从限权的角度看供给侧改革的有效实施

冯泰来

(北京大学　法学院，北京　100871)



从限权的角度看供给侧改革的有效实施

冯泰来

(北京大学法学院，北京100871)

摘要：限制政府权力不滥用，限制市场行为不极端。政府与市场的关系是经济法关注的重要关系，两者之间的博弈直接影响着相关的体制，如金融体制、竞争体制，以及具体的机制；而关系、体制、机制都将需要更为上阶的经济立法来予以确认保障。在需求侧管理的传统“三驾马车”逐渐被各级政府“投机性政策”甚至“赌博式政策”引导偏离而导致经济泡沫横生的今天，中国经济在供给侧改革中有了新的引擎来冲破泡沫提升经济总量。本文将从现存的经济乱象中挖掘制度张力，以经济法中朴素的权力限制视角，扁平化论述在中央新的改革政策下供给侧如何有效发力，将中国经济调节到从微观经济主体到宏观经济政策普遍被理解、被承认直到达成共识的理想化模式。

关键词：权力限制；供给侧改革；经济立法；经济政策

2015年11月10日，习近平在中央财经领导小组会议上首次提出了“供给侧改革”，指出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。2015年11月17日，李克强在“十三五”《规划纲要》编制工作会议上强调，在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端。

所谓“供给侧改革”，就是从供给、生产端入手，通过解放生产力、提升竞争力促进经济发展。具体而言，就是要求清理僵尸企业，淘汰落后产能，将发展方向锁定新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点。投资、消费、出口是拉动经济增长的“三驾马车”，这属于“需求侧”的三大需求。而与之对应的是“供给侧”，也就是生产要素的供给和有效利用。

中央目前提出的供给侧改革的背景，在笔者看来：一方面，传统的中低端消费品供给严重过剩，如衣服鞋帽玩具等消化不了，价格持续下滑；而另一方面，高品质消费品供给不足，中国居民在境外购买力增大，甚至赴日本购买马桶盖，手机、电脑等新兴消耗品的核心部件也均产自境外；在基本服务行业领域也向出境游等境外服务业迁移。

因此，供给侧改革很大一个层面上是针对境外资本控制下的人、财、物的政策性应对，确切来讲，是针对境外提供的高品质商品与服务，对国内生产厂商与企业(国企或者私企)产业升级与品牌定位的政策性指引。

此外，对于房地产、医疗、教育等很难脱离本土的产业领域，供给侧改革则是目前国家在全面建设小康社会中必须坚实迈出的一步：如果敢于打破上述行业中广泛存在的各种垄断和既得利益阻碍，依法反垄断并规制不正当竞争行为，鼓励民间资本如PPP等新的融资模式进入，那么高效率供给的增加无疑将有助于满足民众日益增加的对各种社会服务的需求，让老百姓以合理的成本公平享受到住房、医疗、教育等基本公民权利。[1]

一、以经济政策与立法视角解读权力限制

从对人的权力限制角度来看，中央目前对党员领导干部提出的“三严三实”要求细致，检查严格。要求党员干部从思想上、行为上杜绝以权谋私，拒绝各种特权；严格按法办事、严守规则和制度行使权力，要把权力关进制度的笼子里。其中，对于依法用权的解读为：依法治国，最重要也是依法治权，使权力在法律范围内活动，必须给权力运行“划红线”“布雷区”，“法无授权不可为”。让权力在安全线内运行，权力周边要有“警戒线”和“高压线”。那么，这里说的“安全线”，对政府的干部来说是工作纪律的准则，对政府的行为来说，就是我国从宪法到一系列部门法律对他们行权的制约。

当政府参与到纯市场领域里的交易时，就要恪守民商法律对其交易的规范；当政府实施经济政策而与私人经济法主体产生行政法律关系时，就要恪守宪法和行政法对其行政行为的规范；当政府制定宏观调控政策等一系列经济政策时，当政策与立法有在原理或执行层面有抵触时，也需要政府及时修订政策，或者推动立法进程，使政策与法律相一致。

市场主体同样具有在市场行为中的权力，当市场行为过激或不当时同样会侵犯一部分消费者利益或社会整体利益。如果政府和市场都能放在规范的法律框架下来统一看待，那么他们内部之间或相互之间在法律规则领域里的有效碰撞或平等沟通便是有积极意义的。因此，权力限制的一个前提是经济法中的各类主体都能信奉并遵守法律赋予他们的权利和义务，并能在矛盾突出的领域捍卫相应的权力或是承担相应的法律责任。

虽然目前在宏观调控领域，经济主体利用司法途径来解决政策困难的情况少之又少，但如果政府和市场都能主动运用司法手段来解释、解决相互之间的矛盾突出点，从而在空白或亟须改革领域率先做出规则下的冲突解决尝试，就可以逐渐提升双方的规则意识并推进经济立法框架下的政策效果反馈。

因此，本文所提到的限权视角，就是广泛构成经济法体系下，完善从宪法到部门法领域涉及经济政策领域的立法之后，引导经济法主体使用法律和规则的正向思维来推动产业革新或市场有序竞争，而不是遇到发展瓶颈或利益限制之后，第一时间横向突破法律界限或政策尺度解决问题，倡导用正确的法律意识处理权力边界问题和利益冲突解决。

二、供给侧改革，过去是政策手段，现在需要稳定的政策结果

从改革开放之后的三十多年来看，我国政府曾经多次使用供给侧改革的形式应对产能过剩等问题，曾取得了比较辉煌的成就。

1998年7月3日，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，决定从1998年下半年开始停止住房实物分配。该通知为市场化的商业机构取代政府成为城镇居民住房的主体供给者扫清了最后障碍，将探索了十多年的城镇住房制度改革推入收官阶段。这项改革的震撼力如今已被我们所认识：1998年房地产投资占GDP比重约在4%左右，而到了2004年该比重飙升至8%，几乎以一己之力将中国GDP重新推回10%以上的超高速增长。2005年后，净出口对GDP的拉动作用突然大幅度增强，而政府又开始调控过热的房地产市场，房地产对经济增长的贡献才暂时有所减退。

以上供给侧释放案例不止一次地使用于中国经济领域，并且对刺激并拉动经济增长做出了巨大贡献。然而过去在各领域市场都不健全以及供给普遍匮乏的情况下，某几个领域的政策性供给改革是能取得一定的效果；而在今天，国家资本与私人资本混合，境外势力与国家政策针锋相对并错综复杂，再加上信息扁平化传递的高效性，凭借某项单一的政策从而带动全部领域的完善发展已经很困难，因此，我们需要的是更为稳定的政策结果，而背后就是更为稳定和有效的经济立法。

三、不断限制制度延伸力以降低制度性交易成本

供给侧结构性改革核心思想之一是降低制度性交易成本。当前企业成本偏高，交易性成本、各种税费、融资成本、社会保障成本偏高，交易性成本偏高在中国主要表现为制度性的。进行供给侧结构性改革，降低企业制度性交易成本，企业做事会更容易，有利于增强企业创新能力、提高供给质量与效率、改善供给结构。后者也是中央财经小组所提出的，降低制度性交易成本与后者应该结合在一起。供给侧结构性改革的最终结果反映在经济增长模型方面是提高全要素生产率，反映在市场方面是企业竞争力得到提高。[2]

降低“制度性交易成本”，具体改革力度由强到弱依次是加强反腐、打破垄断、放松管制。中国企业不仅面对来自原材料、税费、财务、人力等领域的显性成本，更面临来自上述领域的隐性成本，而中国企业无论国企私企，也都因为隐性制度性成本过高而在近年来出现疲软态势。

降低解决制度性交易成本，更需在既定的法律框架内创建开放的市场经济体系，在限制政府以及政府通过政策和国有企业影响市场环境的同时，整合资源、冲破发展束缚。尤其需要健全完善市场管理体制，放松政府对市场的过度监管。

四、供给侧改革需要政府既有公共服务模式的变革和新模式的引入

(一)供给改革政策首先要带动国企，让国企冲在改革前列并让某些成熟的市场领域需要国企退位和国家资本的组织撤离

国企改革是目前深化改革的一大重点，也是供给侧改革的一大动力源泉。

在税收收入已经占据国家财政收入主要份额的今天，国企的收入性目标已经弱化，国企在诸多领域存在的弊病已经受到来自社会各方面的普遍质疑，国有企业在某些公共事业领域利润高、服务差，更是加速了社会对于国有企业限权让利的需求。

而防止搭便车行为导致的公共产品悲剧，在公共领域的基础服务仍需有政府的保障。但这不意味着国企可以代表政府或代替政府解决公共领域如交通、通信、能源的基础服务，而是说，这些服务的保障是由政府来做，但是具体实施者可以在国企或者私企中选择。已经在改革中形成了相对稳定的市场规范的如房地产、金融等领域虽然问题频出，但是改革是每个公民能够触碰和感受的；因此在其他的一些供给侧领域改革，更需要下狠心，敢放手，甚至一定程度内允许失误或错误，积极稳妥地进行供给侧改革，让更多市场主体参与到公共产品和其他领域的市场中来，形成国内大的市场环境的相互匹配。

十八届三中全会制定了深化国资国企改革的精神，亟须从法律层面予以确认，否则，政府“出资人”身份和“监管者”身份的双重性以及国有企业“经济人”身份和“准政治人”身份的复合性，使得政府与国有企业之间的关系的厘定非常困难。[3]以房地产和其上下游产业为例，目前政策正在极力释放库存压力，但限制房地产价格的主要因素在地不在房，却受到了来自以国土资源部门为主的多重政府性行为影响，从而很难在一种市场自由调节的机制下平等交易。

当然，供给侧改革限权的落脚点主要还是市场可以充分流通的行业领域，诸如军工、航空航天、为维护国家安全的具有战略价值稀有资源等行业，还是需要国家有绝对的控制力，但他们的界限需要明确的划分，而不能在某些边缘领域以所谓的国家安全或战略为由，冲破法律的界限去做不正当竞争等违反市场秩序的行为。

此外，处在社会保障和基础领域的公益性国企在本次供给侧改革中也有其作为国资企业在制度内应做出的改革。因为在广大消费者的视野中，有时某些服务很难在大众视野下区分公共领域还是私人领域，尤其是教育、医疗、城市公共交通等行业领域，一方面他们带有国家的福利保障功能，另一方面这些领域也需要国家资本主导的供给侧改革来不断提高和完善经营管理水平。所以，在国资委或其他相应行业主管部门在监督此类企业提供公共产品和服务的过程中，保证国资委等政府部门在行权、限权方面的规范实施，也是对推动供给侧改革的一大良方。

国企改革基本参与了我国经济体制改革的全过程，供给侧改革中自然不能缺少国企的全面参与和配合。回溯我国国企改革惊心动魄的历史与进程，不难发现一种“中国范式”: 在公司控制权和公司治理机制改革方面较为激进，而所有权改革方面却相对保守甚至长期刻意回避，并且在某种程度上改革道路的选择并不是事先设计而更多依赖于经验教训的总结和探索——这种范式有其积极的一面，但难以根本解决一些深层次问题，致使国企改革在我国久拖不决、并越拖越难。[4]所以从限权的角度来看，国企公司控制和公司治理的改革路径较为激进，极易以隐性方式侵害国有资产所有权，需要在经济体制、法律制度层面层层解剖权力关系来填补漏洞。

(二)供给侧改革需要PPP模式的广泛参与和谨慎推进

从目前的模式构建来看，在基础行业领域推动PPP(Public-private Partnership)模式发展，让公共基础设施工程有更加灵活的融资模式，有利于转变政府职能，实现政企分开，并且还能打破行业准入限制，完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效率和效益。

我国PPP模式应用仍存在大量问题，项目评估体系不完善、合同规定不完善、监管缺失、争端处置方式不明确，一方面让多地民营资本持观望态度，另一方面让已经开展政府授权经营项目饱受公众诟病。

在这一过程中，政府如何有效起到监督者的角色并能形成公私资本之间的有效制约是最为关键的命题。如果政府监管不作为，或者某一届政府对此前政府行为没有持续的贯彻执行，很容易让公共利益或者个人利益一方受损，因此，需要我们从限权角度出发，让政府在项目中后期建设运营过程中对社会资本的监督限制更为有效；同时，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深，让政府在招标和议价过程中更公开透明，从而发挥PPP模式对于政府权力、社会资本利益起到有效的监督与限权功能。

当政府与私人企业建立伙伴关系之后，在平等的合作上政府滥用其他行政权力来干涉这一公共利益领域的合作的机会少了，政府和个人的这种伙伴关系必须遵从法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。[5]

不可能吧？李峤汝其实也不敢肯定，回答得有些心虚。她给母亲买衣服，买礼物，带母亲去医院看病，生病的时候护伺母亲，却不了解母亲，也从来没有琢磨过母亲心里想着什么。

2015年12月29日，财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》征求意见结束，在政府部门积极稳妥地推进PPP模式法律化的同时，需要我们进一步思考上位法问题，即本身对于国家财政部门限权问题，否则，PPP的监管可能也一定程度演化出投机式或盲目爆发式的发展，而且最后变味儿成为政府或者个人与民争利的新手段。

五、需求侧管理需防止“冲浪”，让经济总量的“海平面”提升

前面说到的“投资性政策”甚至“赌博式政策”让中国经济的晴雨表飘忽不定，实体经营者和金融投机者在不定时的巨浪中冲得很高，有时却跌得很惨。当2008年全球金融危机过后，大浪退去，发现经济硬实力的总量没有上去，泡沫经济漂浮在大海上，给国民的经济信心以重大打击。当政府和个人重新思考中国经济时，不能再单纯地以炒作出来的需求量来满足对经济的拉动，而是需要全民理性地看待我们身边消费品的质量问题。

因此在传统的投资和消费观念上，国家需要完成从纯指标式的发展模式到多元评价下的健康经济。供给侧改革的源头来自美国20世纪70年代末的供给学派，当时的总统罗纳德·里根曾采纳过这个学派的政策主张：面对“滞涨”，里根在任时通过减税和减除管制来刺激经济，但并没有在企业投资和生产率等方面产生变化。里根的“供给革命”，就其本意而言，是希望减少政府对经济的过度干涉以改善微观效率，进而解决供需失衡的短期宏观经济问题。但是，从微观效率改进到宏观产出增长，中间还有漫长的传导过程，难以产生里根期待的立竿见影的效果。[6]因此说，供给侧改革还需要国民更多的耐心和政府对国民经济增长需求的有效解释，让经济成果在多年后共享而不是一代人消耗一空。

因此，供给侧改革的另一目的在于引导需求侧的理性扩张，而不是让需求侧一在“冲浪式”增长又冲浪式摔下；从长远看，供给侧改革显然有利于改善微观经济效率，最终会提高未来的潜在经济增长速度；而背后对预防在短期内政府部门或者个人窃取共享的经济发展成果，限制他们在政策推进过程中的任意解读和执行的权力，大有裨益。

六、限权不仅要规范政府行为，还要收敛投资贪欲

供给侧改革，一方面我们在谈国家资本和政府权力的规范限制，一方面我们在促进各个领域创新不同的融资和监管模式，但是我们不能忘记规范本身市场的秩序，防止不正当竞争行为在改革之后的萌芽，也要杜绝此前一些拙劣的商业伎俩的复制和使用。随着证监会“熔断机制”的出台使用和叫停，我们可以感觉到整个中国市场包括金融领域在内的赌博性和投机性，没有一只股票可以在大盘下逆生长，这说明了实业领域的企业本身没有任何市场信赖率去抵御金融波动，最后不得不沦为金融业的衍生工具；而此后“熔断机制”被迅速叫停，不论是否从阴谋论角度看，小投资者和政府监管部门在金融巨量面前仍显得束手无策。

那么这种投资的非理性和贪欲更是我们目前在供给侧改革需要限制和规范的。非理性的投资很多来源于市场制度设计和市场准入的任意性和政府宏观政策的变动性。

当然，很多非理性的投资原因在于国民储蓄释放出来无的放矢，受管制的行业领域过多，共计抑制政策导致不受管制的竞争性行业供需发展不平衡，才是我国当前新一轮产能过剩问题的本质，在外需难以为继的情况下，要解决问题，根本之计在于改革，关键是要接触针对医疗、教育以及土地供应等相关领域的供给抑制政策。[7]

因此，过多的投资贪欲很多来自于某些领域无法投资的抑制，因此释放投资空间，限制国有资本并解除不必要的管制将会对投资的盲目性和热门投资降温有一定的作用。

结语

经济的长期增长趋势由潜在经济增长率即供给能力决定，而短期经济波动则由需求水平决定。本轮供给侧改革可以说是站在了一个新的经济发展层面上又对中国经济潜在增长率进行了挖掘。国务院发展研究中心所做的“中等收入陷阱问题研究”课题测算出中国经济潜在增长水平2011至2015年为9.7%，2016至2020年为 6.5%，一定程度上对供给侧改革的可为空间做出了反向证明。

目前，供给侧改革包括增加劳动人口、提高投资回报率以及提升创新水平和组织生产能力等。可以观察到的政策包括全面放开二胎政策、降低社会融资成本、减税以减轻企业负担以及大力鼓励新技术、新产品、新制度、新模式、新组织、新业态的产生等政治、经济、社会甚至文化新政策在有条不紊推进。

但是，改革的结果应当属于全体人民，而不是政府或是某个产业一方面受益。因此改革要使得经济水平和总量的浪潮稳步上涨，而不是社会总体资源的倾斜甚至内耗。过去一段时间的需求侧改革在短期给予了人民信心也在几次退潮中给了多个行业以重大打击，为避免供给侧中长期的改革策略剑走偏锋，要从政府与市场经济主体两方面入手，以经济法常用的调控和规制方式，限制公共权力与私人权力到合理的运行空间并产生健康有序的权力延伸方向。

限权不是抑制，而只是针对政策、法律及政府以及他们背后的个人行为的规范手段。当政府权力和经济法主体的市场权力理顺清楚并有较为明确的边界和灵活的决策方式之后，制度性交易成本将大大降低，经济改革的结果福利也将作为结果而不是手段反馈给国民，新的融资模式和更为公平、开放、健全的市场将为公共利益和个人利益保驾护航。

一位省级领导在谈到对供给侧改革的认识时，他说琢磨了很长时间，认为供给侧改革实际还是调结构，换了一个提法而已；笔者认为，不论哪一级政府的哪位领导对供给侧改革有片面的把握或者是部分误解甚至是认知盲点，只要权力有“限”不乱来、市场有序敢变革，便是此轮供给侧改革的最大保障和成就。

[参考文献]

[1]中央9天4提“供给侧改革”，将这样影响你我生活[N].人民日报客户端,2015-11-22.

[2]徐林.供给侧改革核心在于降低制度成本[N].财新网,2015-11-17. http://economy. caixin. com/2015-11-17/100874856. html.

[3]顾功耘,胡改蓉.国企改革的政府定位及制度重构[J].Modern Law Science, 2014,36(3).

[4]董学智.国企改革的逻辑与进路——基于经济法的宏观思考[J].云南大学学报: 法学版,2015,(3).

[5]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革,2015，(1).

[6]徐朝阳.供给侧改革,里根的教训与朱镕基的经验[N].财新网,2015-12-14.http://opinion.caixin.com/2015-12-14/100885544_all.html#page2.

[7]徐朝阳.供给抑制政策下的中国经济[J].经济研究, 2014,49(7).

〔责任编辑：黎玫〕

Analysis of the Implementation of Supply-side Reform from the Angle of Power Restrictions

FENG Tai-lai

(Law School, Peking University, Beijing,100871,China)

Abstract:Power restrictions include restrictingboth government power to prevent power abuse and market behavior to prevent acts of extreme. The relationship between government and market is an important relation that the economic law concerns, and the game between them directly influencesrelated systems, like financial system, competition system, and other specific systems. And the relevant relationship, system and mechanism need the confirmation and safeguarding of the legislation of economic law in China.In demand-side management, governments have introduced policies in more speculative even gambling ways, resulting in much economic bubble under the traditional “Troika” measurements. So we need new engine to enhance the total economy. From the angle of power restrictions in the economic law, this paper analyzes the system tension in the existing economic chaos, and discusses how to carry out the supply-side reform under the new policy by the central committee and then properly adjust the country’s economy to an ideal mode that is understood and accepted by the whole nation.

Key words:power restriction; supply-side reform;economic legislation;economic policy

中图分类号:F120.2

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)05-0092-05

作者简介:冯泰来(1991—)，男，山东淮坊人，北京大学法学院团委常务副书记，主要从事经济法学、高校思想政治教育研究。