我国基本公共服务城乡一体化取向下的体制再造

◎吴长剑 （南京大学政府管理学院，江苏南京210046）

◎傅红冬 （淮阴师范学院政治与公共管理学院，江苏淮安223300）

我国基本公共服务城乡一体化取向下的体制再造

◎吴长剑 （南京大学政府管理学院，江苏南京210046）

◎傅红冬 （淮阴师范学院政治与公共管理学院，江苏淮安223300）

基本公共服务城乡一体化的内核是体制并轨。基本公共服务管理体制是核心，着力基本公共服务广覆盖和多中心治理结构。户籍体制是关键，剥离户籍体制不合理待遇，加快城镇化建设。行政体制是保障，推动服务型政府、职能转变和大部门体制。央地政府分工合作体制是根基，破解条块分割、财力与事权、公共服务工具壁垒。财政体制是基础，优化财政支出结构、央地转移支付和开放型财政体制。绩效评价体制是依托，重构绩效评价导向、主体、客体和手段。法律体制是支撑，整合和加快基本公共服务城乡一体化立法进程。

基本公共服务；城乡一体化；体制；政府再造

近年来，随着我国基本公共服务均等化的深入推进，基本公共服务城乡一体化需求凸显，已成为公众关注焦点。然而现实表明，我国基本公共服务城乡非一体化态势明显，从深层看，之所以如此，根本原因在于基本公共服务的体制弊端。因而，体制再造已成为顺利推进我国基本公共服务城乡一体化的关键，但问题的焦点在于：应如何推进其体制再造？

由此，在文献回顾的基础上，笔者认为我国基本公共服务城乡一体化取向下的体制再造，其“内核”是体制并轨。由于我国特殊的政治架构，体制并轨是个系统、复杂工程，不能简单地就体制而言体制，亟须从多元层面进行再造。为此，本文主要聚焦基本公共服务管理体制、户籍体制、行政体制、央地政府分工合作体制、财政体制、绩效评价体制和法律体制的整体再造。力图从体制向度，助推我国基本公共服务城乡一体化，进一步提升国家基本公共服务治理体系和治理能力现代化。

一、基本公共服务城乡一体化：基本公共服务管理体制改革

基本公共服务管理体制改革是顺利推进基本公共服务城乡一体化的核心。长期以来，在城乡二元体制下，我国一直实行两种截然不同的基本公共服务体制，并且，存在基本公共服务“供给不足”和“享受不均”两大问题。总体而言，基本公共服务城乡非一体化的特征极其明显。故此，“必须打破城乡分割的公共服务体制，消除一切不公平和歧视性的制度与政策，构建城乡一体和统一的基本公共服务体制，让人们平等地享受基本公共服务”［1］。显然，这亟待体制再造。

从宏观视野看，首先，要实现“基本公共服务的广覆盖”，即建立多层次、低水平、广覆盖的基本公共服务体制，实现人人享有基本公共服务的目标［2］。其次，要通过基本公共服务的体制并轨，消除城乡基本服务体制的二元化，从而构建城乡一体的基本公共服务体制。必须指出，基本公共服务体制的城乡一体化不是公共服务体制的“单一化”，当然，它并不排斥多层次和多类型的公共服务工具。再次，要把握基本公共服务管理体制再造的渐进化原则。鉴于中国国情，基本公共服务城乡一体化的体制再造不可能一蹴而就，必须遵循“渐进”的逻辑。

从微观视野看，首先，要改变城乡基本公共服务体制僵化的特性，增强其灵活性。基本公共服务相关部门应根据公众的实际需求，并且，结合国际层面基本公共服务的发展趋势做出有针对性的体制调整。这是“全球本地化”视角下对我国基本公共服务城乡一体化的基本要求：既需全球化视野，也需本地化行动。其次，要改变目前基本公共服务城乡非一体化体制中的“单中心”治理结构，也就是说，亟须向“多中心”治理结构取向转变。总体而言，基本公共服务体制可分为集权型、分权型和集权与分权结合型等三种类型［3］；从世界各国基本公共服务体系的建设情况看，高度的集权型和过度的分权型都不如集权与分权结合型更能促进基本公共服务体系的建设。可见，多中心治理更具优势。其实，本文所说的多中心，更侧重于“中国特色”，换言之，这并不是奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）所说的严格意义上的多中心治理结构。因为，从中国现实看，形成以政府为主导、市场和社会积极参与的基本公共服务“准”多中心治理结构更具现实性和可持续性。再次，要形成整体性的城乡基本公共服务管理体制。现有基本公共服务管理体制存在碎片化，呈现出“多龙治水”、相互推诿的问题。故此，亟须政府从“顶层设计”的治理战略对相关体制进行整合，从而实现其“无缝隙对接”。

二、基本公共服务城乡一体化：户籍体制改革

户籍体制改革是顺利推进我国基本公共服务城乡一体化的关键。众所周知，我国现行的户籍管理体制是新中国成立以后，为适应计划经济体制而建立起来的，其本质在于，把我国的公民划分为城镇户口和农村户口两种类型。蒂伯特（Charles Tiebout）“以脚投票”理论表明，如果居民具有迁移的自由，那么在竞争性的地方社区之间，居民基于最大化效用的考量，会在全国寻找公共服务与征税的最佳组合点，并择优而居之。反观我国户籍体制，其恰恰“终结”了农民“以脚投票”的公民资格。严格地讲，“城乡二元户籍制度，实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成许多的社会不公”［4］。显然，这种迥异的基本公共服务体制，在某种意义上，既建构了等级制度，又加剧了城乡差别。不言而喻，这对固化我国城乡公共服务的非一体化起到助推之势。

由此，亟须以户籍体制改革作为突破口，着力推进我国基本公共服务城乡一元化。首先，要深化二元户籍体制的结构改革，把依附在户籍体制上的各种不合理的待遇全部剥离出去，重新调整、统一。就基本公共服务而言，尤其需要把城乡二元的基本公共服务供给项目重新归并、整理；然后，由相关政府部门按一个制度，重新统一提供，取消城乡户籍之别。其次，要加快城镇化建设，以此推动户籍体制的彻底调整。由于我国农村人口众多，因而顺利推进基本公共服务城乡一体化的压力很大。由此，本文认为，可以首先减少农民，实现农民非农化。问题在于，解决农民之出路，必须找到有效的路径转移其剩余劳动力。我们知道，城镇化是吸纳和转移农村剩余劳动力的重要载体，对于转型期的中国而言，更具特殊意义。它拥有成本适中、效益大等优势，在某种意义上，对于推动农村第二、第三产业的快速发展也颇具助益。因而，我们需做如下调整：其一，把解决符合条件的农民工逐步在小城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，全方位提高城镇化发展水平；其二，加强小城镇基础设施建设，增强农村剩余劳动力向小城镇转移的吸引力；其三，加大创新制度，减少农村剩余劳动力向小城镇转移的阻力；此外，还需加快大城市农民工的市民化，实现农民向市民的转变［5］97-99。

三、基本公共服务城乡一体化：行政体制改革

行政体制改革是全面推进基本公共服务城乡一体化的保障。在中国特色的政治逻辑中，行政体制的特殊性显而易见。在目前行政体制下，城乡基本公共服务存在严重的“条块”分割，致使主管部门存在职能交叉、多头管理等问题，“越位”、“错位”和“缺位”现象频发，因而行政体制亟待再造。

第一，行政体制再造的实质：服务型政府。陈振明教授认为，基本公共服务均等化的内在本质和关键之处是行政管理体制改革。没有一套科学、合理和规范的行政管理体系，基本公共服务均等化的战略目标就不可能充分达成［6］。其实，该分析完全适用于基本公共服务城乡一体化。严格地讲，从传统的“管理行政”向“服务行政”嬗变是实现基本公共服务城乡一体化的体制保障，因为，只有以服务为导向，才能真正破解其体制桎梏。近年来，西方流行的“新公共服务理论”，也在某种意义上诠释着该观点。此外，鉴于中国的行政生态，还需针对基本公共服务城乡一体化，统筹设计和推进事业单位改革。有调查问卷显示，79.78%的专家认为事业单位改革有赖于行政管理体制改革的整体推进［7］。

第二，加快政府职能转变：以基本公共服务城乡一体化为导引。政府职能是个历史范畴，随着社会发展，政府职能在性质、内容、手段和方向上都应发生相应的变化，但目前的问题在于：我国城乡基本公共服务的政府职能转变严重滞后于公众的实际需求。是故，必须以基本公共服务城乡一体化为目标，加快政府职能转变。职能主要包括职责和功能两个层面，所以，需要进一步结合基本公共服务城乡一体化的议题，恰当设定行政职责和行政功能。同时，还需继续减少与优化城乡基本公共服务具体项目的行政审批事宜。

第三，深入推进行政机构改革：大部门体制取向。全面推进我国基本公共服务城乡一体化，亟须整合、优化公共治理资源，提升政府公共服务的综合能力。显然，这需要大部制的“内核”。通过改变目前以职能和部门为导向的公共服务体系，按照决策、执行、监督相互协调与相互制约的原则，成立大部门的公共服务决策机构，将服务性职能部门从政府中剥离出来，成立专门的执行机构，专司公共服务执行。推行决策与执行的分离，减少决策部门的微观事务，通过执行机构的管理自主化实现更高的公共服务供给质量、效能和效率［6］。

四、基本公共服务城乡一体化：央地政府分工合作体制改革

中央政府与地方政府（即央地政府）分工合作体制改革是顺利推进基本公共服务城乡一体化的根基。从纵向上看，我国基本公共服务城乡一体化涉及的央地政府体制层级达五级之多，关系错综复杂。

第一，央地政府亟须重视基本公共服务城乡一体化的治理理念。长期以来，央地政府都有重视城市忽视农村的二元观念，在基本公共服务方面更是如此。对此，只有首先从治理理念上进行“升级”，摒弃传统的基本公共服务城乡二元管理理念，央地政府才能在体制层面，真正推进基本公共服务的城乡一体化。

第二，央地政府应系统解决条块分割、职责不清的问题。基本公共服务城乡一体化视野下的条块分割、职责不清问题，从本质上看，根源在于利益的纠葛，因此，只有破解利益桎梏，问题才能从根本上得到解决。为此，亟须明确央地政府的职责范围。对具有全国性公共产品特征的基本公共服务项目，应由中央政府主要负责；而对具有较强地方性公共产品特征的项目则由地方政府主要负责。试以社会保障为例，中央政府主要承担宏观上社会保障的统一管理和监控职责，协调不同地区不同部门的利益关系和要求，地方政府主要负担社会保障的具体组织实施及地方性行政管理等责任［5］101。

第三，央地政府应改革财力与事权不匹配的问题。从基本公共服务城乡一体化的现实运作逻辑看，中央政府拥有决策权，地方政府则往往是执行运作的主体，这就致使央地政府在财力与事权上呈现出某种悖论：即地方政府财力弱、权利小，却要承担大部分的基本公共服务。由此，亟须以基本公共服务城乡一体化为导向，建构央地政府间财力与事权相匹配的新型结构。具体路径如下：其一，中央拥有宏观决策权，执行决策权适当下放给地方政府；其二，决策者主要负责资金的投入供给，即谁决策，谁负责筹资安排；其三，尽可能将民生基本公共服务项目选择权和支出管理权交给基层政府［8］；其四，建构新型结构的核心动力在于调动双方的积极性。

第四，央地政府应着力推动基本公共服务工具的改革。“工欲善其事，必先利其器”。从政府工具层面看，央地政府亟须改变长期以来对基本公共服务传统类工具的特殊偏好，政府工具应走向多样化和弹性化。其实，这一趋势也是近年来在国际学界备受推崇的主流范式。政府再造大师奥斯本就指出，政府要善用“政府箭袋里的箭”（即“再造者工具箱”），灵活运用传统类工具、创新类工具和先锋类政府工具［9］。就我国而言，中央政府须从战略高度予以“掌舵”，地方政府则需针对不同的基本公共服务项目，选择恰当的政府工具或工具组合，力争最大限度地提升基本公共服务城乡一体化的“3E”——即经济、效率和效能。

五、基本公共服务城乡一体化：财政体制改革

财政体制改革是顺利推进基本公共服务城乡一体化的基础。“巧妇难为无米之炊”，所言极是。动态地看，我国实行“分税制”后，地方政府GDP导向热情骤增，呈现出“晋升锦标赛治理模式”［10］。除此逻辑外，再加上其他主观与客观因素的交织，我国基本公共服务城乡一体化中的财政体制弊端凸显，改革已是“燃眉之急”。

第一，着力优化财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务城乡一体化领域。历史地看，长期以来，我国城乡二元的财政体制致使财政支出结构沿袭着“重城轻农”的逻辑。在此背景下，需重构财政支出结构的内容，压缩非服务性开支；同时，还应加大对基本公共服务城乡一体化的投入力度，加强对重点支出项目的保障力度，总体上向农村倾斜。

第二，以基本公共服务城乡一体化为导向，进一步深化省以下财政管理体制改革。具体路径如下：首先，要以提升基层财政保障能力为重点，加大县乡财政管理体制改革；其次，着力推进省“直管县”的财政管理体制，通过调整省与县的财政关系，减少政府间财政关系的层级，避免地市级对县级财力的过度“汲取”；此外，还需积极推进乡镇财政管理体制的改革，优化县和乡之间的财政关系。

第三，完善和规范中央财政对地方的转移支付体制。具体而言，要加快形成全国统一的财政转移支付制度，增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构，使其成为转移支付的主要形式［7］。另外，在中央财政新增财力中要有专项资金，用于加大一般性转移支付力度，着力解决农村“场域”财力紧张的问题。

第四，树立开放型财政体制改革的总体原则。这有两层含义：一是指政府需要与其他多元主体——比如企业、非政府组织等——通力合作，形成财政保障体制的多元主体。二是指政府需要从基本公共服务城乡一体化的角度出发，基于公共利益，积极学习其他主体有益的财政保障新理念，从而形成多样、前沿的财政保障方法、技术和工具。一言以蔽之，亟待政府改变传统的封闭型财政保障体制，向开放型财政保障体制迈进。

六、基本公共服务城乡一体化：绩效评价体制改革

绩效评价体制改革是顺利推进基本公共服务城乡一体化的依托。从国际视野来看，近些年来绩效改革的重要性日益彰显。对此，颇具学术影响的政府再造“5C”战略之一，即“后果战略：创设绩效后果”［11］，做出生动注解。从基本公共服务城乡一体化的视角，绩效评价体制亟须从如下层面做出改革。

第一，绩效评价整体导向改革：单一到综合。就实践而言，现有绩效评价过于单一，呈现碎片化状态。我们必须看到，基本公共服务城乡一体化是基于整体面向的，这意味着义务教育、公共文化、医疗卫生、公共就业和社会保障等基本公共服务的绩效评价应是全面、均衡的，而不应是这样的一种“异化”：地方政府基于自身政绩的考虑，仅对某些基本公共服务有所偏好，而忽视其他基本公共服务。可见，绩效评价的取向应朝着综合评价嬗变。

第二，绩效评价主体改革：单中心到多中心。绩效评价主体改革旨在优化“谁来评价”的问题。一直以来，在基本公共服务城乡一体化的绩效评价范畴上，政府的评价，尤其是上级对下级政府的评价是最为根本的；或许在某种意义上，同级政府的评价也有一定的“分量”。然而，与之相反，公众的评价则无足轻重。准确地说，现有绩效评价主体过于单一，仅是政府的单中心评价。这样，极易造成政府既当“运动员”，又当“裁判员”，还当“仲裁员”。因此，基本公共服务城乡一体化的绩效评价主体需从单中心向多中心转变，必须指出，公众的评价是核心。为此，需要加强公众参与公共服务绩效评价的广度和深度，因地制宜地使用“公民表”、“记分卡”和“排名表”等治理工具，督促服务提供者提高基本公共服务的效率和质量，更好地满足人民群众的需求［12］。

第三，绩效评价客体改革：“均等化”到“一体化”。绩效评价客体实际上就是评价什么的问题。目前状况表明，我国基本公共服务城乡一体化的绩效评价更多地是侧重“均等化”。就绩效评价的演变看，诚然，从“GDP”到“均等化”虽说是一种进步，然而，与“一体化”相比，后者则是终极的目标。著名学者萨瓦斯曾指出：“公共服务绩效很大程度取决于提供服务的设施、资源在空间上的公平分配。”［13］显然，在某种意义上，“一体化”是更加公平地分配，因而，基本公共服务的绩效评价客体应从“均等化”向“一体化”转变。

第四，绩效评价手段改革：简单到复合。绩效评价手段实际上就是如何评价的问题。从实然看，我国现有绩效评价手段过于线性、单一，忽视了非线性和复合性。首先，从评价手段的路径上看，亟须从目前“自上而下”的路径向“自上而下”与“自下而上”的路径相结合转变，从而形成复合路径。其次，从评价手段的内容上看，亟须从目前过于强调传统手段向传统手段与新兴手段相结合转变，要注意借鉴国际主流的绩效评价工具，比如，标杆管理、全面质量管理（TQM）等，从而形成动态的评价手段。最后，要完善评估程序，包括目标制定、执行、评估等环节都需严格规范；坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，以满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系［7］。

七、基本公共服务城乡一体化：法律体制改革

法律体制改革是顺利推进基本公共服务城乡一体化的支撑。西方发达国家尤其如此。然而，反观中国，法律体制则存在诸多问题，应从以下三个方面进行改革。

第一，整合基本公共服务领域目前的法律体制，从根本上破解法律体制的碎片化。我们知道，“现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次较低，缺乏全国统一的法律体系，在有的领域政策文件起着更实际的作用”［7］。从法律体制的角度不难看出，我国基本公共服务之所以呈现非一体化的状态，部分原因在于法律体制的碎片化。为此，亟须整合城乡基本公共服务领域现有的法律法规体系，全面推进其法律体制的再造。

第二，加快基本公共服务城乡一体化具体项目的立法进程，做到有法可依。就现实而言，我国在基本公共服务相关立法方面存在迟滞现象，呈现出无法可依的困境。对此，应在《宪法》的基础上，围绕义务教育、基本医疗卫生、社会保障、公共就业和公共文化等领域，通过一系列实体法和程序法的建构，建立起比较完善的基本公共服务城乡一体化法律体系。在具体立法模式的总体取向上，应遵循“分散”立法向“综合”立法转变，原因是，这样既能避免立法的碎片化，又能保障立法的统一性。

第三，尽快建立规范的基本公共服务城乡一体化总体法律体系。从战略治理的角度看，缺失了法律体系的顶层设计，极易导致出现“只见树木，不见森林”“头疼医头，脚痛医脚”这样的问题，其危害性不言而喻。为此，亟须颁布“中华人民共和国基本公共服务城乡一体化法”，在法律层面上理顺不同基本公共服务范畴的关系，从总体上促进我国基本公共服务城乡一体化的健康发展。

综上，我国基本公共服务城乡一体化的体制再造具有明显的系统性和复杂性，一方面，要从战略治理的高度准确把握体制改革的内在逻辑；另一方面，要清醒地认识体制变迁中“路径依赖”的问题。因此，需要恰当地推进强制性和诱致性相结合的复合型路径的变迁。

［1］项继权.基本公共服务均等化：政策目标与制度保障［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2008，（1）：2-9.

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［3］蔡放波.略论加快建设我国基本公共服务体系［J］.学习与实践，2007，（5）：62-69.

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［5］郑功成.中国社会保障改革与发展战略：总论卷［M］.北京：人民出版社，2011.

［6］陈振明，李德国.基本公共服务的均等化与有效供给——基于福建省的思考［J］.中国行政管理，2011，（1）：47-52.

［7］中国（海南）改革发展研究院课题组.基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务［J］.财贸经济，2009，（2）：22-29.

［8］倪红日，张亮.基本公共服务均等化与财政管理体制改革研究［J］.管理世界，2012，（9）：7-18.

［9］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.政府改革手册：战略与工具［M］.谭功荣，等，译.北京：中国人民大学出版社，2004：577-578.

［10］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007，（7）：36-50.

［11］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.谭功荣，刘霞，译.北京：中国人民大学出版社，2002：116-157.

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［13］SAVAS E S.On Equity in Providing Public Services［J］.Management Science，1978，24（8）：800-808.

（责任编辑：朱永良）

D630

A

1005-460X（2016）02-0091-04

2015-12-08

国家社会科学基金重大招标项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11＆ZD028）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“我国基本公共服务城乡一体化研究”（11JJD840010）；国家社会科学基金项目“我国重大民生政策制定中协商民主机制化研究”（13CZZ008）

吴长剑（1979—），男，河南南阳人，博士研究生，从事公共管理研究；傅红冬（1968—），女，江苏淮安人，副教授，从事公共管理研究。