场发展不完善，从地方政府部门到主要金融机构，提及落实发展绿色金融政策时，往往等同于绿色信贷，或仅仅指减少对高耗能、高污染企业的贷款额度，对绿色证券、绿色保险的了解不足，目前各地绿色金融市场主要还是绿色信贷等间接融资，大多数非银行金融机构参与较少，绿色证券、绿色保险等发展明显不足。

(三)地方政府与金融机构发展环境金融的动力不足

当前，西部各省份金融业虽然对发展环境金融已给予关注，但环境金融的实施更多源自政府和金融监管部门的行政性推动，而非金融机构的主动行为。基于西部地区自然资源禀赋的特点以及长期以来习惯于粗放式的经济发展模式，相关各方对节能减排的认识还没有适应新形势的要求，对传统发展路径的依赖尤为明显。在绿色经济的大背景下和政绩考核的压力下，地方政府的行为具有矛盾性；一方面有改善环境的迫切需要，另一方面为保持一定的经济增长速度，对税收贡献大但环境污染严重的产业采取容忍的方式。因而在实践层面上，一方面积极探索发展绿色产业，一方面对现有企业的环境污染监管力度不够。在此种背景下，企业对绿色金融的有效需求不足，金融机构对环境金融理念下蕴涵的经济和社会价值的认识还不够深刻。此外，环境金融的开展涉及环保、金融、法律等多领域，需要素质高的专业人才为企业提供优质的金融服务，而目前西部地区所需专业人才又十分缺乏，这在一定程度上制约了环境金融的发展。

三完善西部环境金融制度的建议

(一)健全环境金融法律法规和政策体系

为降低金融体系风险，提高金融活动的社会责任性，构建绿色金融法律的体系势在必行，法律制度的有效性将保证债权者的权益，并使企业外源融资的可能性增加[4]。环境金融法律制度的完善是一项系统复杂的工程，一方面应尽快制定适合我国绿色经济发展的法律法规体系，专门环境金融法律主要包括环境金融基本法律制度、环境金融业务实施制度、环境金融监管制度等；另一方面应适时调整、修改与金融、证券及保险相关的法律法规，为环境金融的发展提供充分的法律依据。如对《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等相关法律制度中进行补充和完善。在这些专项环保法律的修订过程中增加环境污染责任险的内容。为了与绿色信贷中的贷款前的环境风险审查制度相接轨，应逐步健全相应的环境标准和评价体系，使环境影响评价制度与环境金融实现有效的衔接。在完善相关法律保障时，明确环境污染者应承担的具体责任，加大违法行为的处罚力度，改变“违法成本低，守法成本高”这一畸形现象。在节能环保企业和环境违法企业严格区分的基础上，给予充分的激励和约束政策，企业才会具有保护环境和处理污染的动力。同时在政策扶持上，政府主管部门应完善环境金融配套政策，为环境金融提供良好的外部环境，建立有效的激励、约束机制，以便增加全社会对绿色经济投融资以及环境风险管理的需求，引导各方积极参与环境金融，激发市场潜力和活力，进而影响环境金融的发展。如对开展环境金融业务的金融机构出台更多的鼓励和扶持政策，可以通过税收减免、风险补偿、财政贴息等正向激励机制来提高其开展环境金融业务的内在动力。此外要强化金融监管，金融监管主管部门与其他相关部门应实行联动，加强现有政策的执行力度，统一和完善环境金融监管指标体系，强化非现场监管和现场检查，推动金融机构自发承担环境社会责任和积极开展环境金融。

(二)结合地方实际落实环境金融政策

西部各省份应根据国家环境金融发展战略的统一部署，结合本地区环境资源现状及行业发展特点，在现有环境金融法规的指导下，制定适合本地区的环境金融实施细则，使国家层面的环境金融法规政策得到有效的实施。一是完善绿色信贷政策，以“两高一剩”行业、涉重金属行业、对土壤造成污染的企业，以及环境风险高、污染事故频发的行业为重点，具体制定绿色信贷指南。要推动绿色信贷环境信息的网络途径和数据平台的建设，构建绿色信贷政策效果评估制度，建立企业环境行为信用评价制度。二是深入开展环境污染责任险政策，以国家规定的高环境风险行业、重金属行业为主，积极开展环责险试点，健全环境污染责任保险制度，及时完善环责险配套制度，包括环境风险评估技术规范和环境污染损害责任认定和鉴定评估机制。同时可以考虑出台推动环责险的地方推动政策，如对投保企业和承保公司给予保费补贴和政策优惠的措施。三是深化绿色证券政策，加强上市公司环保核查制度以及后续监督制度的实施效果，促进上市公司持续改进环境行为，完善上市公司环境信息披露制度，推动上市公司环境绩效评估试点工作。

(三)建立多元化的环境金融市场体系

西部地区各省份首先要积极拓展环境金融市场的参与主体，改变环境金融以银行为主要实施主体的现状，将保险公司、证券公司等非银行金融机构的积极性调动起来，激励其逐渐深入开展环境金融业务，搭建均衡发展的环境金融市场体系。实现政策性金融机构为“领头羊”、商业性金融机构为主体、互联网金融为新生力量的的有效整合[5]。其次是完善政策性环境金融机构体系，可以借鉴日本及德国的政策性银行立法及实践经验，创建生态银行或绿色发展银行，专门管理环保产业专项资金，从事绿色贷款和引导绿色投资方向等业务，改变当前环境金融多处于表面绿化的状态，实施优惠措施，加强重点扶持，合理分配金融资源，提高环境金融的专业化水平。针对规范政策性银行的法律法规行政先导、立法滞后的现状，我国应当制定专门的绿色政策性银行法，对政策性银行设立宗旨与目标，并对设立程序、业务范围、组织机构、业务规则等内容做出具体规定。然后再根据法律的规定，建立政策性银行的组织机构，依法进行业务运营活动[6]，为其环境金融行为提供法律支撑。

参考文献：

[1]The American heritage dictionary of the language[M].Houghton：Houghton Mifflin Harcourt, 2000.

[2]李晓西，夏光.中国绿色金融报告[M].北京:中国金融出版社，2014.

[3]李路.低碳经济下的绿色金融立法研究[D].南昌：南昌大学硕士学位论文，2011.

[4]Katharina Pisor ,Martin Raiser ,Stanislaw Gelfer. Law and finance in transition economies[J].Economics of Transition，2000，(8).

[5]张承惠，谢孟哲.中国绿色金融经验、路途与国际借鉴[M].北京:中国发展出版社，2015.

[6]剧宇宏.绿色经济与绿色金融法律制度创新[J].求索，2007，(7).

(责任编校：简子)

Improvement of Environmental Financial System in

Western China from the Legal Perspective

MENG Zhimin

(School of law，Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou Gansu 730020，China)

Abstract：Environmental finance is a revolution in the field of finance and environmental protection; it is new environmental management initiatives, and also represents a new development trend of the financial sector. This paper reviews the development status of green credit, green securities and green insurance in the western region, analyzes the main problems existing in the development of environmental finance, and combined with the local reality puts forward several legal advices for the improvement of environmental financial system in the western region.

Key Words：western area; environmental finance; green credit

作者简介：蒙志敏(1975— )，女，内蒙古赤峰人，兰州财经大学法学院讲师，硕士。研究方向：经济法。

基金项目：国家社会科学 “西部地区经济发展与环境法治建设协调机制研究”，编号：12CFX002。

收稿日期：2015-11-07

中图分类号:D922.28

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2016)01-0061-03