诉讼与人民调解对接机制存在的问题与对策

杨凯丽

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601



诉讼与人民调解对接机制存在的问题与对策

杨凯丽

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601

摘要：为了缓解有限的司法资源和社会多元化需求之间的矛盾，诉调对接机制应运而生。诉调对接机制目前已经形成江苏、长宁、徐汇和浦东模式。但是在实践中诉调对接机制也暴露出法律法规欠缺、法院强行调解与机制运行保障力缺乏等问题。借鉴美国、英国、日本在诉调对接实践中的经验，我国诉调对接应完善法律法规、找准法院的定位，以形成多元衔接的诉调对接机制。

关键词：诉调对接；调解；司法实践；制度构建

江苏首创了诉调对接机制并逐渐推广到全国，取得良好的社会效果。但是，在实践中，各地法院因为没有具体明确的法律规定而做法不同，同时由于在理论层面缺乏深入的研究，使得诉调对接在运用中出现各种各样的问题。借鉴美国、英国和日本对于构建诉调对接机制的经验，对“诉调对接”机制的构建显得尤为必要。

一诉调对接机制的概念及其必要性

(一)诉调对接机制的概念

诉调对接是实务部门应对司法压力的有益探索，但权威部门对其尚未有统一的规定。诉一般指诉讼，俗称打官司，即是人民法院依据法律的规定，按照法定程序，运用审判权对当事人之间的争议事实进行审理，确认各方权利义务，通过司法程序解决争议的活动。调即调解，是在当事人发生纠纷时，由当事人以外的第三方主持，进行协商解决争议的活动[1]。但在诉调对接中，调仅指人民调解。诉调对接机制就是诉讼与人民调解两者之间的相互融合和协调。

(二)诉调对接机制的必要性

经济社会的迅猛发展带来了快节奏的社会生活，新问题、新情况层出不穷；人们的法律意识逐步提高，诉讼成为最主要的纠纷解决方式。诉讼具有法律明确性和稳定性，根据明确的法律规定判断案件的事实，对纠纷的解决相对明确而公平。但是诉讼有其滞后性，法律规则是提前制定的，诉讼依照法律规定运行，而现实情况复杂多变，充满不稳定性，规则的滞后性阻碍了纠纷的解决。同时诉讼是有时效的，那些时效已过的纠纷往往没有办法通过诉讼途径得到解决。人民调解相比于诉讼具有程序快捷便利性、成本小的优势，同时人民调解可以对不同纠纷灵活应对，在纠纷的解决过程中充分尊重当事人的意愿。人民调解组织由于深入人民群众，能够安抚当事人情绪，减少对抗心理，准确把握纠纷的解决方向，使矛盾化小，减少申诉、上访和执行难的问题。在解决纠纷上，诉讼与人民调解进行衔接和互动显得尤为必要[2]。

二我国诉调对接机制的司法实践及运行中存在的问题

(一)我国诉调对接机制的司法实践

1.江苏

江苏的诉调对接机制是通过人民调解、行政调解和司法调解，将诉讼与非诉讼纠纷解决方式相结合，整合全社会调解资源，进行社会矛盾纠纷调解。在基层人民法院，设立人民调解工作室或人民调解窗口来专门处理纠纷调解；针对交通安全法颁布后突然增多的交通事故损害赔偿案件，设立交通事故巡回法庭；针对劳动纠纷案件，调解人员从工会组织中选聘。另外，对该地区一段时间内多发、常见的民事纠纷，优先进行调解。

2.上海

(1)长宁模式

长宁区法院《关于涉诉民事纠纷委托人民调解的贯彻意见》规定在立案或开庭前，对于八类适用简易程序的案件，可以委托区联调委人民调解窗口、街道调委会人民调解工作室、消费者保护协会调解委员会进行调解。受案范围由过去的部分民商事案件扩展至全部民事案件、行政民事案件和刑事附带民事赔偿案件。诉调对接中心内设长宁法院电话调解室、医疗纠纷调解室、区联合人民调解委员会等10个专业窗口承担调解工作。

(2)徐汇模式

徐汇区人民法院设立专门的诉调对接中心，对诉内与诉外两种纠纷解决途径进行沟通和互动。人民调解员分为专职调解员和行业协会推荐的兼职调解员。在民事综合、交通事故赔偿、劳动争议、物业欠费和信贷合同纠纷方面，成立诉调联动工作室。在婚姻家庭、合同纠纷、委托鉴定等具有专业性的事务上设有独立的调解室，同时设立巡回调解室及诉调对接工作站。除了当事人不同意调解和法律明文规定不允许委托调解的案件，进入诉前调解程序的案件占了总案件的80%。诉前调解不成的，经审查后立案解决。

(3)浦东模式

浦东诉调中心由原归属于立案庭诉前调解组发展产生。中心有59名调解员，35名退休法官，其余来自基层调解组织的调解员。内部组织含1个综合组和7个专业组，设14个调解室，专门处理婚姻家庭、劳动争议、机动车交通事故责任等争议。调解中有12家单位参与。浦东法院探索法院附设调解员、非诉调解前置和司法直接确认的诉前调节机制，形成了诉前调解、司法确认、快速裁决和执前督促的四合一纠纷处理模式。

(二)诉调对接成效

以江苏和上海为例，对于事实简单且符合调解条件的纠纷，法院可以建议当事人进行调解，由双方当事人的意愿决定，而在立案后，只要当事人双方合意进行调解，且不存在法律禁止的诉讼欺诈等情况，法院通常都会准许。发生纠纷双方可以对解决纠纷的方法、时间、地点等问题自由协商决定，遵循了自愿原则，维护了当事人的合法权益。

当事人自主地对司法程序作出选择，在对不同程序中的利益和法律风险的权衡过程中，必然对所选择的程序最终产生的结果有所预测。当事人对结果的提前预测使得其对最终裁判有逐步接受的过程，减少抗拒的发生。由于当事人可在交流信息的过程中充分了解信息，能够客观地考虑案件的情况，这使得诉调对接为纠纷的圆满解决提供契机[3]。

(三)我国诉调对接机制运行中存在的问题

1.法律法规欠缺

2009年《最高人民法院关于健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定诉讼与以仲裁、行政调处、人民调解为主的非诉讼纠纷解决方式之间的协调模式。2010年《中华人民共和国人民调解法》只强调了调解方面的规定，并未明确规定诉调对接。为了使得该法在实践中得以运用，出台了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，重点规范了民事调解协议的司法确认程序。修订后的《民事诉讼法》的第122条的规定体现了诉前先行调解机制的要求，法律规定原则化，导致法院暂缓立案随意性大，人民调解室成为诉讼的必经程序。“诉调对接”虽然在法律上有所规定，但没有形成一套成熟的法律体系。诉调对接机制还没有完善的法律依据，且没有很好的操作性，对具体的内容、细节等问题没有深入的涉及。

2.法院强行调解

实践中，法院对纠纷会暂缓立案，移交到诉前调解中心进行调解。一旦案件进入诉讼中，法院便采取拖延审理或久审不判的手段，使得当事人被动选择调解。不论在诉前还是诉中，法院进行强行调解的做法与构建诉调对接机制的本质相悖。调解结束后，调解员为了取得调解结果，滥用司法确认来赋予调解协议强制执行力，既加大法院压力，又不能公正维护当事人的权益。法院在诉调对接机制的运行中对案件进行初步审查，对调解过程进行一定程度的指导，呈现出积极主动的姿态，而调解组织受到人民法院的干预，组织和人员往往缺乏自主性。 在诉调对接中，法院应本着中立原则引导诉调对接机制的运行，但在实践中法院太过主动参与其中，等于变相扩大法院的审判职能。

3.机制运行保障力缺乏

在物质方面，诉调对接没有足够的经济基础，不论是各协调部门开展调解活动，还是对相关调解人员进行培训，或者是调解奖励制度等方面，都没有专项预算去支持调解工作的展开。在人员方面，法院可以邀请相关单位的人员或与纠纷有特殊关系的单位人员，同时人民调解员的条件简单，素质难以保障，其他调解人员具有随意性，未受过专业培训等，导致调解工作程序随意，结果差强人意。在机制方面，法院与协作单位的双向互动机制尚未建立，更多的是依赖于法院进行诉前引导、诉中委托调解、邀请调解，诉调对接工作具体程序规范尚未建立，对调解主体责任、分工等问题未给予明确，导致实施过程中法院与协作单位各自为政，从而产生推诿现象。协作单位参与调解达成的审查标准、审查程序、收费标准、文书格式不一，导致诉调对接机制成果难有公信力。

三借鉴域外相关经验，探索我国诉调对接机制的构建

面对诉讼大爆炸和司法资源不足之间的矛盾，美国、英国、日本都对各种相关制度进行积极探索，逐步把诉讼外解决机制纳入法制的轨道。

(一)国外相关制度的比较研究

1.美国

美国调解形成的方案有效性由当事人的答复结果决定。调解员根据纠纷的具体情况作出调解方案，在一定期间内告知双方当事人，由当事人在规定的时间内对调解协议作出是否同意的答复。若双方当事人作出同意答复，则法院对该调解方案进行审查，法院批准后该调解方案具有正式的法律效力。若一方当事人不同意，则案件进入诉讼程序。为了规避当事人恶意调解，法律规定当事人选择调解，需要缴纳相当于诉讼费的案件费用。

2.英国

英国通过立法鼓励和帮助当事人选择调解。当事人通过其他方式解决纠纷，需要向法院提出书面申请，由法院根据实际情况决定是否终止诉讼程序。对诉讼过程中的司法程序，当事人可以自主选择。与美国相比，英国确立了防止恶意拒绝调解的措施。一方当事人如果不同意调解结果而进入诉讼阶段，诉讼所作出的裁判并没有比调解结果有利，则双方所产生的诉讼费用由其承担。诉调对接机制在英国的进一步发展体现在，调解的经费来自于法律援助资金。

3.日本

日本的调解更具特色。调解与诉讼在同一制度体系内存在，调解委员会设置在法院内部。在调解效力上，调解具有相当于诉讼的效力。纠纷发生后，当事人向法院提出解决纠纷的请求，法官依职权将案件交给调解委员会调解。在调解范围上，日本没有规定应当调解的特定类型的纠纷，而是直接规定了不可调解的情形，除了不可调解的情形，其他案件纠纷均可通过调解的方式解决。

(二)我国诉调对接机制的构建

1.完善法律法规

现有立法支持不足，限制了我国诉调对接机制的发展。在立法上应当重视非诉讼纠纷解决机制，完善调解制度的相关立法工作，对诉调对接的定义及具体制度进行明确规定，为其提供全方位的法律支撑。首先，借鉴英国在立法中鼓励人们选择调解的做法，将鼓励调解的工作主体明确规定为法院，并推进调解优先的法律法规的制定，完善相应的调解前置程序规定。其次，借鉴日本，不可调解的情形由法律明确规定，除了不可调解的情形，其他案件纠纷均可通过调解的方式解决。最后，规制恶意调解。在人员方面，由政府牵头、法院主持，制定诉调对接工作相关人员准入、培训、交流等长效机制[4]。

2.建立政府支持、法院指导型的多元衔接模式

诉调对接工作的展开需要多部门的配合，而不仅仅是法院一方的工作。为了改变法院在诉调对接工作中的独舞局面，应由政府大力支持把诉讼外调解带到专业化道路上，设立专门的调解委员会。结合美国的附设调解制度，设立独立的调解平台，调解程序独立于诉讼程序，调解员与审判法官相互独立，法官在一定程度上对调解进行指导。法官的监督和指导工作主要体现在：首先，在司法行政机关的组织下，定期进行业务培训活动，使得调解人员更具操作性。其次，有计划地组织调解员进行不同类型案件的旁听，来进行业务交流。再次，法院对人民调解组织的文书进行评查，对于其中违反法律规定的情况进行及时排除。

3.机制运行保障力的完善

在业务方面，为了加强法院和人民调解组织的案件信息交流，建立起纠纷调解平台的信息共享，一个案件不论是进入法院还是人民调解组织，首先都要进入这个平台。这样也使得不论是法院还是人民调解组织在第一时间都能掌握纠纷的具体情况，并且相互之间可以进行补充。为了减少繁琐程序，减轻参与调处机构的负担，应采用规范化统一格式文书。在物质方面，结合英国法律援助资金适用于调解的做法，笔者建议可以设立调处经费专项支出和使用管理制度，并对调处机构及人员进行适当补助。在人员方面，规范人民调解员准入的条件，改变调解员法律水平参差不齐的局面，并定期进行法律知识培训和过往案件纠纷的讨论交流。同时为了改变调解员缺乏法律知识的指导，可以从退休法官中选择经验丰富的人员担任调解工作指导员，进行业务指导与培训。

4.延伸诉调对接范围

在调解适用范围上，调解不仅限于诉前调解和诉中联合调解，还应向前延伸到起诉前和立案阶段，向后延伸到执行、涉诉信访领域。在调处案件范围上，将工作重点从传统的劳动争议、交通事故、家事纠纷、债务纠纷等扩展到刑事附带民事诉讼案件。对于可能涉及公共利益或者纠纷解决结果可能对公众产生重大影响的案件，不应通过诉调对接机制进行调解[5]。

参考文献：

[1]徐晨.论先行调解制度[J].实事求是，2014，(5).

[2]陈碧红，刘树桥.我国大调解机制的思考[J].南方论刊，2014，(9).

[3]卢婕.浅析检调对接工作在司法实践中存在的问题和建议[J].法制与社会，2014，(7).

[4]左猛杰.诉调对接纠纷解决机制研究[D].长沙：湖南大学硕士学位论文，2011.

[5]赵小兰.论我国诉调对接机制的运行现状及完善[D].上海：华东政法大学硕士学位论文，2012.

(责任编校：简子)

Problems of Litigation and

Mediation Docking Mechanism and the Countermeasures

YANG Kaili

(Faculty of Law, Anhui University, Hefei Anhui 230601,China)

Abstract：The formation of litigation and mediation docking mechanism is to relieve the contradictions between restricted judicature resources and various society demands. Currently it has formed four main patterns, which are applied in Jiangsu, Changning, Xuhui and Pudong. However, the litigation and mediation docking mechanism still has several problems in the practice, such as the lack of laws and regulations and insufficient guarantee for its operation. Learning from the practical experience of litigation and mediation docking in United States, United Kingdom and Japan, our country should strive to perfect the legal system and regulations, and identify the orientation of the courts to form a multiple convergence of litigation and mediation docking mechanism.

Key Words：docking of litigation and mediation; mediation; judicial practice; system construction

作者简介：杨凯丽(1993— )，女，安徽定远人，安徽大学法学院硕士生。研究方向：诉讼法。

收稿日期：2015-11-14

中图分类号:D925.1

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2016)01-0058-03