从官僚制行政到民主治理：公共管理范式转换的再思考

◎陆聂海 （浙江省社会主义学院，浙江杭州310000）

从官僚制行政到民主治理：公共管理范式转换的再思考

◎陆聂海 （浙江省社会主义学院，浙江杭州310000）

范式理论自引入社会科学领域被广泛应用，公共管理领域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理论，随着古典行政原则的确立达到顶峰。新公共管理是该范式的突破和分化，而民主治理则是公共管理范式的转换和革命。民主治理兴起的直接动力是源于改革和救助官僚制这朵“恶之花”的需要。但在更深层次上，民主治理是议会制民主的超越和代议制民主的补充，涉及民主政治和公共行政的调适和相容性问题。

官僚制行政；民主治理；公共管理；范式转换

托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中提出“范式”概念和“范式”理论。库恩认为：“范式类似于学科基质，既包含科学公共体共有的范例和共同体成员共有的整套规定，更包含某种公认的共有价值和共同体成员的共同承诺及信念。”［1］288范式对于科学进步具有决定性作用，正是通过范式（或称范式革命）转换完成科学的发展和革命。在范式遭遇反常时，共同体可通过放松范式规则，将反常的东西在原有的范式框架内局部地进行化解。但在范式遇到危机时，新环境下的新现象的产生使得旧范式的规则遭遇混乱和挑战，常规范式不能解释的异常现象日益增多，不断累积，最终达成新的共识，完成范式转换［1］5。

范式概念的意义不在于为某一理论加冕，即使是在社会科学，范式也应该严格地被使用。库恩的范式强调的是自然科学中“一致性的东西”，但社会科学的研究很多情况下并不具有一致性。完全按照一致性原则进行公共行政范式划分使得上述范式论要么是机械和静止的，要么是排他和非此即彼的。基于此，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”两大公共管理范式。这两个范式虽然存在很多一致性的东西，但它们在“价值承诺”上却是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理论，自古力克时期达至顶峰，西蒙的有限理性决策理论和代表性科层制表明了该范式的反常，民主治理是公共管理范式的转换和革命，是民主政治对官僚制的有效再控制。从“官僚制行政”到“民主治理”的范式转换表面上是学科层面的，但实际上是以整个社会结构和政治结构的变迁为现实材料的。

一、官僚制行政范式及其确立

对于官僚制的理论论述，最为人所熟悉的首推韦伯。韦伯的官僚制理论主要有两个来源：一是韦伯对于现代性社会的深邃理解。韦伯认为从中世纪到近代整个西方文明的发展，如信仰上的宗教改革、经济上的资本主义产生和政治上的市民社会兴起，这些相互独立领域的发展趋势事实上朝着一个相同目标在进行，那便是理性化。官僚制的理性化同样是无法摆脱和避免的趋势。二是韦伯对于权威及合法性来源的划分。韦伯认为任何一种权威的统治都具有正当性，他将权威分为三类。传统型权威认为源远流长的传统是神圣不可侵犯的，根据传统进行统治具有正当性，它构成了封建世袭制度的基础;魅力型权威则基于对克里斯玛式领袖的神圣性、非凡气质或杰出功绩的信仰，并对领袖制定的道德规范或社会秩序心悦诚服地接受;而法理型权威建立在理性和法律之上，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。由于法理型权威同时具有理性和合法性的特点，因此，具有处理大规模工业社会复杂行政管理任务的独特优势。

在法理型权威基础之上，韦伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府类型，而是一种建立于法理型控制基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织管理形式，它既是一种组织结构，又是一种管理体制。韦伯试图用理性官僚制来抽象出现代大规模行政管理体制所共有的最本质特征。这些本质特征包括制度化、科层化、专业化、非人格化等。

如同经济学上对完美的市场的概念一样，理性官僚制的定义性模式只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论预设。这种“理想类型”的组织形式最初在美国公共管理领域的实践是和政治和行政二分理论结合在一起的。正是韦伯通过官僚制科层组织理论的建构，解决了威尔逊政治和行政二分思想的技术性问题。威尔逊在1887年的《行政学之研究》提出了政治和行政二分的思想，强调政治和行政的分离以及行政运行的技术特殊性。而古德诺则把威尔逊的思想发挥到极致。自此，政治和行政的二分成为传统美国公共管理的至理名言。

对于韦伯而言，官僚制包括所有承担大规模复杂行政管理任务的组织，比如企业、工会甚至政党。但官僚制越来越盛行于大型的公共管理组织。而政治和行政二分理论的提出使得公共管理具备韦伯理性官僚制设想中的价值中立、专业化、非人格化等先决条件，既然行政是技术性的事务领域，不包含价值因素，因此，行政部门运用理性官僚制的组织形态是理所当然的事情。至此，以政治行政二分为根基、以官僚制为实用的组织结构、以行政组织为最有效和最权威的组织载体、以效率为核心价值的经典公共管理范式——官僚制行政范式形成了。它强调权力的强力支配以及单向度的意志宣告，行政作为社会控制的中介而存在，工具性则是行政的主要价值体现。

在官僚制行政范式建构过程中，韦伯的理论和威尔逊、古德诺的理论并不是全部的来源，除此之外，弗雷德里克·泰勒是这一范式蓝图最为重要的建构者。泰勒在《科学管理原理》中认为工作过程中效益最大化的途径是科学管理。泰勒的科学管理进一步确立了效率作为公共管理核心价值的地位，行政获得高效率的秘诀在于用更少的投入获得更大的产出。科学管理将管理从个人经验推向理性和专业化的普遍管理原则，这与理性官僚制具有类似的功能和意义，泰勒由此说道：“过去，人是第一位的，将来，体制是第一位的。”［2］科学管理对于官僚制的意义正在于此，它用组织化的体制去替代个人的“非科学”活动，极大地提高了官僚制的管理能力和组织规模，并使得官僚制进一步朝向大规模发展。继泰勒之后，法约尔、古立克、魏洛比等其他行政学者提出了许多古典行政理论，最著名的行政原则是古立克在吸收法约尔一般管理原理基础上提出的“POSDCORB原则”。在这些古典公共管理学者的共同努力之下，官僚制行政达至有史以来声誉的顶峰，有学者对此评论道：“在那个官僚制的黄金时代，人们普遍认为美国行政官僚机构中最好的部门和领导者与世界上其他国家一样出色，甚至更胜一筹。”［3］

二、官僚制的工具性扩张和范式危机

官僚制行政范式形成以来，经常遇到反常，但它通过放松传统范式的基本原则，局部缓和了这种反常。范式反常的典型是赫伯特·西蒙的有限理性理论，西蒙提出了不同于威尔逊的效率达成方式并发展了一种理性选择理论，但正如奥斯特罗姆指出的那样：“尽管西蒙的挑战是成立的，但挑战之后西蒙重新回到了官僚制组织的世界，他在这一个为人所熟知的约束之内进行研究。”［4］53

官僚制范式的真正危机是20世纪行政国家的兴起，它使得官僚制组织的非理性扩张成为一个普遍的现象。在官僚制不断扩张中，以权力集中和等级控制为特征的官僚制组织构成了政府的核心结构，官僚制自我扩张的天性在公共部门的不断扩张直至成为行政国，而行政权又以官僚制的组织形式在数量和结构上包裹国家形态。官僚制组织不断扩张的结果是建立了官僚制对社会和国家的全面支配，由此官僚制行政也成为一种典型的支配型公共管理。在官僚制组织接管公共领域的时代，公共管理中的公共利益受到官僚制组织的篡改，并以服从控制的权力运行方式而拒斥参与、公平、正义等民主价值，从而使得公共管理的民主和公共性逐渐流失，最终产生官僚制的范式危机。奥斯特罗姆认为：“由于官僚制行政一直拒绝接受民主价值，这在某种程度上导致了本世纪众多行政改革的努力并不非常成功，同时也成为美国政府在最近几十年宪法危机不断的思想根源。”［4］160

官僚制行政范式危机的外在表现和官僚制工具性扩张所带来的反功能是紧密联系在一起的。很多学者对官僚制组织规模扩大时所产生的反功能做过详细的分析。譬如默顿在《社会理论与社会结构》以及布劳和梅耶合著的《现代社会中的科层制》曾经对官僚制的反功能做出过相当细致而有说服力的论述。他们认为当官僚制组织规模无限变大时，官僚制的每一种原则都会在实践中产生与其相反的如下变态表现形式。

1.专业化和效率“悖论”。建立在绩效导向和技术主义至上的官僚制行政被认为是一种能够实现高效率的行政范式。但根据帕金森的研究，当官僚制组织变得无比庞大时，反而会出现低效危机。帕金森定律认为官僚数量的增加与工作量的增加并无关系，这是帕氏在对组织机构的无效活动进行调查分析的基础上提出的关于组织机构臃肿低效的原因的定律。帕金森提出了一个重要的官僚增长公式，认为无论工作量有无变化，计算得到的数值是官僚组织中的员工数量都以一定的速度逐年增长直至成为庞然大物。随着官僚的日益增多形成日趋复杂的利益关系，决策中的非必要因素越来越多，最终使得效率低下而不可救药。公共选择理论认为作为替代个人选择安排的决策安排，官僚制是提高组织效率的一种途径，但当官僚制变得无比庞大时反而会成为一种缺乏竞争效率的制度安排，由于官僚组织垄断了公共物品的供给，缺乏监督和竞争激励机制，大量潜在的制度缺陷会显现出来，最终造成公共服务提供的低效率。

2.制度化和目标倒置及官僚主义。在官僚制不断发展壮大的过程中，维持官僚制自身的完整取代组织目标成为官僚制组织最重要的事情。这就产生了官僚制组织的目标置换，它把强调形式的工具主义转变为主要价值。由于手段被替换为目的，官僚不再以实现公共利益为主要目的，而是为了官僚制组织自身的扩张而扩张，并以追求官僚制组织自身的需求和遵守规章制度为目的，由此产生官僚主义。官僚主义表现为官僚过分根据规则行事，注重繁文缛节，不按客观规律办事，在组织内部形成一种文牍主义、官样文章、办事拖拉、死板和僵化的工作作风。如果对这种工作作风不加以遏制，就会逐渐发展成为特质鲜明的官僚主义组织文化。官僚主义是人民深恶痛绝官僚制的主要原因之一。目标倒置还表现为过度控制所带来的负作用。行政组织运用控制的手段维持纪律和标准化是必需的，但如果将制度和纪律作为官僚组织的目的，势必引起过度控制，而过度的控制将导致官僚的过度顺服和丧失公民回应等现象，也妨碍了官僚在自主和自由的创造能力以及从错误中学习和改正的能力，最终使组织失去方向。

3.科层化和权力寻租。官僚制行政是一个严密的金字塔形的封闭型组织。一方面，由于政治家对公共管理的外行，官僚会利用技术专家的地位对政治进行逆向控制。而相对公民而言，又身处行政执法地位，无须对公民直接负责；另一方面，官僚追求个人利益的条件与自由度都高于前者，而法律约束则可能松于后者。因此在科层体制内，官僚容易成为一个特殊阶层，形成官僚精英的统治。由于拥有公共权力的行使权，成为特殊阶层的官僚组织会为自己的组织利益服务，由此产生权力寻租。由于官僚的薪资、福利等都与行政机关的预算有关，因此，官僚寻租的一个表现是追求预算最大化。追求预算最大化导致政府的公共开支和行政成本居高不下，公共资源浪费严重且不受节制。权力寻租最严重的后果是使得政府成为官僚阶层谋求组织利益的工具，官僚通过行政干预的办法人为地制造租金，促使寻租者行贿，最终形成腐败。

4.非人格化和压制自由及支配社会。官僚制行政是一种非人格化的设计。在科层制的体系内，官僚被设计为政策执行和公共管理的工具，个人的忠诚只是机械地奉献于组织的功能性目的。行政组织成员转变成官僚制机器中的一个零件，自由会为组织秩序和纪律所代替，个人像零件一样循规蹈矩地不停运转。相对于官僚个人，官僚组织则成为一台按照固定的程式生产标准化公共产品的精密机器，早期这种公共产品供给模式可以实现高效率。但随着官僚组织规模的不断扩大，而处于社会的支配性的地位，它以科层组织的方式安排社会生活和公共服务，使得公民失去公共产品的选择自由，无法获得需求日益多元化的公共服务。同时由于不断扩张的官僚制成为社会治理的主要模式。在此过程中，官僚制模式借助于社会的不断组织化而被扩张到整个社会，使得普通公民都无法避免个人自由的丧失。韦伯曾经对官僚制的这种扩张做出如下预言:“国家生活的整个生存,它的政治、技术和经济的状况绝对地、完全地依赖于一个经过特殊训练的组织系统。所有人都不可避免地受到官僚系统的控制，如果人们想逃避这种控制，必须另建一个组织，然而这种组织同样被官僚化。”［5］8

三、现代性的悖论和民主治理范式的兴起

就宏观背景而言，公共管理的规范化观念和思想是根植于19世纪后期的现代性世界的。这一说法意味着现代性是任何公共性管理的出场路径，它构成了现代官僚制行政特殊的历史背景。在韦伯的视域中，现代性几乎和理性化同义，韦伯认为理性化、知识化以及价值祛魅是现代化社会的命运与特征，但韦伯却对现代化的最终走向存在担忧和疑虑。和韦伯类似，马克思在前人的基础上，以其冷峻的批判锋芒和深切的人文关怀提出了现代性的悖论，他认为，在现代性给人类社会带来丰裕的物质财富和工业文明同时，正是资本主义逐利的本性的机器化工业大生产带来的工具理性横扫一切的推进，使现代性走向它的反面。

无论是作为一种组织还是一项制度，理性官僚制都是现代性的产物。由此，理性官僚制和公共管理的结合使得官僚制行政成为公共管理最初现代化形式。诚如法默尔所言：“公共管理理论的出现是现代性的一个典范，它始之于理性化，并体现在试图依据科学和技术路线发展公共管理的尝试之中，也体现在试图把资本主义价值纳入官僚制的尝试之中。”［6］

在一定情况下，“现代化”可以看作有阶段性的。在现代化肇始过程中，工业主义是主要的模式。工业主义追求的是一种工具理性，它崇尚技术，追求效率，主张权威和纪律、强调等级和服从，将单个的人看作流水线大机器生产中的一个工具。而且，工业主义还试图将工具理性的逻辑运用于国家治理，通过不断地巩固社会的组织化水平来增强社会的管理主义倾向。

官僚制行政被认为是工业化社会理性思维的产物。在官僚制行政下，工具理性被认为是唯一的理性模式。不仅行政是政治的工具，即使是作为行政主体的官僚，也被视作巨大的科层系统的一个冰冷的不带感情色彩的工具。工具理性是一种实现手段的机械理性，它内在地要求自由和效率，试图通过简单的工程主义路线来实现现代化。卢卡奇认为极端的工具理性会导致灾难性的后果，因为，“工具理性最注重的是产品的量化、物质的满足和财富的增加，而不关注人性以及人的价值追求之上，它要求将社会进步建立在实际功用和技术水平之上，并试图将这一批判标准纳入所有的社会领域以及进程”［7］。

韦伯虽然提出了理性官僚制，认为官僚制是走向国家现代化明确无误的尺度。但是他对于官僚制的未来却是悲观的，则把官僚制的发展认定是准备把整个人类放入牢笼的巨型利维坦。韦伯说道：“贯穿在西方现代化过程中的理性精神及其各种表现，只是从工具理性这个角度来看才具有合理性，如果从价值观念角度看，其实是不合理的。”［5］15价值理性强调对人类制度的社会性建构，认为人类社会的最终进步并不在于工具理性中工程主义的现代化路线，而是必须匹配于价值的完善以及正义和平等的社会制度安排，即人类的最终所有问题的解决，还是得依靠人性的进步、伦理的发展以及社会道德的提高。

在早期的现代化过程中，以工具理性为特征的工业化被认为用科学和技术将人类从自然和愚昧的束缚中解放出来，从而成为主导西方的社会历史意识形态。这种基于工业主义的意识形态甚至成为衡量一切是非的裁判者，并且打着技术和效率至上的标签走向一条压抑人性和道德的道路。这一独特的叙事背景反映在公共管理中便是官僚制行政范式的确立，它将工具性的思维方式延伸到整个公共管理领域，并将民主政治与技术行政相割裂，诸如公平、参与、正义、平等、幸福等民主价值因素都被抛在一边。

在经历20世纪前期的辉煌后，到20世纪后期，由于工业化的完成，受制于情境预制和工具理性的官僚制行政发生严重范式危机。而同时，西方进入以信息社会和知识经济为特征的后工业时代。在后工业时代，新兴的信息部门和服务部门的重要性逐渐超过传统产业部门，社会阶层和规则结构也逐渐发生改变。在后工业社会中，民主价值因素进入公共管理领域成为一个不可阻挡的趋势，价值理性超越工具理性，它要求公共管理中突显人的作用、人的价值和人性的追求。

在旧行政遇到严重范式危机和新经济社会背景出现的情况下，正是民主治理的兴起提供了一个解决危机的替代范式。作为在理论和实践上针对官僚制行政的诸多缺陷而做出的回应，民主治理构成了一个主流的公共管理范式的转换，它立足于破解官僚制行政的困境，试图在公共管理中引入参与、代表、回应、公平等民主价值，从而寻求建立公共管理在后工业化多元社会中的合法性。

四、行政国家和民主治理范式的发展

弗雷德里克森说道：“在一个多世纪里，公共管理发生了很大的变化。在美国以及其他发达国家，公共事务的行政部分急剧膨胀，如果威尔逊看到现代公共管理这一景象，他也会大为震惊的。”［5］1520世纪行政的发展远远超出威尔逊的估计，在当代行政国家的公共管理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法权成为支配性的公共权力，并承担起维护公共生活的根本价值的责任。但官僚制行政却仍然将体现工具主义的效率原则视为行政核心，并可以回避行政的公共性问题。在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。

在库恩的理论中，解决范式反常通常存在两大路径，即原有范式的革新调整和“价值承诺”的科学革命。作为常规科学的官僚制行政范式是积累性的，很多人认为这就是科学的发展，但库恩的范式理论颠覆了以往的科学的发展观念，他认为科学的最终发展来自科学革命［8］82。以往工具主义的路径虽然能够暂时将反常的东西化解为范式能预期的内容，但它是累积性的，并没有彻底消除这种反常，反而日益加剧，造成范式危机。库恩认为危机的真正意义在于范式革命的时机已经到来［8］70。而这个范式革命就是民主治理的确立。

作为公共管理的转换范式，民主治理提供的是一个立体的概观，它是由“顶层的价值承诺、中间层的理论分支和底层的具体范例”所组成。正如官僚制行政范式是由韦伯的理性官僚制、威尔逊和古德诺的政治行政二分法、泰勒的科学管理主义、法约尔的行政组织理论所组成，民主治理范式内部也有着不同的理论分支和技术流派。在这之中，以奥斯特罗姆为代表的民主治理是主要的一个流派，其理论主要通过公共（理性）选择而建构。而沃尔多、新公共管理、黑堡学派、新公共服务等则构成了另一主要民主治理理论发展的清晰脉络。二者都是在官僚制行政困境导致的政府危机背景下产生，都承认民主治理需要民主在公共管理领域的贯彻以及民主和权威的调和，但它们对调和的不同方案、新型民主的模式以及官僚制的改革等方面都给出不同的解决方案，并由此形成了两种不同的民主治理建构路径。

在近代民主政治中，官僚制行政产生于议会制民主时代（威尔逊称之为国会政体），因此在某种程度上官僚制行政可以看作议会制民主的伴随物和对应物。虽然民主治理兴起的直接动力是源于改革和救助官僚制这朵“恶之花”的需要，但更深层次上，民主治理是议会制民主的超越和代议制的补充。民主政治和行政的调适和相容性问题。正如福克斯和米勒所言：“民主在政治和行政之间是可以双向流动的。”［9］民主治理横跨政治和行政两大领域，超越政治行政二分，使得民主政治的核心价值直接在公共管理过程中体现。因此，民主治理在国家治理实践中就表现为民主政治的核心价值在公共管理中的体现。

就内在价值和核心要素而言，源自人民主权原则的民主政治主要体现为公民对于公共政治生活的参与性、民选代表和政府的广泛代表性、政治系统的回应性、政治机构和制度的责任性、人民对于公共权力的制约性，这些民主价值构成了民主政治理论和现实的发展基石。通过上述这些基本民主价值在公共管理领域的贯彻，行政管理获得政治属性，民主治理由此诞生。而民主价值植入行政管理的过程也是公共管理范式变化的过程，即由以效率为核心的传统官僚制行政范式转变为以民主价值为根基的民主治理范式。民主（政治）并不是一个高效的制度，但却是一个最不可能出错的制度。同理，民主治理并非不要效率，而是以民主价值为根基，效率原则居于次要地位。假设政府出台的某个公共政策，如果其设计初衷已经有损公共利益，那么它的执行效率越高，最后对公共利益的损害也越大，因此，民主治理也许并非一个高效的行政范式，但它却旨在最大限度地促进公共利益。

结语

从西蒙等人对古典行政原则的批判开始，历经几次范式反常与范式整合，公共管理始终没有发生库恩严格意义上的“范式转换”①很多学者仍然明确地把新公共管理作为一种全新的范式，认为从官僚制到新公共管理意味着范式转换或范式革命。本文认为新公共管理并非一种理论范式，而是一种实际的行政改革，是民主治理理论和其他形形色色理论的实际运用，新公共管理事实上包含很多民主治理的理论和实践，如多中心的决策体制、权力的分散制衡、管辖权的重叠、政府规制的放松和扁平化的组织结构等都体现了公共管理中的民主面向。，关键原因是没有摆脱效率为价值主导的窠臼，没有形成新的“共同信念”。真正的范式转换应是民主治理范式的确立，它给我们提供了一个在“价值承诺”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政体现的是工具理性思维，认为可以用专业知识和技术方案来解决一切公共问题。一旦确定政策目标，行政就是把这些目标转换为现实的一个专业技术问题。但正如奥斯特罗姆所说：“如果根据公共管理专业知识做出的行为最终损害了人类的福利，那对于公共管理的学者和实践者来说，就必须思考传统公共管理的思维方式和理论基础；如果库恩的科学革命理论是有效的，我们就只有在替代范式的情况下才能够期待解决公共管理的危机。”［4］38民主治理范式就是这样一种传统公共管理的替代范式，这个新范式同时意味着完全不同于传统范式的“共有价值承诺”以及思考公共管理问题的基本知识、概念和体系。

［1］托马斯·库恩.必要的张力［M］.范岱年，等，译.北京：北京大学出版社，2005.

［2］弗雷德里克·泰勒.科学管理原理［M］.马风才，译.北京：机械工业出版社，2013：25.

［3］查尔斯·葛德塞尔.为官僚制正名——一场公共行政的辩论［M］.第4版.张怡，译.上海：复旦大学出版社，2007：10.

［4］文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.毛寿龙，译.上海：上海三联书店，1999.

［5］马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神［M］.阎克文，译.上海：上海人民出版社，2010.

［6］法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性［M］.吴琼，译.北京：中国人民大学出版社，2005：70.

［7］乔治·卢卡奇.历史和阶级意识［M］.张西平，译.重庆：重庆出版社，1989：97.

［8］托马斯·库恩.科学革命的结构［M］.第4版.金吾伦，等，译.北京：北京大学出版社，2012.

［9］查尔斯·福克斯，休·米勒.后现代公共行政——话语指向［M］.楚艳红，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：26.

（责任编辑：于健慧）

D523-3

A

1005-460X（2016）02-0043-05

2015-12-04

国家社会科学基金重点项目“实用主义政治哲学研究”（13AZX016）

陆聂海（1979—），男，浙江海盐人，讲师，博士后流动站研究人员，从事政治学和行政学研究。