行政执法创新难点问题研究

刘玉勉

(合肥市行政学院法学教研室，安徽 合肥 230000



行政执法创新难点问题研究

刘玉勉

(合肥市行政学院法学教研室，安徽 合肥 230000

摘要：基于法治型政府、服务型政府的建设需要，我国行政主体积极探索行政执法创新，实现了秩序价值、平等价值、效率价值以及可预订价值。但行政执法创新也面临创新意识相对淡薄、创新实效性有待加强、制度创新与地方立法权存在冲突、创新路径受到制约等难点问题。建议从思维模式、流程设计、理论引入、贯彻执行四个方面入手，以推进与完善行政执法创新机制。

关键词：行政执法；创新；价值

法治政府建设需要在执法程序、人员管理等方面创新方式方法[1]，我国行政主体在执法创新方面积极探索，取得了一定成效，但基于执法制度建设的滞后性和执法实践操作的复杂性，不可避免地面临理论缺位和技术障碍等问题，完善行政执法创新是理论界与实务界需要共同面对的课题。

一行政执法创新的理论基础

创新，是指以有别于常规或常人思路的见解，利用现有的知识和物质，在特定环境中，本着理想化需要或为满足社会需求，而改进或创造新的事物、方法、元素、路径、环境，并能够创造价值的行为[2]。创新的外延主要包括三个方面：第一，全新创造，即创设以前从未出现过的；第二，方式调整，即优化结构或者更进工具；第三，思维改变，即突破常规的思维方式。对于“行政执法创新”的内涵界定，有学者提出，创新旨在异于常规，这与行政执法应当严格遵循执法程序的要求并不一致，甚至相悖。笔者认为，一方面，就社会经济环境而言，新常态下 “大众创业、万众创新”优化社会资源配置，而创新主体应不局限于经济个体；就社会法治环境而言，行政相对人的创新意识和思辨能力不断提升，对行政主体的执法能力也提出更高的要求。另一方面，本文关于“行政执法创新”的理论架构，以“权力边界”为基本前提，是遵循法律界限、符合适法性要求的创新活动。因此，行政执法创新具有社会基础和理论基础。

行政执法，是行政主体依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家法律法规规定的职责的活动，包括行政审批、行政确认、行政征收、行政给付、行政处罚、行政奖励、行政补偿、行政强制、行政检查监督等。基于上述理论分析，本文将“行政执法创新”界定为：行政主体在依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家法律法规规定的职责的活动过程中，在法律框架内，通过创设全新模式、改变行为方式、突破常规思维等手段来有效提升行政执法效能的行为。

二行政执法创新的法律价值

我国行政主体在执法创新方面进行的积极探索，为相关理论研究提供了实践基础，归纳其法律价值，集中体现在以下四个层面：

(一)秩序价值

行政主体通常以制定相关法律规章作为行政执法创新的第一环节，确保顶层设计为创新提供制度依据。行政执法创新以科学立法为基础，既体现了法定的程序要求，也实现了法律的秩序价值。

(二)平等价值

服务型政府、法治型政府，应当以公众期待作为行政执法的目的。而平等是公众对行政执法的合理期待，行政主体通过公众参与、社会监督等创新方式，实现了行政执法创新的平等价值。

(三)效率价值

行政执法目的的实现程度和最终效果与行政执法方式密切相关[3]，因此，优化执法程序、试行柔性管理等创新方式，对提升行政执法效率具有积极作用。此外，创新队伍管理机制也是实现行政执法创新效率价值的重要环节。

(四)可预订价值

法律是社会治理的一种方式，行为主体依照法律规定可以预测行为后果，因此，行政执法创新的制度安排具有引导作用，即可预订价值。如，基于乡镇政府治理中存在的执法缺位问题，国务院于2014年7月发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，赋予有条件的乡镇部分市场执法权，延伸了行政执法机制。

三行政执法创新存在的难点

创新，是一种没有参考的全新尝试。行政执法创新探索过程中，面临技术阻碍、法律缺口等问题。结合实践情况，笔者认为以下难点值得商榷：

(一)创新意识相对淡薄

行政执法创新易于同质化，实务中，行政主体更加倾向于学习其他地区的创新经验。复制临摹的行政执法创新，能否因地制宜，以及如何不断调整以适应持续变化，需要进一步考量。如，奖励违章举报首创于广东省，后来其他地区吸收这一模式，但其所产生的效果并无明显优势，有些地区在施行奖励违章举报时，还出现行政相对人起诉行政主体取证违法的案例。因此，简单的创新复制，可能导致适法性瑕疵。仅是同化形式的经验创新，反映出行政主体主动创新意识相对薄弱的难题。

(二)创新实效性有待加强

行政执法创新，需要打破既有模式而适应一种新的规制，承接过程将会遇到困难。如在简政放权的行政执法创新中，执法权下沉但“人不随事走”，这就容易导致承接相应执法权的行政主体的抵触，也直接影响行政执法创新的实践效果。再如，执法创新若增加程序要求，执法人员会因环节繁复超负、工作难度增加，排斥新增程序，效率价值与秩序价值形成矛盾，行政执法创新难以取得预期的效果。

(三)制度创新与地方立法权存在冲突

根据《立法法》，地方立法权仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，而行政执法涉及社会治理的各个领域，基层执法创新先行先试，可能会冲击地方立法权的限制规定；另一方面，部分行政执法创新要对行政执法主体结构进行调整，如联合执法、综合执法、共管共建等，但出于地方利益或部门利益，少数行政主体出现推诿现象。

(四)创新路径受到制约

行政执法创新若单纯自上而下，制度安排与基层执法实际可能脱节，创新制度在基层执行难以推广、难以贯彻，导致选择性落实、象征性执行。若依托基层进行自下而上的执法创新，由于当前一线执法主体执法能力相对薄弱且日常工作细密琐碎，无暇顾及制度研究，难以实现系统性梳理；即便有创新建议，但受到路径限制也不能及时上报。

四行政执法创新的对策建议

行政执法创新，是适应经济社会环境新常态的必然要求，具有优化执法资源、完善执法方式、提升执法效能等积极作用。针对行政执法创新存在的问题，笔者提出以下四点对策建议：

(一)开拓思路，创新行政执法的思维方式

一是运用共享的思维创新[4]。行政主体应以前瞻性的视野，适应公众对共享的合理期待，运用 “开放、平等、协作、分享”的互联网精神，在执法工作中以相互协作替代重复劳动。建议通过技术对接实现部门之间的信息共享，减少不同行政执法主体收集同一行政相对人信息的重复工作。二是运用移转的思维模式。行政执法创新需维系稳定机制，除了科学制定制度、投入人力财力等传统方式，建议通过对执法人员强化法治意识、提升执法素质来弥补操作疏漏，同时减少违法成本并提升创新成效。三是运用纵深的思维拓展。利用地方性立法先行先试立法空白问题，将行政执法权向基层延伸，并探索基层的综合执法模式，破解行政执法的立法空白问题。建议对开发区等特殊治理区域重新定位，从经济建设职能转型为经济建设职能与社会管理职能并举，针对开发区职能变化赋予其行政执法权，解决立法缺失的问题。

(二)严格论证，优化行政执法创新的流程设计

相较于受到司法程序的影响而言，个人所受到的来自于行政程序的影响要更为直接也更为频繁[5]，因此，规范行政权，对于提升政府公信力极具现实意义。行政执法创新，要注重流程上的设计，以不突破上位法为基本要求，并关注环节设置的合理性，使创新能够贯彻执行。对因授权执法、委托执法、联合执法等发生行政执法主体变更的，不能仅仅关注数量上、比例上的变化，需要论证承接单位执法权限的法律依据，考察承接单位人员配备、办公条件等方面的能力，否则，流于形式的变化并不能真正实现行政执法创新的追求目标。建议通过设置具体要求，防止行政执法创新因执法主体变更出现实务操作的疏漏。如，针对机动车乱停放问题，统一悬挂“提示牌”，避免在行政处罚过程中执法人员未按照程序要求履行告知义务。

(三)引入理论，夯实行政执法创新的支撑

行政执法创新本身就引入了管理学中的“创新”概念及理论体系：制度设计，可以运用“效率价值”、“秩序价值”等法学理论；具体实践，可以吸纳“公众参与”、“社会监督”等社会学理论。建议在行政执法创新中，融汇法学、管理学、社会学等多种学科的相关原理，为制度设计提供理论支持。如，对法定的处罚情形引入“平等价值”理论，建立行政处罚自由裁量权基准制度，根据实际情况穷尽违法违规情节，并逐一确定处罚标准，缩小“酌情”处罚的行政自由裁量范畴。再如，对市场经营主体进行停止经营的行政处罚时，建议引入“公共利益”理论，对其营利行为进行限制，而对其有益于对方的行为则不进行限制。以快递企业为例，在被责令停止经营期间，快递企业不得收件，但对已经进入到投递环节的送件业务应继续完成，以保障收件人权益。

(四)注重实效，提升行政执法创新的效能

行政执法创新，环节设计应注重可操作性；机构调整应注重执法主体因其职能变化而及时调整定位，尤其是将社会事务一并下沉时，应合理疏导与协调。如，行政执法创新过程中，因机构调整出现的相互推诿、层级过多问题，可以采用合并部门、设立统一执法机构等方式来解决，避免因创新而造成的执法缺位问题。建议对行政执法创新设置激励措施，加强对行政执法部门工作人员创新意识的培养；并且，开设行政执法创新的网络建议渠道，使基层人员能够及时提出创新建议。只有进行成功的应用，才能称之为创新[6]。行政执法创新，侧重其实效，也是应有之义。

如何在理论与实践之间实现平衡，是创新需要把握的关键点。我国行政执法创新在探索与实践中，取得了切实成果，同时也面临潜在问题。有些缺失，尚需螺旋式上升的路径，在笔者看来，虽有缺憾，却也为未来的研究预留了空间。

参考文献：

[1]中国政法大学法治政府研究院.中国法治政府评估报告[M].北京：法律出版社,2015.

[2]李国坤.关于创新的几点思考[N].科技日报，2015-03-10.

[3]陈应珍.试论行政执法方式的创新及其保障[J].江南大学学报(人文社科版)，2008，(6).

[4]杰里米·里夫金.第三次工业革命[M].张体伟，孙豫宁，译.北京：中信出版社，2012.

[5]史蒂文·瓦戈.法律与社会[M].梁坤，邢朝国，译.北京：中国人民大学出版社，2011.

[6]瑞霍刚·吉吉斯.变化中的北欧国家创新体系[M].安金辉，南南·伦丁，译.北京：知识产权出版社, 2006.

(责任编校：简子)

On Difficulties for the Innovation of Administrative Law Enforcement

LIU Yumian

(Department of Law, Hefei Academy of Governance, Hefei Anhui 230000, China)

Abstract：Based on the construction needs of nomocracy and service-oriented government, Chinese administrative body is actively probing into the innovation of administrative law enforcement for the realization of order value, equality value, efficiency value and predictable value. At the same time, the innovation of administrative law enforcement is faced with difficulties of relatively weak innovation consciousness, inadequate innovation abilities, existing conflicts of the system innovation, and restricted innovation paths. It is suggested that we should promote and improve the innovation mechanism of administrative law enforcement from four aspects of thinking mode, process design, theory introduction and implementation.

Key Words：administrative law enforcement; innovation; value

作者简介：刘玉勉(1981— )，女，河北沧州人，合肥市行政学院法学教研室讲师，硕士。研究方向：民商法、行政法。

基金项目：安徽省行政学院青年项目“合肥市行政执法创新经验与启示”，编号：YJKT1516Q13F；合肥市行政学院重点课题“新常态下推进行政执法效能升级——合肥市行政执法创新探索与实践”，编号：YJZDKT2015002。

收稿日期：2015-11-15

中图分类号:D922.1

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2016)01-0064-03