论人民监督员制度的改革与完善

张兆凯

(湖南工业大学法学院，湖南 株洲 412007



论人民监督员制度的改革与完善

张兆凯

(湖南工业大学法学院，湖南 株洲 412007

摘要：人民监督员制度自试行以来,取得了明显的成效,但附带的问题不少,其中最大的问题是监督效能难以充分发挥。人民监督员制度需要改革，改革的思路有三：一是人民监察员制度必须从社会权利监督转变为社会权力监督；二是必须扩大人民监督员的知情权；三是必须改变人民监督员的选任模式，各级人民监督员一律由同级人大常委会任命。

关键词：人民监督员；权利监督；权力监督

一问题的提出

长期以来，我国没有对检察权的行使设置严格的司法审查。在诉讼领域内，检察机关拥有大量的自由裁量权，尤其是在职务犯罪案件中，检察机关从立案、侦查到侦查终结后决定起诉、不起诉或者撤销案件，都由检察机关自行决定。检察院的自侦案件尽管要接受检察机关内部的侦查部门、公诉部门的程序性监督，接受来自控审、监察部门的事后监督，但这种自体监督方式的有效性令人怀疑。从长期和大量的实践过程来看，这种自体监督方式弊端不少，职务犯罪案件的立案、侦查、撤案、不起诉四个环节成为问题最多、群众反映最大的环节。从对检察机关的外部监督来说，明显存在程序性的缺位。因为无论是人大的权力监督或是政协的民主监督，以及新闻舆论监督、人民群众监督都无法也不可能介入每一个具体案件的过程之中。至于公安机关、人民法院在现行的司法权力配置中，也没有获得制衡检察院的权力。检察机关在审前程序中是一竿子插到底，这种封闭运行状态导致检察院滥用权力的行为得不到有效规制。作为监督者的检察院，由谁来监督检察院呢？这是我国长期以来都未能有效解决的问题。

有鉴于此，从2003年10月开始，最高人民检察院请示中央同意，在全国开展人民监督员试点工作。人民监督员的设制根据《宪法》第三条“人民共和国的一切权力属于人民”，第二十七条“一切国家机关和国家工作人员，必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民群众的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”，以及《检察院组织法》第七条“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众声音，接受群众监督”等为法律依据。其设制初衷是：在不改变法定诉讼程序，确保检察权独立行使的前提下，将自侦案件的检察工作部分置于人民群众监督的监督程序中。具体做法是将职务犯罪侦查工作中的不服逮捕、拟撤案、拟不起诉的三类案件和不文明、不规范执法的五种情形主动交由人民监督员进行程序性监督，努力做到公开、公正，弥补检察机关直接侦察案件中外部监督的缺位。

人民监督员制度从2003年10月试点以来，在最初大约三年的时间里，全国各级检察院已普遍实施了该项制度，作者本人有幸成为某市检察院的第一届人民监督员。通过近四年的人民监督员的实践，我体会到人民监督员制度为完善直接侦查案件的外部监督机制所进行的这一改革是检察机关落实宪法的规定、主动接受人民监督的一项制度创新。人民监督员对职务犯罪案件的监督，强化了对检察权行使的制约作用，效果是明显的。

但是作者在实践中又常常感到，人民监督员无论在制度设置还是在理论的解释或是实际操作上都有诸多的矛盾和缺陷，有待于不断的改革，以使其臻于完善。下面就该制度设立的理论矛盾以及改革完善该制度的途径等方面略陈管见。

二监督权与检察权的矛盾以及人民监督员在实践中的困惑

关于检察权，《刑事诉讼法》第五条明确规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；《检察官法》第一条规定：“保障人民检察院独立行使检察权。”这些法律规定均阐明了检察权行使的独立性。人民监督员制度的设立，是检察体制之外的社会监督。虽然现行法律规范体系赋予了人民监督员制度权利监督的外衣，但这并不意味着人民监督员可随意决定监督检察机关的司法，也不意味着检察机关可随意决定接受人民监督员的评议意见。从人民监督员制度的设立来看，人民监督员的监督意见只具有程序性的拘束力，不具有实体性的拘束力。此外，在人民监督员的制度规定中，有一个明确的界限，那就是不得以监督权来对抗检察权。也就是说，无论赋予人民监督员多大的监督职权，一个根本的准则在于不得侵犯检察权行使的独立性。如果人民监督员的监督意见对检察机关具有实体性的拘束力，这就会导致人民监督员干预检察权的独立行使，甚至因分享了检察权而具有了权力的性质，成为被监督的对象。人民监督员如果行使国家权力，成为不穿制服的检察官，这就完全违背了人民监督员制度设立的初衷。

但显然，现行人民监督员制度的设制，规定监督权只是一种社会权利监督，其监督意见必须得到检察长或检察委员会的确认，不具终局性和终结性的效力，就必然产生两个方面的问题：

一是检察长或检察委员会会作出各种解释、说明，尽可能要求人民监督员与检察院保持一致，同意检察院的拟办意见。人民监督员心里可能并不愿意，但考虑到自己的评议意见本来只能供检察院参考，其监督员身份又是检察院任命的，没有必要把关系搞僵，于是勉强改变评议意见，与检察院保持一致。长此以往，人民监督员与检察院就会形成一种配合关系，甚至检察院对人民监督员会产生利用心态。最终，人民监督员会成为检察院的花瓶，失去应有的监督作用。

二是如果人民监督员坚持自己的监督评议意见，其实际的效力则可能非常有限。就个案而言，人民监督员的监督评议意见，仅可能对案件的处理产生影响，而不能作为评价检察官办案能力的依据，更不能视作检察官滥权的理由。因为不同人、不同的法律专业水平、不同的视角，对同一案件作出不同的看法和结论是极正常的，也是工作职责所允许的。即使被人民监督员会议否决的拟办意见，也不能得出拟办意见是滥用职权的结论，否则，案件承办检察官不会冒这个风险而大胆提出自己的意见，他们会尽力回避这个监督程序。但这样的结果，显然有违人民监督员制度创设的本意。

从另一个角度来说，既然对某一个案有不同的看法是正常的，那么人民监督员的评议意见肯定只能属于不同的看法而已。现在担任人民监督员的人大多只具备有限的法律知识，因此他们的看法比起专门从事侦查工作的检察官来，自然会显得不怎么专业，不怎么全面，或者缺乏法律理论的支撑。这样一些不同的看法，自然很难使检察院接受。

即使有证据证明检察官确有滥用职权的事实存在，则属于另一个法律问题，应由其他监督程序监督，要由另一类法律来处理，不属于人民监督员职责范围之内的事。如此，人民监督员的实际作用究竟有多大，就不难蠡测了。

三完善人民监督员制度的思考

人民监督员制度从2003年10月试行以来，已走过了十二个年头，这十二个年头的实践，有成效、有阻力、有困惑。十二年来，最高人民检察院对人民监督员制度不断进行改革。如人民监督员的任命，以前完全由同级检察院选拔和任命，现已尝试由高一级人民检察院任命下一级人民检察院的人民监督员等等。但我们感到遗憾的是，改革的步伐还是太慢了一点，而且这些改革基本上没有脱离人民监督员制度初创时的模式。我们认为，要使人民监督员制度真正起到监督的作用，使人民监督员制度臻于完善，应从以下几方面着手改革。

(一)应从法律制度上进行规定，将人民监督权作为一种实体性权力予以规制。从法律层面来说，如果检察院作为一个纯粹的监督机构，自然不存在对其权力进行外部监督的问题。但检察院并非单纯的监督机构，而是一个具有侦查、审讯等实体权力的机构，检察院的实体权力肯定存在着违法或枉法的机会与可能。而在现行法律设计中，一直缺乏对检察院实体权力的监督机制，因而造成检察院在自侦案件中滥用权力的现象屡见不鲜，人民群众的意见很大。

人民监督员制度设计者的主观动机自然是对检察院有可能存在的滥用权力与枉法行为进行监督和限制。但客观上，在现行模式下人民监督员制度无法对检察院的滥用权力和枉法行为进行有效的监督。前面已述，人民监督员的评议意见，只能作为一种参考意见提供给检察长或检察委员会，只有当检察长或检察委员会接受后才具有效力。如果检察长不同意人民监督员的评议意见，根据规定应当提请检察委员会讨论。当检察委员会也不接受人民监督员评议意见时，人民监督员可以要求上一级检察院复核，上级检察院必须复核并反馈结果。但更多的实际情况是(尤其在市、县级检察院)，检察院所进行的自侦案件中，承办检察官自始至终都会请示主管副检察长、检察长。这就是说，任何自侦案件承办检察官对三类案件中作出的决定，决非承办人一个人或几个人的决定，至少是获得了主管副检察长同意，甚至检察长同意或首肯的决定，因此一旦人民监督员评议出不同意见，也实难获得检察长的支持。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定试行》规定，检察长不支持人民监督员的评议意见时，应提交检察委员会讨论，但在现行体制下，作为一把手的检察长的意见在检察委员会有一言九鼎的作用，即使有个别检察委会成员可能有不同的看法，但检察长完全有能力在检委会内部协调众人意见。人民监督员遇到这种情况，最后的救济措施是可以申请上一级检察院复核。但问题是由谁来申请上一级检察院复核？检察院本身不可能主动去申请上一级检察院复核，因为《试行规定》并没有硬性规定要求上一级检察院复核。当然，人民监督员可以主动要求上一级检察院复核。但无论是从人民监督员的属性、人民监督员所处的环境、条件，都很难有精力、能力，时间、毅力去主动作这种申请。

因此，应当明确规定，人民监督员的评议意见不被检察长或检委会接受时，不是可以而是必须启动上一级检察机关的复核程序，或者建议将人民监督员的表决意见在提交检察机关时，一并送上级检察机关和同级人大备案，进行多重制约，也可以考虑赋予人民监督员的评议意见以绝对执行的效力。诚然，如果赋予人民监督员的评议意见以绝对执行的效力，这实际上是将人民监督员制度从社会权利监督转为实体性的权力监督，这一方面会涉及检察权的独立行使问题，另一方面也涉及到《刑事诉讼法》、《检察官法》的修改问题。作者认为，监督权的属性问题不解决，人民监督员制度不但不可能完善，而且会因流于形式而自行消亡。反过来看，一旦在人民监督员制度的监督属性方面找到突破口，有关人民监督员制度其他方面的改革则就有了水到渠成的效果，如人民监督员的知情权、人民监督员的选任模式以及现行体制之下人民监督员所遭遇到的困惑与尴尬等各种问题都将会迎刃而解。

(二)人民监督员行使监督权力的前提是确保其充分的知情权，没有对监督对象与监督内容的必要了解，便谈不上充分有效的监督。因此，人民监督员不仅应有权查阅其监督案件的所有案卷材料，而且应享有全程参与检察院查办案件过程的权力。当然，对于在参与查办案件活动中获知的信息，人民监督员有保密的义务。

现行的操作程序是：人民监督员在听取案件承办检察官对案件的报告后，即行评议表决并作出监督意见。尽管《试行规定》第24条规定，人民监督员可以旁听讯问犯罪嫌疑人、询问证人听取有关人员陈述，听取本案律师意见。但这些规定都不是人民监督员的必经程序，而且需要检察长批准。同时规定，人民监督员不能直接讯问犯罪嫌疑人和证人，只能旁听案件承办检察官讯问犯罪嫌疑人和证人。在司法实践中，人民监督员只能运用视听技术收听收看，而不是直接到现场旁听。这些规定实际上限制了人民监督员对案情的真实了解，剥夺了人民监督员的知情权。在这种状况下作出的评议意见，自然难以达到客观公正的效果。

扩大和保证人民监督员的知情权，这是实行人民监督员制度的最主要条件。《试行规定》第24条中的第3项“必要”二字应当取消，将“可以”改为“应当”。应当规定人民监督员不仅可以向案件承办人提出问题，还应当有权听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见，必要时可以直接听取证人和有关人员陈述的内容。这样把人民监督员听取犯罪嫌疑人或其他委托人的意见作为人民监督员的一项必经程序。

人民监督员一方面听取案件承办检察官介绍案件，阅看其出示的证据，听取其做出决定的理由和法律依据，并随时向案件承办检察官司发问；另一方面，又听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见，在此基础上，人民监督员独立进行评议、表决。只有通过这样的程序，才能基本保证人民监督员所作出的评议意见是客观公正的。

(三)应当改善人民监督员的选拔任命程序。作为一种社会权力的人民监督权力，其实质合法性来源于人民主权这一政治理念。因此，应当由同级人民代表大会选任人民监督员。而且人民监督员应当具备一定的道德素养和理论水准，以使其能充分有效行使监督权，完成社会赋予它的神圣使命。

在人民监督员试行期间，所有人民监督员一律由各级检察院自行聘任。这样的监督形式至少在程序上丧失了“外部监督”的特性，而实质异化成了“内部监督”的另类表现。既然监督者的选择、聘任，甚至监督的范围、职责、权利、义务都由被监督者说了算，那么只要被监督者愿意，请上多少位监督员都不可能对检察院的工作产生真正的监督效力。最近几年，在一些地方，人民监督员的产生由上级检察院任命，这一作法相对检察院自己聘任人民监督员，其独立性有所加强，但不可能有根本性的改变，因为人民监督员无论是由本检察院或上一级检察院任命，都不可能切断人民监督员与检察院的不必要的联系。

此外，在人民监督员的选任上，首先必须保证选任者的政治素质与道德修养，其次至少要有1-2名专门从事法学研究或法律实务的人员，还需有审计、统计方面的专业人员。只有这样，才能确保人民监督员的独立性、监督意见的权威性，也才能使人民监督员所作出的评议和意见更具有专业性和拘束力。

(责任编校：简子)

Reform and Perfection of People’s Supervisor System

ZHANG Zhaokai

(School of Law, Hunan University of Technology, Zhuzhou Hunan 412007, China)

Abstract：Since the implementation of people’s supervisor system, remarkable achievements have been obtained. But there are still many problems, and one of the biggest ones is that it is difficult to give full play of supervision effectiveness. It is necessary to reform the people’s supervisor system, and there are three ideas for the reform: one is the people’s supervisor system must transform from social rights supervision into social power supervision; the second one is to expand the supervisors of people’s rights to know; the third one is to change the election mode of people’s supervisors, people’s supervisors at all levels should be appointed by the Standing Committee of the same level.

Key Words：people’s supervisor; rights supervision; power supervision

作者简介：张兆凯(1955— )，男，湖南桃江人，湖南工业大学法学院教授，博士。研究方向：法理学、法制史。

基金项目：湖南省社科规划项目，编号：2010YBA078。

收稿日期：2015-12-04

中图分类号:D916.3

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2016)01-0054-04