国家治理视域下生态治理能力现代化方略

陆　波,方世南

(1.苏州大学　马克思主义学院，江苏　苏州　215006； 2.常熟理工学院　马克思主义学院，江苏　常熟　215500)



国家治理视域下生态治理能力现代化方略

陆波1,2,方世南1

(1.苏州大学马克思主义学院，江苏苏州215006； 2.常熟理工学院马克思主义学院，江苏常熟215500)

摘要：生态治理是国家治理的重要内容，生态治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分，两者相辅相成，统一于建设美丽中国、走向社会主义生态文明新时代的伟大实践中。遵循生态治理规律，增强生态治理主体性，构建生态治理长效机制，是推进生态治理能力现代化的重要方略。

关键词：生态治理;生态文明;能力现代化

随着全球化、工业化及城市化的加速扩展，中国的生产消费模式对本国乃至全世界的生态系统都带来了影响。“这个世界正陷入深层的、愈演愈烈的生态不平衡和社会不平衡之中。这种不平衡的状态不是中国造成的，而是全球工业快速扩张的副产品。”[1](P4)中国生态环境状况正进入多类型高负荷污染的新阶段，发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的生态问题正在中国现阶段短时间内集中出现，生态治理压力日益增大。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于充分发挥社会主义制度的优越性、完善和发展中国特色社会主义制度、实现社会主义现代化具有重大而深远的理论意义和实践意义。至此，生态治理能力也引起了人们的广泛重视。国内学者俞可平认为:“治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。”[2](P6)生态治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，两者相辅相成，统一于建设美丽中国、走向社会主义生态文明新时代的伟大实践中。

一、 遵循生态治理规律是推进生态治理能力现代化的重要基石

(一) 遵循生态治理规律基于人类认识的有限性

生态环境的日趋恶化归根结底是由于人们对生态规律的不认识，甚至公然违背生态规律，充当自然的主宰，伤害人类与之相依存的生物多样性和自然生态系统。由于不认真探寻生态治理规律，不按照规律办事，在生态文明建设中经常出现大树进城、河道截弯取直、水泥驳岸等反生态的做法。随着生态危机的日益严峻，人们开始意识到生态治理需要全人类的共同努力。虽然人们认识到严峻的现实，但愿意彻底改变自己现有生活方式的人只有极少数。而保护生态环境需要社会全体成员的共同努力，一部分人的破坏行为足以使其他人的一切努力付诸东流，这就是生态治理中容易出现的“吉登斯悖论”，即：“全球变暖带来的危险尽管看起来很可怕，但它们在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的，因此许多人会袖手旁观，不会对它们有任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重，那时再去临时抱佛脚，定然是太迟了。”[3](P9)生态灾难日益严重，局部的有效治理无法改变整体治理失灵的局面。生态系统是经亿万年演化而来的，人类在一定历史时期认识能力的有限性造成了严重的生态问题，人类对生态的治理总是着眼于某些方面，很难兼顾自然的整体及内在联系性。这种形而上学的思维范式与实践给人们留下了一种习惯：“把自然界中的各种事物和各种过程孤立起来，撇开宏大的总的联系去进行考察。”[4](P6)只有将辩证的思维认识彻底运用于生态治理领域，认识自然、尊重自然、顺应自然、以自然为师，才能使“联合起来的生产者，合理地调节他们和自然之间的物质交换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为盲目的力量来统治自己；靠消耗最小的力量，在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下进行各种物质的交换。”[5](P385)

(二) 遵循生态治理规律基于生态系统的关联性

人类社会与自然环境相依相存，休戚与共，处于相互关联和作用之中，人类不尊重自然规律，必然要遭到自然的报复。恩格斯在考察古代文明的衰落之后，对人类大肆破坏森林的行为痛心疾首。他说：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了想得到耕地，把森林都砍完了，但是他们梦想不到，这些地方今天竟因此成为荒芜不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也失去了积聚和贮存水分的中心。阿尔卑斯山的意大利人，在山南坡砍光了在北坡被十分细心地保护的松林，他们更没有预料到，他们这样做，竟使山泉在一年中大部分时间内枯竭了，而在雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到草原上。”[6](P383)系统一词，源自古希腊语，意为“由部分构成整体”，在社会科学领域，自20世纪50年代以来，开放系统理论和权变理论的发展，物质主义和个人主义遭到批判，人们逐渐形成共识：工业化造成的生态破坏正在摧毁人类赖以生存的环境。后工业化时代，生态治理方式和能力的现代化需要在相互关联性、自组织能力和相互协调这三个方面达成一致。马克思认为“历史可以从两个方面来考察，可以把它划分为自然史和人类史。这两方面是密切相连的；只要有人存在，自然史和人类史就彼此相互制约。”[7](P20)例如，就修建大坝而言，处于风险中的有机共同体可能是相关流域中的所有生命共同体，并不受制于行政区域边界。对于建设核反应堆来说，处于风险中的共同体横跨大洲与大洋，或许将涉及整个星球，而从时间向度来说，这种风险共同体将产生代际效应，延续到无限可能的未来。对于转基因技术的应用来说，处于风险中的共同体将可能是充满变数和不确定性的时空。人、自然、社会构成了全球生态大系统，三者普遍联系、相互制约、协调发展，人类文明的进步不仅是社会历史的演进，而且是人与社会、人与自然关系互动变化的过程。人类的生存和发展离不开自然，同时也反过来影响着自然的演化过程，人类对自然的任何改造都会直接或间接影响人类自身。人类认识自然和改造自然的能力不断增强，人与自然、社会之间的相互联系、相互渗透也越来越紧密。

(三)遵循生态治理规律基于人类利益的共同性

马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[8](P82)人类认识和实践活动的根本目的是利益的满足，而对经济利益的追求是引发生态危机的实质，从人与自然之间的关系而言，人类与其他生物一样，都是自然界进化的结果，其他生物在享用大自然赋予的资源时，与人类拥有同样的权利。达尔文在《物种起源》一书的最后，写下了一段发人深省的话语：“地球依照重力定理绕行太阳，从这么简单的起源，进化出无数最美丽、最奥妙的事物”。这样的生命观，庄严、高贵而且壮阔。随着世界经济一体化格局的形成，人类共同的利益联系日益增多，一个地方的环境波动会造成大范围的影响直至半个地球那么远。半个世纪前，美国气象学家爱德华·罗伦兹运用世界天气中的“蝴蝶效应”来描述这种传递现象中的潜在关系。太平洋东部热带地区的海面温度的变化，会引起印度洋季风的变化，还会引起遥远的北美洲东北部、南美洲东岸和非洲的气温升高和干旱。世界人口的数量、消费量和经济联系的持续增加，带来了包括能源、物质和生物体的环境物质的“全球性”流动，全世界不同地方的人从事多样性的活动，并对相隔大陆的其他人产生越来越多的影响。“在生态环境问题上，任何国家都不可能独善其身而成为可以逃脱生态灭绝的挪亚方舟。被输送出国的污染物无论距离输出国多么遥远，仍然存在于全人类共同赖以生存的生物圈内，最终还是会随同这个庞大生态系统的物质流动循环而殃及输出国自身的生态网。”[9](P342)人类只有一个地球，人类的共同利益虽然在不同的历史时期，会有不同的表现，但其共同性正在日益为人们所重视，并在生态治理过程中采取共同的行动。发生于1986年的苏联切尔诺贝利核电站的核泄漏事件，美国、西欧、日本等发达国家都派遣专家小组帮助救灾；1987年我国大兴安岭发生特大森林火灾，得到了世界许多国家各种方式的援助；1991年海湾战争引起科威特大量油井燃烧，包括我国在内的许多国家派出灭火队前往帮助灭火。

二、 增强生态治理的主体性是推进生态治理能力现代化的核心内容

(一)构建多元主体参与的生态治理共同体

1968年英国学者加勒特·哈丁(Garret Hardin)在《科学》杂志上发表一篇题为《公地的悲剧》文章以来，“公地悲剧”这个比喻成为公共资源过度使用的固有困境。哈丁认为，每个理性人都希望自身的利益最大化，从而过度使用公共资源。由于每个人都抱着“及时捞一把”的心态加剧了事态的恶化，最终导致公共资源的枯竭，而这种资源损耗所造成的后果通常是由所有人承担。实施有效的公共治理措施是解决这种困境的最好办法。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”[10](P111)生态治理是一种多元主体共同参与的治理。治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，包括政府、非政府组织、民间组织、社会中介组织、企业以及公民个体等。目前，中央政府和地方政府掌握的资源优势决定了政府依然是生态治理的主要政策供给者。“政府是根据公共需要而产生的，其本身的合法性就在于它是被公众创造出来保护公共利益、调节社会纠纷的社会仲裁人。”[11](P42)由于我国生态治理的相关法律体系不健全、相关职能部门环境保护和司法意识滞后，目前还不能够完全依靠法律和司法部门的介入来解决生态治理中的纠纷，因此政府及相关行政部门扮演着仲裁者和协调者的角色。而政府间组织自从19世纪出现国际保护组织以来，也一直在环境全球化中发挥重要的作用。一些常设的政府间环境组织具有多种功能，包括协调研究和监控、对科学评估环境做出规定、推广国际惯例、支持执行和确保遵守，它们使环境科学更加专业化和技巧化。由于组织成员的社会地位、知识背景各不相同，可以实现相互之间知识与能力的互补，便于与各种不同利益群体联系与沟通，以增进相互之间的理解与合作，从而减少矛盾和治理成本。

(二) 增强社会生态自治的主体性

自治的本意是指具有自我治理能力且独立于政府的团体或组织，根据自治体的意愿自主管理自身事务。生态治理的多元参与呼唤社会生态自治的诞生和发展，社会生态自治是社会自治在生态领域的具体体现。社会自治的主体是各种社会自治组织，它不同于私人组织或营利性组织，亦有别于政府组织或行政组织，它是社会成员为了社会公共利益，为维护和发展公共事业，不以宗教、政治及营利为目的，在一定范围内自律自治，自主自愿为其成员提供一定的公共管理和服务的社会组织。社会生态自治是以德治为基础，依靠全体社会成员道德自觉的社会治理模式，其基本价值在于推动并实现社会成员生态生活的普及和生态自觉的养成，不仅强调代内生态公平，更加倡导代际生态公平，不仅强调人与自然之间的生态公平，更加倡导人与人之间的生态公平，故更能凸显人类生态境界的高远性。1961年9月11日成立于瑞士莫尔各斯的世界自然基金会(World Wide Fund for Nature，简称WWF)是全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一，在全世界拥有将近520万支持者和一个在100多个国家活跃着的网络，成立至今在六大洲的153个国家发起或完成了约12000个环保项目。1980年，WWF正式来到中国，发展至今，共在中国八个城市建立办公室，拥有100多名员工，开展了包括森林、物种、淡水与海洋、能源和气候变化、环境教育与野生物贸易等方面的工作。

(三) 以生态利益共存理念激活人的主体性

生态利益是基于人自身生存发展的基本需要而产生的对生态的要求，是一种恒常性、普遍性的需求。政府应充分分析利益相关者整体的利益，调动利益相关者的积极性，提高公众参与度，倡导公众采取保护环境的自觉行动。1990年以来，新加坡每年都展开“清洁绿化周”，鼓励个人对环境负责和推动环保团体、学校与公司参与环保活动。环境教育被列入了学校课程，并鼓励每所学校至少成立一个环保俱乐部，设法在大专学府培养环保大使，发挥民间力量。由于新加坡2/3的面积将成为集水区，几乎每个新加坡人最终将在集水区工作、生活或娱乐。因此，新加坡努力集合民间、商界、公共机构的力量以确保每个人各尽本分，极力节省用水，认识保持集水区和水道清洁的重要性。在新加坡，必须靠全体人民的努力才能确保每个人都持续享有清洁的水源。[12]而德国莱茵河的治理过程，也体现了政府、企业、居民的利益共存。自20世纪五六十年代的“经济奇迹”后，德国付出了沉重的环境代价，许多河流成了污水沟，莱茵河的生态灾难也达到顶峰。1987年开始，德国政府实施旨在保护莱茵河的“莱茵河2000行动计划”，政府充分发挥莱茵河两岸居民的知情权和收益权，成立股份制管理机构，沿河居住的居民和设立的企业成员强制入股，对所属河段区域的生态环境负责。常规工程投资由政府负责，日常环境维护由股份管理机构负责，所属企业根据“污染支付原则”支付税费。经过多年努力，莱茵河终于恢复生机、重现美丽。

三、 构建生态治理长效机制是推进生态治理能力现代化的根本路径

(一) 模塑基于生态利益观念上的生态精神

世界各国的生态治理实践证明，生态可持续发展的根本动力来自全民的参与，而全民参与的基础是公众生态意识的普遍提高。与欧洲老牌资本主义国家相比，美国是个历史短暂的国家，至今只有200多年的历史，曾经常被讥讽为没有文化和历史的民族统一体。伴随着美国西部大开发，美国的民族主义者被西部地区如同创世纪之初的自然生态景观所折服。美国人终于在自然的荒野中，找到了用以展示其民族特性、凝聚其民族精神的重要媒介——风景，“风景民族主义”由此产生。美国国家公园建立之初，就蕴涵着强烈的美国精神的价值追求，对自然的热爱、珍视、保护，平等享用和永续利用，捍卫美国精神也就成为美国建立国家公园的直接动因。国家公园(National Park)的概念最早由美国艺术家乔治·卡特琳(George Catlin)在1832年提出。他提出一个建议：“为了后世的美国高尚公民，以及整个世界的视野，这会是多么值得美国保护与维持的美景与令人激动的范本啊！一个‘国家公园’，包含了人与野兽，以及美景的原始面貌。”[13](P101)美国东部的学者、艺术家、文学家、探险家纷纷来到西部地区考察，出于对本民族文化遗产保护的强烈动机，开始了大力宣传国家公园的理念，并积极鼓动议会立法保护这些地区。1872年，美国总统尤利西斯·辛普森·格兰特签署国会通过法案设立了世界上第一座国家公园——黄石国家公园。从此，掀开了美国国家公园体系的篇章。自从黄石公园建立后，美国又陆续建立了58个国家公园。1916年《国家公园管理法》颁布，成立国家公园管理局，其目的是保护自然风光、野生动植物和历史遗迹，使之不被破坏，并将之流传给后代。由此可见，在美国,对自然资源保护的信念已经内化成对美国民族精神的捍卫。美国将民族文化和民族精神与生态资源保护有机结合，在生态治理中达成价值共识，在价值共识的基础上，进行生态资源保护，增强了内在的行为动力。因为受传统文化的制约与束缚，我国社会公众对生态治理态度淡漠。改革开放以来，以经济建设为中心，一味追求经济利益而忽视了对生态的保护。只有每一位公民对公共精神和公共利益的尊重，才能突破生态治理的困境，使生态治理焕发主动精神，实现良好收益。

(二)寻求建立在生态价值共识基础上的政治敛合

当今中国所处的时代，与美英崛起的时代大不相同。伴随着全球工业化的快速扩张，当今世界正陷入深层的、愈演愈烈的社会不平衡和生态不平衡之中。“由于存在公地悲剧，环境问题无法通过合作解决……所以即使避免了公地悲剧，它也只有在悲剧性地以强有力的中央集权——‘利维坦’作为唯一手段时才能做到。”[14](P128)为了避免这种悲剧，政府理所当然地应采取措施约束自利性冲动，成为公共利益的主要供给者，确保公共利益的永续实现。中国正在成为世界上主要的经济和政治力量，中国走工业化道路是政府政治选择的结果，在工业化道路过程中制定生态治理方略，同样需要政府的“政治敛合(Political convergence)”。生态治理需要长远的政治思维和政治行动。 “政治敛合”的概念是由英国社会学家安东尼·吉登斯在2009年著《气候变化的政治》一书中首次提出的，当时正值哥本哈根世界气候大会的召开。按照吉登斯的观点，政治敛合是指“气候变化政策多大程度上以一种积极的方式和其他价值观、政治目标重叠在一起。”[3](P9)就是说应对气候变化不仅是政府的一个政策行为，而且应与其他政策目标有机结合，不是将清洁能源、低碳技术等作为单独的考虑因素，而是把与能源发展、气候变化等相关公共政策综合起来，进行系统化分析，以至于彼此相互牵制。如果政府把应对气候变化目标与其他政治目标有机融合并实施，就意味着政治敛合度高；反之，则意味着政治敛合度低。生态治理的“政治敛合”的意义在于以整体和系统的思维创造性地将生态治理的有关政策与政治、经济、文化等其他领域的公共政策相互呼应、有机耦合，使人们在追求生态治理目标的同时实现政治、经济及文化目标。政府的管理绩效不再是提高GDP的单一考核，而应将生态保护、环境治理和低碳指标的实现整体纳入政府的政绩考核体系中。

(三)优化网络化生态治理结构

18世纪以前，社会分工相对简单，演化速度缓慢，不同社会分工间的网络连接性较弱，社会复杂性水平较低，人类社会是自上而下的单一网络治理的社会。18世纪特别是19世纪以后，随着知识和技术的进步，社会分工日益细化，不同网络间关系日趋复杂。马克思主义哲学认为，人类所赖以生存的地球是一个由无数相互联系、彼此依赖、不断发展的生命网络结构组成的庞大复杂的生态系统，其中各个局部要素都处于网络化的交互作用中，整个系统的特性会随着局部系统的破坏而失效。自20世纪下半叶，无论是在政治上还是经济上，官僚等级制度都在走向衰落，正被一种非正式的、自我组织的协作形式所取代。[15](P249)20世纪90年代美国学者斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉·D.埃格斯(William D.Eggers)最先提出了网络化治理理论，他们在《网络化治理：公共部门的新形态》中指出，网络化治理是指通过公私部门合作、民众参与、非营利性组织、公司、志愿者等广泛参与提供公共服务的新型治理模式。政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统，这种网状系统将传统社会的线性模式完全打破，在这种网络关系中，自上而下的线性关系演变为以每个社会成员为节点向四周扩散的结构。生态治理中每个社会成员都与其他成员相互依存，同时又具有独立运行与自我管理的能力。生态网络化治理是由多个具有自治能力的生态组织，包括政府、社会组织和企业等主体，以生态自治和协同共治为基础，按一定宗旨和程序，以特定的契约关系相结合，利用各自的资源优势相互协作，以跨部门协商、共同参与和行动为基本模式的多元化治理体系。

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[15]弗朗西斯·福山.大分裂:人类本性与社会秩序的重建[M].刘榜离，等译.北京：中国社会科学出版社，2008.

〔责任编辑：左安嵩〕

Strategies for Modernization of Ecological Governance Capacity in the Perspective of National Governance

LU Bo1,2,FANG Shi-nan1

(1.School of Marxism,Soochow University,Suzhou, 215006,Jiangsu,China;2.School of Marxism,Changshu Institute of Technology,Changshu 215500,Jiangshu,China)

Abstract:As ecological governance is an essentialpart of national governance, so is the modernization of ecological governance capacity to that of national governance capacity. The two supplement each other, unified in the construction of beautiful China and the great practice of socialist ecological civilization. To advance the modernization of ecological management ability, we propose the following strategies: following the law of ecological governance, strengthening the subjectivity, and developing the long-term governance mechanism.

Key words:ecological governance;ecological civilization;capacity modernization

中图分类号:D616

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)05-0030-05

作者简介:陆波(1978—)，女，江苏常熟人，苏州大学马克思主义学院博士研究生，常熟理工学院马克思主义学院副教授，主要从事马克思社会发展理论研究;

基金项目:国家哲学社会科学重点研究项目(11AKS001)；江苏省哲学社会科学基金项目(2015SJB583)；常熟理工学院校级科研项目(ZS1409)

方世南(1954—)，男，江苏张家港人，苏州大学马克思主义学院教授，博士生导师，主要从事马克思主义理论、生态文明研究。