产业政策的两个重要属性和权贵资本主义：经济政策的政治效果与治理体系

吕力+李君+李倩+田勰

摘 要：官僚机构或官员可以通过操纵产业政策的两种重要属性以便在博弈中获取自身利益或者与资本结盟形成权贵资本主义，这两种重要的外部属性是：政策时效的易变性和政策操作标准的模糊性。利益集团与经济政策之间的影响关系是循环往复的：利益集团影响经济政策的制定，经济政策反过来又有利于特定利益集团的形成和发展，因此有必要加强对经济政策政治效果的研究，包括商人与企业家政治地位的变化以及权贵资本主义问题。在转型与发展中国家，各种矛盾错综复杂，既需要领导人在各种复杂矛盾中坚持公共利益导向的“君子政治”，又需要领导人的智慧与技巧。从这一意义而言，一味强调法治或自由市场而完全否定人治可能是偏颇的。

关键词：产业政策；权贵资本主义；经济政策；政治效果

中图分类号：F019 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0008-02

一、产业政策的两个重要属性与权贵资本主义

江飞涛认为，中国产业政策具有强烈的直接干预市场的特征，对于微观市场的直接干预是中国产业政策的主要手段。江飞涛等认为，中国的产业政策扰乱了市场机制的正行运行，应全面反思产业政策的必要性。林毅夫赞同产业政策的必要性，但认为产业政策应建立在比较优势的基础上，换言之，在尊重市场机制的同时坚定不移地实施产业政策。江小涓最早将公共选择理论应用于产业政策分析，她认为，产业政策所追求的“全局利益”可能无法被很好地界定和计算。

循公共选择与利益集团理论的思路，张许颖指出了产业政策制定过程中的三个博弈方：中央政府、地方政府与企业，史铭鑫也构建了一个产业政策制定的博弈模型。但以上分析中的模型均集中于中央政府与地方政府的博弈，企业尚未进入博弈模型；其次，均选择了单次博弈，而事实上，产业政策的制定显然是多次博弈。

就激励类产业政策而言，这一类产业政策以补贴税收减免等优惠政策为主要思路。显然，当激励类产业政策出台时，企业应十分欢迎。我们再假设该类产业政策本质上符合公共利益，然而，根据公共选择理论，官僚机构或官员本身也是一方利益集团。在此情况下，官僚机构或握有实权的官员可以借故取消该类产业政策或降低补贴力度，强迫企业向官僚机构或官员输送利益，并借此获得相应产业政策的继续支持。再考虑限制类产业政策的情形：一般情况下的限制并非“一刀切”的限制，政策中保留的机动性，主要体现为产业政策语言措辞的模糊性。由于模糊性的存在，官僚机构或官员便可以实施自由裁量。笔者曾专门分析制度模糊性问题，在这种情况下，官僚机构或官员通过模糊的政策语言继续对企业施加影响并获取利益。

综合上述两种情况，官僚机构或官员可以通过操纵产业政策的两种重要属性以便在博弈中获取自身利益，这两种重要的外部属性就是：政策时效的易变性和政策操作标准的模糊性。已有的文献大多集中于产业政策内容的分析，而如果仅从基本内容上进行分析，很可能只看到产业政策的公共利益属性。事实上，正如本文以上分析所显示的，官僚机构往往并不是通过产业政策的内容本身，而是通过产业政策的时效性和操作属性来对企业施加影响，或者与资本结盟形成权贵资本主义。简言之，在某些情形下，尽管政策的内容完全是公益的，然而在经过多次博弈之后，对于企业而言，其最佳选择就是与官僚机构或其代理人建立权贵资本主义联盟。

权贵资本主义是吴敬琏提出的一个概念，他认为，在国有经济的改革和放开搞活中小企业的过程中，会出现掌权者或掌权者的亲信或关系户蚕食和侵吞公共财产的问题。事实上，权贵资本主义主要反映资本与官僚机构或官员结盟的问题。吴敬琏提出的权贵资本主义产生很大的舆论影响，但关于权贵资本主义的相关形成机制仍局限于“设租”“计划与市场双轨”等传统理论，较少涉及到资本“为何以及如何”与权贵结盟的问题，几乎没有人研究转型期间的经济政策与权贵资本主义的问题。

二、经济政策的政治效果分析

传统上，经济政策通常有三种基本功能：资源配置优化、宏观经济稳定与收入再分配。其中，收入再分配肯定会产生相应的政治效果，然而，基于资源配置优化与宏观经济稳定的政策其政治效果经常被忽视。公共选择理论注意到利益集团对经济政策的影响，但是其观察视角通常是单向的，也即利益集团对政策制定的影响，而较少注意到经济政策本身如何形成利益集团及维持其存在。

在本文看来，利益集团与经济政策之间的影响关系是循环往复的：利益集团影响经济政策的制定，经济政策反过来又有利于特定利益集团的形成和发展。尤其是经济转型国家中的经济政策，其政治效果非常重要，有必要进行认真的分析。以自由市场与国家干预的政策争论而言，主流经济学理论有关于二者利弊的详尽分析，然而政策实施情况相当复杂，尤为重要的是，二者都有可能被利益集团所操纵。如果奉行强烈的国家干预政策，很可能形成官僚机构利益集团；如果奉行自由放任的政策，市场很可能被垄断资本所把持；如果取二者之折中，则可能形成资本与权贵相勾结的权贵资本主义。

基于此，自由市场与国家干预的传统争论仅仅只是转型与发展问题中的一个侧面，利益集团问题在某种程度而言更为重要。因此，相关研究应该更重视经济政策的政治效果，包括商人与企业家政治地位、阶层地位的变化以及权贵资本主义问题，这一分析对于转型国家尤为重要。

三、治理体系异化与发展治理的核心

治理介于自由放任与传统管理之间。何增科认为，国家治理指的是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。从理论上说，国家治理过程是国家治理体系中各类国家治理主体有效履行自身功能的过程。

在国家转型与发展的过程中，治理体系很容易被利益集团所把持，显然，这并非是国家治理体系设计的初衷，这是因为每一个体或阶层都有其独特利益，它们与公共利益并不完全一致。当然这不并意味着我们要一概排斥利益与利益集团，然而一家利益集团独大或者利益集团结盟的情况则必须避免，本文将一家利益集团独大或者利益集团结盟的情况称为治理体系异化。

一个良好的国家治理体系允许利益集团的存在，但必须有一种稳定性机制保证各方利益的协调、保证治理体系本身的稳定；其次，一个好的治理体系必须以发展为着眼点。换言之，好的治理体系首先应稳定、协调，其次应促进多方利益的共同增长：基于稳定协调的治理与基于发展的治理同等重要。若只考虑稳定与协调，国家治理很可能陷入发展能力陷阱或发展能力瓶颈。发展治理要求国家要能够整合、创建、重构国内外资源，从而在变化多端的外部环境中不断寻求和利用机会，形成国家发展的动态能力。在发展治理中，发展始终居于目的和中心的位置，而治理只是发展的一种手段。

四、结语：从利益集团现象看人治与国家干预中的“术”

法家理论最为人所诟病的可能是“术”。韩非认为：“术者，因任而授官，循名而责实，操生杀之柄，课群臣之能者也，此人主之所执也。”可见，“术”从其根本含义而言，与欺骗无关，而更着重于手段、策略。为何法家要发展出一套“术”的理论？这是因为法家深刻地认识到治理国家不能只依靠君主一人，国家的治理还必须依靠一个廉洁、高效的官吏阶层，这个官吏阶层由于自身握有巨大的权力，因此对于他们的考察、任用便成为一个复杂的问题，而在法家看来，解决这个问题的方法便是“术”。

今天民主社会中已不存在皇帝，当然也不存在皇帝与官僚之间的“欺骗与利用”。然而，现代民主社会中利益之间分歧以及利益集团现象更加普遍，其中一些利益分歧很难用“法”或“法治”来解决。事实上，现代社会中法的本身便是各方妥协的产物。换言之，“法”本身不是万能的，当然，“法治”也不是万能的。由此，在现代国家治理体系中适时强调人治是正确的。

当然，本文所称人治绝不是个人掌握绝对权力，而是指政治家个人充分利用有限的权力和影响力，通过各种技巧维护公共利益，解决利益冲突问题。尤其在转型与发展中国家，各种矛盾错综复杂，既需要领导人在各种复杂矛盾中坚持公共利益导向的“君子政治”，又需要领导人的智慧与技巧，从这一意义而言，一味强调法治或自由市场而完全否定人治可能是偏颇的。我们需要国家适时干预，因为现代治理体系的形成与良好运作离不开政府，从某种角度而言，这也是国家干预。从经济发展的角度看，主张完全自由放任的政策在现实中很难存在，尤其在发展中国家很难实现，因为发展中国家由传统经济体制转向为自由市场经济这一过程本身就需要国家干预。从干预机制上看，治理更强调利益的协调而非简单的行政手段，这就更需要正确而高明的干预。