改革开放以来党中央集体领导机制的创新及其特点

◎王春玺

◎任 婵2

（1.三峡大学 马克思主义学院，湖北 宜昌 443002；2.中央财经大学 马克思主义学院，北京100081）

改革开放以来党中央集体领导机制的创新及其特点

◎王春玺1，2

◎任 婵2

（1.三峡大学 马克思主义学院，湖北 宜昌 443002；2.中央财经大学 马克思主义学院，北京100081）

改革开放以来，中国共产党从改革体制机制入手，在探索中不断创新，建立了一整套相互衔接、相互联系的党中央集体领导机制体系：中央集体交接班机制、中央集体领导组织机制、中央集体学习机制、中央集体调研与咨询机制、中央集体决策机制、中央集体监督机制。这六大运行机制揭示了党中央领导集体如何形成、中央集体领导体制为什么能够运行、怎样运行以及如何做出决策等奥秘。党中央领导机制创新呈现出体系化、民主化、科学化、法治化、高效化等特点。按照“全面从严治党”要求，这种领导机制的创新还将继续。

中国共产党；集体领导；领导体制；领导机制；从严治党；民主协商

党的十一届三中全会以来，党中央一直十分重视党内民主建设及其制度创新在推进中国特色社会主义现代化建设事业中的重大作用。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。”［1］322建立集中、统一、民主、高效、有序的集体领导体制与机制体系是中国特色社会主义取得成功的根本保障。2012年11月，习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习会议上强调了建立“制度体系”的重要性，他还提出“要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新”，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障［2］。实践证明，改革完善党的领导体制、创新党的领导机制是中国改革开放取得持续成功的关键因素。这就从政治上揭开了中国改革开放的“成功之谜”。

一、改革开放以来党对中央集体领导运行机制的创新

改革开放以来，以邓小平等为代表的中国共产党人不断进行领导机制创新，逐步建立了环环相扣的党中央集体领导机制体系：中央集体交接班机制、中央集体领导组织机制、中央集体学习机制、中央集体调研与咨询机制、中央集体决策机制、中央集体监督机制。这六大运行机制揭示了党中央领导集体如何形成、中央集体领导体制为什么能够运行起来、怎样运行、如何做出决策等奥秘。

（一）中央集体交接班机制的创立和发展

1956年，毛泽东曾有过中央集体交接班的设想和初步安排，但在实践中没有坚持下来。改革开放之初，邓小平、胡耀邦等人主张废除特定时期领袖个人指定接班人的做法，实行集体交接班。1980年，邓小平在党的十一届五中全会上明确提出：“我们强调集体领导，这次讲接班也是集体接班，这很好，很重要。”［1］282

集体交接班机制不能局限在中央政治局常委会集体交接班这样一个层次，而应包括中央政治局常委会、中央政治局委员会和中央委员会等三个层次的集体交接班。党中央集体交接班是指，党的中央领导人到了规定的任期或退休年龄退下来，经过广泛的民主协商、民主推荐产生候选人，再经由党的全国代表大会、中央委员会全体会议的民主选举程序产生新的中央领导集体［3］。中央集体交接班制度的运行主要有四大机制在起作用。

1.集体交班机制。通过废除实际上存在的干部领导职务的终身制、建立退休制和任期制来实现。党中央规定了老干部离休退休年龄的界限：担任省部级干部，正职一般不超过65岁。党的十六大立下了中央政治局常委“七上八下”（68岁的退下，67岁的还可以上）的规矩。党的十七大以68岁为限正式成为原中央政治局常委不再当选的退休年龄。1982年通过的宪法明确规定了国家主席、国务院总理等国家领导人的任期：连续任职均不得超过两届［4］。党的十三届四中全会以后，党的总书记连任最多不能超过两届已成为惯例。这种“年龄限制”为中国所独创，党和国家最高领导层每隔10年“定期更替”则借鉴了西方的任期制。

2.集体培养锻炼机制。要成为党中央领导人（中央政治局常委、中央政治局委员、中央委员），至少要经过几十年的培养和历练。其中，1980年恢复设立的中央书记处在培养一个集体作为接班人方面发挥了巨大作用。正如叶剑英所说：“中央书记处是培养锻炼党的高级干部的场所。”［5］390“将来进入政治局和中央常委的同志，先在书记处工作一段时间，就比较容易驾轻就熟。”［5］390党的十四届、十五届政治局常委大部分曾担任过中央书记处书记。

3.集体选拔与考察机制。通过中央“两委”（中央委员会、中央纪律检查委员会）人选考察组在全国范围内对干部素质进行全面、深入考察，在广泛民主推荐的基础上确定“两委”预备人选。党的十七大召开前，党中央决定第一次在党内一定范围民主推荐新提名为中央政治局组成人员预备人选。2012年5月，民主推荐预备人选的范围由中央政治局提升到政治局常委会层面，在党内一定范围就可新提名为十八届中央政治局常委会组成人员预备人选进行了民主推荐。

4.定期民主选举机制。党的全国代表大会每五年举行一次，其职权之一是选举中央委员会。党章还规定，党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记，由中央委员会全体会议选举［6］38。改革开放前，等额选举在中共党内选举中长期占主导地位。自《关于党内政治生活的若干准则》首次提出“差额选举”之后，十三大通过的党章进一步规定：党的各级委员会的产生“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”［7］275。也就是说，差额选举有两种方式：在正式选举中实行差额选举；在预选中实行差额选举。党的十三届中央委员候选人和中纪委候选人在预选中实行了差额选举。

（二）中央集体领导组织机制的恢复和发展

在党中央，集体领导和个人分工的关系属于组织问题，实际上就是在中央集体领导中如何处理个人与集体（或组织）的关系。既涉及中央领导集体或个人的权力，也涉及中央领导集体或个人的责任；既包括决策权、执行权，也包括决策责任，既包括集体协作，也包括个人分工。

1956年党的八大通过的党章规定：“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则。”［7］220但在实践中，这种原则有时落实较好，有时却遭到破坏。

1980年8月，邓小平指出：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。”［1］341“集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。”［1］341从这段话可以看出，邓小平对集体领导的组织机制和程序的认识非常清晰，即会议讨论集体决策—委员分工执行。十二大通过的党章也规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定。”［7］261十六大通过的党章进一步丰富了这一制度的内涵：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”［7］335

从党的十六届一中全会开始，正式形成了中央政治局常委分别代表全国人大、国务院、全国政协等党和国家主要领导机构分工协作的政治格局。在中央政治局常委层面，中央集体领导组织机制体现为“集体分工协作机制”，即“中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发，既分别代表不同机构、分管不同工作，同时又协调合力进行重大决策的运行机制”［8］。在中央政治局层面，中央集体领导组织机制也体现为集体领导和个人分工负责相结合。每个中央政治局委员或候补委员分管不同领域的工作，同时又在政治局会议上集体做出重大决策。党的中央委员会层面与此类似。

（三）中央集体学习机制的创立和发展

1978年12月，邓小平提出，党的高级干部“一定要善于学习，善于重新学习”，几百个中央委员“要带头钻研现代化经济建设”［1］153。“一五普法”期间的1986年7月、“二五普法”期间的1994年12月，中央分别邀请专家为部分中央政治局委员举办法制讲座。从此，在中央举办法制讲座开始形成制度。从1994年到2002年，中央领导共参加了12次集体学法，每年一两次。

2002年12月26日，党的十六届中央政治局进行了首次集体学习。2003年2月，胡锦涛在党的十六届二中全会上指出：“我们建立了中央政治局集体学习制度，并制定了今年全年的学习计划，基本上每月安排一次。”［9］152这标志着中央领导集体学习制度正式确立。党的十六大以后，学习的内容也不再局限于法学范畴，涉及经济、政治、文化、历史、科技、反腐、环保、卫生、军事等领域。中央集体学习的主体主要包括中央政治局常委、中央政治局委员两个层次。党的十六届、十七届中央政治局集体学习邀请的主讲者大多来自高校、党校、科学院、党政机关研究室、军队院校及研究机构的学者，而在党的十八届中央政治局的集体学习中，出现了多位部委级官员担任讲师的现象。根据公开资料显示，党的十六届、十七届中央政治局分别举办了44次、33次集体学习。从2012年11月17日到2015年7月31日，党的十八届中央政治局共进行了25次集体学习。

中央集体学习机制对于决策而言，其功能主要体现在：最大限度地凝聚学者的集体智慧，为中央决策提供最新信息；在学习过程中凝聚委员思想，以达成“决策共识”；有利于提高中央领导集体的理论创新和制度创新能力。正如谢春涛所说：“每次集体学习，党的总书记一般都要发表讲话，阐述他对这个问题的见解和主张，这里往往暗含着中央高层对这个领域的新思路和新考虑。”［10］

（四）中央集体调研与咨询机制的创立和发展

注重调查研究是中国共产党的传统。毛泽东早在1930年就提出了“没有调查，没有发言权”［11］的著名论断。1993年，江泽民指出：“没有调查就更没有决策权。”［12］这就将调查研究的地位上升到决定决策成败的高度。

中央集体调研在实践中不断制度化、程序化。中央办公厅2010年印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》规定：“建立健全调查研究制度，省部级领导干部到基层调研每年不少于30天。”［13］2011年，习近平进一步指出：“对本地区、本部门事关改革发展稳定全局的问题，应坚持做到不调研不决策、先调研后决策。提交讨论的重要决策方案，应该是经过深入调查研究形成的，有的要有不同决策方案做比较。特别是涉及群众切身利益的重要政策措施出台，要采取听证会、论证会等形式，广泛听取群众意见［14］。这实际上规定了“先调研后决策”的程序：调查研究—形成两个以上决策方案—提交会议讨论并集体决策。

党中央还逐步创立了包括智库专家咨询、中共党员和党代表咨询、民主党派和群众团体协商咨询等在内的全面的决策咨询机制。1986年7月，万里在全国软科学研究工作座谈会上的讲话中首次明确提出要建立完善的决策咨询系统问题［15］。2000年12月，江泽民提出：“凡属重大决策，都应该先由决策咨询机构进行研究论证，广泛听取专家意见，在多种方案中选择最佳方案，努力实现领导决策与专家辅助决策相结合。”［16］166-1672009年，党的十七届四中全会在党的历史上首次提出“建立健全党内事务听证咨询”制度［17］。2012年，党的十八大提出：“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”［18］2013年11月，党的十八届三中全会提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”［19］

当然，党中央集体调研机制与咨询机制在实践中很难截然分开，二者共同服务于党中央的集体决策，为其提供真实、全面、及时的信息。

（五）中央集体决策机制的创立和发展

1943年3月，中共中央政治局会议通过的《中央关于中央机构调整及精简的决定》指出：对中央书记处“会议中所讨论的问题，主席有最后决定之权”［20］。主席制及主席的“最后决定权”一直延续到新中国成立之后。邓小平曾深刻反思：1958年以后，“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决”［1］330。

改革开放以后，党中央决策机制创新主要体现为“集体决策”和“票决制”。中央集体决策是指，在中央决策过程中凡属重大问题不是由个人或少数人决定，而是由中央领导层集体讨论做出决定。十三大报告还提出，“适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用”［21］51。至于哪些重大问题需要集体讨论决定？1996年，十四届中纪委第六次全会提出了“三重一大”制度，即“认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定”［22］。“票决制”即重大问题的决策真正按照一人一票、少数服从多数的原则进行投票表决。十二大通过的党章规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。”［7］263这就是少数服从多数与尊重少数相结合的原则。十三大修改的党章增加了一句：“决定重要问题，要进行表决。”［7］275以中央政治局常委会决策为例，1982年后，由于中央以总书记制代替了主席制，总书记作为中央政治局常委之一只有一票表决权，不再享有主席那样的“一票否决权”。

党中央决策机制的创新还体现为规范了中央集体决策的程序。党的十六大要求各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，“建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”［16］556。2011年3月，党的十一届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在行政决策程序中增加了“风险评估、合法性审查”［23］等环节。该决策程序对中共党内集体决策也是适用的。党的十八大在决策机制和程序中又增加了“决策问责和纠错制度”［18］等环节。总之，社会公示、社会听证—专家咨询—决策论证—风险评估、合法性审查—集体讨论决定—决策问责，共同构成了一个环环相扣的集体决策过程。

（六）中央集体监督机制的创立和发展

1.建立了党的全国代表大会对中央委员会、中央委员会对中央政治局的监督制度。根据党章规定，党的全国代表大会—中央委员会—中央政治局—中央政治局常委会，是逐级领导的关系，因此，从权力来源和授权上讲，下级必须向上级负责并接受上级的监督。中央委员会要接受党的全国代表大会的监督。十二大通过的党章规定：党的全国代表大会具有“听取和审查中央委员会的报告”的职权。十三大报告首次提出，“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度”［21］51。2003年10月，胡锦涛在党的十六届三中全会上首次代表中央政治局向中央全会报告工作。这在事实上将“报告工作”定性为“述职”性质，“其核心是要表明，中央政治局要就自身履行职责的情况，主动向中央全会汇报，以此接受全党的监督”［24］。“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作”先后被写进了《中国共产党党内监督条例（试行）》和十七大、十八大通过的党章。这就从党规党法角度强化了中央委员会对中央政治局的集体监督作用。这是党的监督机制的重大创新。

2.建立了党的中央纪律检查委员会（以下简称“中纪委”）对中央委员会、中央政治局及其常委会的监督制度。党内监督的重点对象是谁？2003年12月印发的《中国共产党党内监督条例（试行）》规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”［9］658在中央层面的重点对象包括中央委员、中央政治局委员甚至政治局常委。由谁来监督？党的十八届三中全会指出：各级纪委要“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”［19］在中央一级，由中纪委来监督同级的中央委员会、中央政治局及其常委会的成员。

对中央领导集体进行监督的主要方式包括两种：一是中纪委“根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员，纪律检查组组长或纪律检查员可以列席该机关党的领导组织的有关会议”［6］56。这种监督有助于发现中央领导在重大决策中执行民主集中制的状况。二是中央巡视组开展巡视。1996年，中纪委将中央巡视制度作为加强党内监督的重要制度之一正式确立起来。2015年8月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》规定了中央巡视组的巡视对象和范围：“中央部委领导班子及其成员，中央国家机关部委、人民团体党组（党委）领导班子及其成员”，“省、自治区、直辖市党委和人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员”等［25］。省部级领导班子中包括中央委员（或中央候补委员）和部分中央政治局委员。

二、中共中央领导机制创新的主要特点

（一）党中央领导机制呈现出体系化的特征

党内民主最本质意义在于党组织的全体党员、党员选出的党代表或党代表选出的党委会及其常委会，集体决定党内各项事务。正如习近平所说，党内民主“实质是按照党章的规定在党内生活中实现党员人人平等，并且共同参与讨论、决定和管理党内事务”［26］。以集体决定为主要方式的集体领导是党内民主的本质要求。为什么中国共产党对集体领导在理论上已认识到，具体制度也建立了不少，但实践中却难于落实？其关键就在于没有将一系列的具体制度、规范环环相扣地连接起来，构成相互制约、相互协调的集体领导体制机制体系。换言之，只有形成了以民主集中制为核心的集体领导体制机制体系，才能保证集体领导的充分实现。

领导体制和领导机制之间是什么关系？简言之，领导体制通过领导机制来运转，领导机制以领导体制为依托，二者不可分割。党中央集体领导体制必须有科学合理的运行机制来保证其操作性，也就是让具体的制度、规则之间环环相扣地连接起来，形成一个具有内在关联的整体。党中央集体领导机制实际上是党中央集体领导体制运转的动态过程和形式。只有形成了相互制约又相互协调的集体领导机制体系，集体领导体制才能真正运行，并产生预期效果。

改革开放以来，党创立了什么样的党中央集体领导体制与机制体系？

中国共产党通过体制改革和制度创新，基本形成了中央集体领导体制的基本框架：一是废除了中央主席制及主席的“最后决定权”，建立了中央总书记制度，恢复了中央政治局常委会的集体领导体制［27］；二是恢复和完善了党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局委员会等层次的集体领导体制；三是建立了中央顾问委员会制度，重建了中央纪律检查委员会制度和中央书记处制度。

党中央领导机制体系化表现为：党逐步建立了由六大运行机制构成的比较完备的党中央集体领导机制体系。一方面，中央集体交接班机制（即党中央领导集体上届与下届的交接）属于中央集体领导运行机制的范畴，因为它解决了新的中央领导集体如何形成的问题；另一方面，党中央集体领导体制的实际运行主要体现为五大运行机制：中央集体领导的组织机制、中央集体学习机制、中央集体调研与咨询机制、中央集体决策机制、中央集体监督机制。从中央集体组织内分工协作到中央集体学习、中央集体调研咨询，再到中央集体决策、中央集体监督，构成一个完整的集体领导运行过程。这就从制度上解决了党中央集体领导体制为什么能够运行起来、怎样运行以及如何做出决策等问题。

（二）党中央领导机制呈现出民主化、科学化的特征

1978年12月，邓小平提出了“使民主制度化、法律化”［1］146问题。1986年7月，万里在全国软科学研究工作座谈会上的讲话中明确提出决策科学化、民主化问题［15］。1987年，“党的决策的民主化和科学化”被写进党的十三大报告。此后，历次全国党代会报告都强调，要“推进决策科学化、民主化”。

党中央领导机制民主化的趋势，体现为由少数人决策向集体领导、集体决策转变。十二大通过的党章明确规定：“任何党员不论职务高低，都不能个人决定重大问题；如遇紧急情况，必须由个人作出决定时，事后要迅速向党组织报告。不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上。”［7］263凡属事关国家和社会发展全局的重大决策，视其重要程度，分别由中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央全会、党的全国会议、党的全国代表大会讨论决定。

党中央领导机制科学化的趋势，体现为从经验决策向科学决策转变。党中央决策逐步减少了领导人凭经验决策的方式，在把握决策规律的基础上建立健全了科学的决策机制，建立健全了公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序。第一，决策程序更加科学。十六大通过的党章规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”［7］335这就规定了党委内部的决策原则、决策方法和程序。正如胡乔木所说，“由会议作出集体决定是一种法定的程序”［28］。此外，中央集体调研与咨询机制保证了决策信息的科学性，决策问责和纠错制度则保证了即使出现决策失误也能得到及时纠正。第二，科学制定了不同层次会议的工作规则。1987年，党的十三大后召开的首次政治局会议通过了中央政治局、政治局常委会的工作规则等。2002年12月，中央政治局会议通过了十六届中央政治局工作规则。中央的议事规则对哪些问题应该由中央政治局常委会讨论、中央政治局会议讨论或者中央全会讨论以及会议讨论的程序，都有着明确的规定。

（三）党中央领导机制呈现出法治化特征

党中央领导机制的法治化，主要体现为依法更替、依法决策和依法改革等。

1.中央领导层依法有序更替。江泽民、胡锦涛分别在任职国家主席十年之后卸任，“其意义在于宪法有明文规定的国家主席连续任职不得超过两届的正式制度得到遵从，而党章没有明文规定党的总书记的任职期限，经此创制形成连续任职不得超过两届即‘十年换届’的惯例，从而使中共提出的‘依法治国首先是依宪治国’的承诺在最高权力交接的层面得以落实”［29］。2014年9月，习近平提出了评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的八条标准，其中第一条就是“主要看国家领导层能否依法有序更替”［30］。用这条标准来衡量，党中央领导层依法有序更替在中国已经实现。这一点在党的十六大、十八大上表现最为明显。

2.中央领导集体依法决策。十二大通过的党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”［7］257党的十八届四中全会提出要健全依法决策机制。“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”［31］。依法决策包含两层含义：一是对决策的项目内容本身进行合法性审查，检查其是否与现行国家法律相违背；二是所有的决策过程都必须严格遵守决策的法定程序。“依法追责”也属于依法决策范畴。党的十八届四中全会提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”［31］依法决策还体现为“依法改革”，即党中央关于改革的决策也必须依法做出。2014年2月，习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，凡属重大改革都要于法有据。中央改革决策也要依法做出。党的十八届四中全会提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”［31］。

（四）党中央领导机制呈现出高效化的特征

改革开放以后，中国特色领导制度的最大优势就是决策效率高。这是因为，与西方那种“分散多核的权力中心”不同，中国的权力中心只有一个，那就是中国共产党。中国共产党在中国的执政党、政府、人大等权力结构中居于主导地位，始终发挥着“总揽全局、协调各方的领导核心作用”，是中国特色社会主义事业的领导核心。在中国，只有中国共产党这样一个权力中心，就意味着不会像西方的立法、行政、司法等权力部门之间那样“互相牵扯，议而不决，决而不行”，决策效率低下。正如邓小平所说：“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。我们做某一项决定，可以立即实施。”［32］257

中国共产党是中国的权力中心，而党的中央领导集体又是中国共产党的领导核心。党的中央领导集体（中央委员会、中央政治局及其常委会）负责讨论并决定党的重大问题。由七人组成的中央政治局常委会（注：十六届、十七届常委会均由九人组成）一般一至两周召开一次，其决策及其执行非常高效。1989年9月，邓小平在谈到党中央领导集体的工作方法时谈道：“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”［32］319这就是说，中央政治局常委会负责党和国家重大问题的决策，国务院和地方行政部门负责决策的执行，党章“四个服从”的要求保证了这种决策的高效。

改革开放以后，党中央逐步改变了权力过分集中的状况。但在建立社会主义市场经济体制的过程中，又出现了“九龙治水”式的各自为战现象和“号令不出中南海”的现象。在向现代化转型的中国，一个权力相对集中、具有政治权威的中央决策体制是必要的。因为中国正处于转型的关键阶段，中国政治制度不同于发达国家的常态政治，常态政治需要制度性分权，而中国的转型期则属于非常态政治，需要运用更有效率的“看得见的手”，包括党和政府去推动改革进程，发挥集权统筹功能，才能避免“号令不出中南海”的现象出现。

为此，党中央进行了领导机制创新，将领导全国改革的权力适度集中。即，由党中央领导集体负责改革的重大决策，由中央全面深化改革领导小组负责落实党中央关于改革的一系列重大决策。2013年12月30日，党中央政治局会议决定成立由习近平总书记担任组长的中央全面深化改革领导小组。习近平解释了成立“中央深组”的原因：全面深化改革“需要建立更高层面的领导机制和工作机构。全会决定提出，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证改革顺利推进和各项改革任务落实”［33］。由于全面深化改革领导小组本身是一个超脱于现有的各个部委办和各个地区的机构设置之上的、高层的权威的改革领导机构，权力相对集中，有助于提高中央决策和执行的效率。

尽管党中央领导机制创新呈现出上述特点，不过，按照“全面从严治党”的新要求，党中央领导机制今后还需在实践中进一步探索创新。例如，在集体交接班过程中，如何在党中央正式选举中实行差额选举并逐步扩大差额选举的比例；在中央集体决策中，如何充分发挥党的全国代表大会和中央全会的作用；如何推进依法决策，使决策程序更加规范透明；中央全面深化改革领导小组如何在党中央领导下正确行使权力；如何在中央既保持权力适度集中又能避免领袖个人专断；如何加强对中央政治局及其常委会的监督；如何在党中央层面实行政治问责制和责任追究制，等等。

［1］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神［N］.人民日报，2012-11-19（002）.

［3］王春玺，李喆.改革开放以来中国共产党对中央集体交接班的探索［J］.马克思主义研究，2013，（9）：35-43+161.

［4］十二大以来重要文献选编:上［M］.北京：人民出版社，1986：238-240.

［5］三中全会以来重要文献选编:上［M］.北京：人民出版社，1982.

［6］中国共产党章程［M］.北京：人民出版社，2012.

［7］中国共产党党章编介（从一大到十七大）［M］.北京：党建读物出版社，2008.

［8］胡鞍钢.中国集体领导体制［M］.北京：中国人民大学出版社，2013：53.

［9］十六大以来重要文献选编：上［M］.北京：中央文献出版社，2005.

［10］阚枫.十八大后10次集体学习新领导层施政思路渐“聚焦”［EB/OL］.（2013-10-31）［2015-12-04］.http://cpc.people.com.cn/n/2013/1031/c64094-23383268-3.html.

［11］毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991：109.

［12］江泽民文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，2006：308.

［13］中央办公厅.关于推进学习型党组织建设的意见［J］.党建，2010，（3）：38-42.

［14］习近平.谈谈调查研究［N］.学习时报，2011-11-21（001）.

［15］万里.决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题［N］.人民日报，1986-08-15.

［16］江泽民文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，2006.

［17］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［N］.人民日报，2009-09-28（001）.

［18］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18（001）.

［19］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［J］.求是，2013，（22）：5-20.

［20］毛泽东年谱（1893—1949）：中卷［M］.北京：中央文献出版社，2002：431.

［21］十三大以来重要文献选编：上［M］.北京：人民出版社，1991.

［22］中纪委第六次全体会议公报［N］.人民日报，1996-01-28.

［23］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［M］.北京：人民出版社，2011：123.

［24］郑长忠.共产党党内民主制度创新［M］.天津：天津人民出版社，2005：304.

［25］中国共产党巡视工作条例［N］.人民日报，2015-08-14（002）.

［26］习近平.始终坚持和充分发挥党的独特优势［J］.求是，2012，（15）：5-9.

［27］王春玺.邓小平对建立中共中央总书记制与集体领导体制的贡献［J］.政治学研究，2008，（6）：75-81.

［28］胡乔木文集:第2卷［M］.北京：人民出版社，1993:271-272.

［29］孙代尧.党内精英流动路向与权力转移［J］.人民论坛，2013，（10）：30-31.

［30］习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-06（002）.

［31］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29（001）.

［32］邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［33］习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［N］.人民日报，2013-11-16（001）.

（责任编辑：温美荣）

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1005-460X（2016）02-0021-06

2015-12-28

国家社会科学基金重大项目“习近平总书记全面从严治党重要思想研究”（15ZDA004）；教育部“新世纪优秀人才支持计划”资助项目“用中国话语解读当前中国的社会矛盾问题研究”（NCET－12－0989）

王春玺（1969—），男，湖北枝江人，法学博士，“楚天学者计划”特聘教授；教授，从事党内民主问题研究。任婵（1990—），女，河北石家庄人，硕士研究生，从事中国经济发展道路研究。