当代中国公共治理理论有效适用的过程意义、认知塑造与体系构建

◎魏崇辉 （南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏南京211106）

当代中国公共治理理论有效适用的过程意义、认知塑造与体系构建

◎魏崇辉 （南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏南京211106）

当代中国公共治理理论有效适用有其最低限度的意义。通过有效适用公共治理理论，在过程上可以寻找当代中国公共治理之问题所在。在中国语境下，明晰认知定位是公共治理的基本前提。基于认知塑造，构建组织化与法治化的体系是推进当代中国公共治理理论有效适用的基本路径选择。体系构建是操练多元主体的现实体验，是对认知的检验。从过程意义切入，到认知塑造，再到体系构建，逻辑上形塑了当代中国公共治理有效适用的底线。

当代中国；公共治理理论有效适用；逻辑底线；多元主体

多元主体基于公共理性对公共事务的协同治理是公共治理理论有效适用①笔者曾经对“公共治理理论有效适用”有系列的阐释，越发认识到阐释公共治理理论有效适用“逻辑底线”的必要性。参见魏崇辉：《公共治理理论有效适用的困境及其破解：共识、精英与阶层变迁的视角》，《人大报刊复印资料·管理科学》，2014年第8期；《当代中国公共治理理论有效适用的目标、根基与可行路径分析》，《人大报刊复印资料·管理科学》，2013年第11期；《当代中国公共治理理论有效适用的三维视角解读——指向、均势与秩序》，《人大报刊复印资料·管理科学》，2014年第1期。的基本意涵。多元主体是公共治理理论有效适用的核心要件［1］。当代中国公共治理理论有效适用的逻辑底线是，在公共治理理论有效适用的过程中，塑造关于公共治理理论有效适用的科学认知，构建适应中国的公共治理体系。从底线层面看，当代中国公共治理理论有效适用是过程意义的。也就是说，在推动公共治理理论有效适用中寻找真问题，寻求真解决。公共治理理论有效适用需要塑造科学的认知。特别强调的是，本文论述的是公共治理理论的“有效适用”，因为这里的认知应然为科学的，即为科学认知。立足科学认知的塑造，构建公共治理理论有效适用的制度化与法治化体系是整个社会平稳转型与发展的基本可能。

一、公共治理理论有效适用：理解与价值

一般意义上，一元主导之下社会转型与发展归根结底寄希望于一元的“为政以德”，这是封闭的小农社会状态之下屡试不爽的价值理念，成就了后发国家分合循环而专制未变的历史规律。但是，一旦主导社会发展的社会阶级、阶层出现分裂，整个社会极有可能被“抛”到混乱之中。即使主导阶级、阶层保持表面的稳定与团结，但是，在信息化与公开化成为当今社会主流的情势下，其内部的纷争必定通过各种管道为社会所熟知，且这种内部利益纷争是以既得利益钳制国家作为基本背景的，往往使得社会良性发展显得踟蹰而缓慢，必将在一定程度上扭曲整个社会的价值观使其贻误向好发展的可能与机会。总体性社会危机或普遍性社会失范渐次出现，在此类情况之下，需要适用先进理论以启发当下，借由该过程触发我们对真问题的科学认识与可能应对，以形成“理论—实践—理论—实践”的良性循环。

对于理论模式的适用性，可以区分为“分析性适用”与“规范性适用”。前者主要指将该理论作为理性建构的分析性工具，一方面作为研究者提炼经验素材的参照，同时亦可以作为比较对象。比较促使研究者做出继续适用、修正或摒弃的抉择。后者带有强烈的行动或政策指向，意为将该理论模式直接应用于社会现实。在逻辑理路上，二者是有区别的，而实际上又是交织在一起的。从分析性适用开始，若该理论与经验现实具有一致性，则很可能转为规范性适用。当然，若在适用中存在偏差，转变则会变成以理论套现实［2］。这里需要特别澄明的是对理论与经验现实之间“一致性”的理解。笔者以为，此处的“一致性”应该是指两种可能性：一是理论具有指导经验现实的可能性：二是经验现实具有推促理论创新的可能性。因此，从分析性适用与规范性适用的区别与联系出发，笔者以为公共治理理论有效适用可以归结为，从公共治理理论出发透析当代中国经验现实中公共治理上存在的问题，诚然，在这一过程中亦有经验总结，只不过这不是主要的。另外的层面是将公共治理理论应用于实践，以寻求当代中国公共治理领域存在问题的解决。透过对真问题的检视来寻求研究方法进而谋求问题的解决路径是当代中国公共治理理论有效适用的基本价值，这同样是“理论—实践—理论—实践”良性循环的基本理路。

二、公共治理理论有效适用的过程意义

公共治理理论的有效适用是指政府、企业、社会与公民个人等多元主体的协同参与，是组织化协作网络与制度平台有效运作的过程。在这一过程中，政府融合而不是凌驾于其他行为主体之上，从而形成多元主体之间持续的战略合作伙伴关系。多元主体通过纵向与横向共同构成公共治理网络，针对本区域与本层级的具体情况以及需要应对的具体问题展开既联合又相对独立的行动。公共治理理论的有效适用基于多元主体对合作的价值认同，对行为的协同合作。

（一）当代中国公共治理理论有效适用的基本意义：分析性适用与规范性适用双重意涵

上文已经对“分析性适用”与“规范性适用”的意涵做了基本的介绍。笔者试图说明的是，在当代中国适用公共治理理论，一方面，可以通过比较发现问题与不足。公共治理理论有效适用的核心要件是成熟的多元主体。可是当代中国并不存在成熟的多元主体，而与西方语境下的公共治理理路相比较，不成熟之处体现在哪里？我们需要在哪些方面做出调整？这是适用该理论的可能性之一。另一方面，带有强烈的行动或政策指向的规范性适用主张将公共治理理论模式直接应用于社会现实。应然状态下，理论不断指导并应用于实践，实践不断对理论提出新的要求，推动理论的发展。如20世纪70年代末肇始于英国撒切尔政府并席卷西方发达国家且持续至今的“政府再造”（Reengineering Government/Reinventing Government）直面官僚机构的弊病：缺失弹性、回应性、协调性、有效性、透明性等，而由传统公共行政理论发展而来的新公共行政理论也在发展至“新公共管理”运动（New Public Management），彰显了理论与实践之间的良性互动，是理论有效适用的典型例证。公共治理理论同样体现出理论与实践的良性互动。公共治理理论是对“政府失败”与“市场失败”的应对与拯治，而事实上，“政府失败”与“市场失败”同样刺激了社会科学界反思传统观念中的政府与市场、国家与社会二分法，促动了公共治理理论的发展。

理论从分析性与规范性双重层面适用，促成找到问题并解决问题。但是，有学者指出，公共治理理论完全不适用于中国。因为完全可以说当代中国多元主体中最为关键的是中国共产党，根本上与公共治理论有效适用的西方样式不同。的确，即便从党章对于政府及其公共治理的规约来看中国共产党的领导核心作用也很明确。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”［3］这一点同样可以由中共十八届四中全会的决定中看出［4］1-40。但是，在过程意义上，如果无视改革开放以来，非政府多元主体力量的成长也是不客观的①当代中国是“由政党、政府和军队三部分组成政权，每一部分都自成体系，但由共产党的领导联结在一起”。严格来说，此处的“政府”应为政党政府，但限于主题与篇幅，不做细分。参见［美］费正清、赖肖尔主编：《中国：传统与变革》，陈仲丹、潘兴明、庞朝阳译，江苏人民出版社1992年版，第507页。。更何况，适用先进理路有助于我们找寻自身的问题。固然西方是在遭遇“政府失败”与“市场失败”之后创设并适用公共治理理论的，我们需要理清公共治理理论当代中国适用的基本语境，哪怕是大致的。比较是个好的视角。

（二）过程意义发挥的基本语境：在中国与西方比较的视角下

公共治理理论在当代中国的有效适用是目标与愿景，主要是过程。公共治理理论有效适用的基本语境是当代中国，同时作为从西方援引而来的理论适用必须同时比较考察其衍生语境。诚然，试图在一篇论文中将中西方比较视角下公共治理理论有效适用说清楚是一种冒险，也是不可能的。笔者不回避这一视角是因为，作为从西方援引进入中国的先进理论形态，往往会使得学者对其适用性做出多种解读。不适用论者认为当代中国现代国家建设尚未完成，论及公共治理理论有效适用尚早。笔者以为，首先，当下中国产生本土化先进理论的难度很大。一是缺乏基本的实践土壤。理论可以超前于实践亦可能落后于实践，但是不会与实践没有关联，对于公共管理学这种实践性极强的学科尤其如此。二是在一定程度上强势意识形态指引下的本土化思维狭隘。我们固然不能无视其对于社会转型与发展的益处。强势意识形态有助于社会的稳定，加上传统文化的未断续融合，使得当代中国拥有了其他转型国家艳羡的转型环境。但是，同样不容忽视的是，在强势意识形态引导下，借由项目、文章、获奖牵制理论发展的基本走向使得本土难以产生普适性的先进理论。其次，开放环境下不应该拒斥先进理论的适用。与其争论是否能够适用——因为适用已经是不争的事实，或许存在囫囵吞枣或许还显得非常稚嫩，不如探讨其适用的基本语境，讨论其有效适用的可能空间与结构样式。

中西方适用公共治理理论的语境是根本不同的。社会价值理念成熟与社会架构体系完整是西方世界适用公共治理理论的基本情势。而对当代中国而言，“现在虽说我们也在搞社会主义，但事实上‘不够格’”［5］。就本文论题，举例来说，如何理解与践行公共治理理论有效适用中的“自由”，这个“自由”与西方语境下的“自由”有何不同，这种不同在公共治理中如何体现，诸如此类的问题普遍存在。笔者将另文专述。这里试图基于逻辑底线，提纲挈领说明的是，当代中国公共治理必须依循中国实际，直面与解决中国问题。在最低限度上，公共治理理论有效适用需要科学的认知，对多元主体及其参与公共治理的认知，需要塑造这种科学的认知。体系构建是操练多元主体的现实体验，是对认知的检验。特别强调的是，当代中国语境下的公共治理理论有效适用体系构建涉及现有利益格局的调整，应以打破既得利益为指向，防止利益固化，推促问题的暴露，倒逼改革的推进。这与西方是不同的。

三、公共治理理论有效适用的认知：定位与塑造

一般意义上，认知被视作一种心理活动与过程，是人脑对客观事物特征、关联与功用的心理活动。认知是考察公民对公共治理态度的最为基本的切入点。认知管理是指通过管理公众对组织的衡量与看法，使其由不解、怀疑、反对，转变为认同、理解、赞同，最后使公众改变行为方式，做出利于组织的行为［6］［7］。学界对认知的研究更多集中于公共危机管理，着眼于其公共危机到来时作用的发挥。笔者以为，常态化的认知定位与塑造同样需要受到重视。在风险社会中，考验公众认知的不仅仅是突如其来的危机，公共治理中存在的问题更是对公众认知的考验，虽然认知在公共危机管理中体现得更明显。当代中国，由于缺乏组织化传统，对认知的研究更加会关系到公共治理的未来走向，关系到社会的转型与发展，甚至执政合法性的维系。

（一）公共治理理论有效适用的认知及其缺失

对概念的厘定是社会科学研究的基础。对界定概念有很多种方法。这里根据公共治理适用的普遍场域，可以将认知对象做如下阐释。通过对认知对象的分析可以得出对认知的基本定位。

1.政府及其公共治理。中共十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”对政府公共治理能力的要求自然提高很多。在公共治理理论有效适用中，该如何对此认知？基础性的工作是，公共治理理论有效适用需要政府、企业、社会与公民等多元主体的协同认知。公共治理理论有效适用之核心要件是多元主体。一如上文所阐释，公共治理理论是否具有适用的可能，这需要认知。如果在这个问题上无法科学认知，本论题论证就根本没有可能。对此的科学认知尤其需要多元主体中的一元主导做到。对政府及其公共治理的科学认知是，政府仅仅是多元主体之中的一极，虽然其是主导性的存在，在当代中国尤其如此。作为多元主体中的主导性主体，政府公共治理仅仅是一种职业性存在，虽然具有悠久专制主义传统的中国更多使其带有神圣化的权威主义色彩。这种认知是破解高压反腐常态化情势下政府工作人员职业倦怠情绪的基本选项之一。高压反腐以来，各种媒介上关于公务员待遇低的声音不绝于耳，但是却未曾见有人过多提及农民、农民工待遇低的问题。在此基础之上，我们才可能科学认知政府公共治理能力的基本内容与具体框架。

2.除政府外的其他多元主体及其公共治理参与度。当代中国，政府主导公共治理是多元主体的基本认知，虽然对于政府及其公共治理的科学认知还有待进一步形成。前一点对此已有论述。而更需要关注的是，在公共治理理论有效适用背景下，对公共治理的参与应该是多元主体的共同事业。对此的认知关系到多元主体能否发挥有效公共治理的角色作用。体制创设了多种渠道便利于除政府外其他多元主体参与公共治理，而网络又提供了自我保护的最低屏障，虽然这需要基本的技术要件（对网络的基本操作与运用），加之高压反腐的正面效应，使得企业、社会与公民等多元主体有了参与的可能与渠道。这为公共治理理论有效适用提供了可能与基础，而公共治理理论的有效适用反过来也推动了除政府之外的其他多元主体参与公共治理。

（二）公共治理理论有效适用中的认知：公共空间的塑造

公共空间是科学认知形成的基本场所。归根结底，多元主体的成长与成熟只能依靠自身。公共理性是公共治理理论有效适用科学认知塑造的价值底蕴。公共理性与公共治理理论有效适用价值契合，这从公共理性基本意涵中可以看出：公共理性是指各种政治行为主体，如政府、企业、社会与公民等以公正的理念，自由而平等的身份，在持久存在的政治社会这一合作体系中，对公共事务充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力［8］。公共理性通过科学认知得以外显，科学认知是公共理性的表现形式。科学认知的塑造需要开放空间。公共空间是塑造科学认知的基本背景，其中发生的公共事件是锤炼科学认知的基本介质。例如，江苏省无锡市滨湖区探索建立的“以居民为中心，自我管理，自我服务，自我建设，主动参与”的“开放空间”社区自治管理模式［9］就是对多元主体科学认知的有效塑造。在该模式建立之初，科学认知未必能够有效塑造。而社区自治的过程是包括政府、各社区及居民在内各多元主体科学认知得到成功培养的过程。

四、公共治理理论有效适用的体系构建：以利益为基点的分析

当代中国公共治理理论有效适用依托于现有的制度基础。这是体系构建的平台与基石。现有的制度基础是框定利益格局的基本手段，而利益是政治人行为的基本旨趣。故此，公共治理理论有效适用的体系构建需要调整现有利益格局，应以打破既得利益为指向，防止利益固化，推促问题的暴露，倒逼改革的推进①公共治理理论在当代中国的适用必然会遭遇当代中国社会转型与发展的大环境。虽然由于主题所限，本文尽量不过多对此做出阐释，但不做必要的分析也是不可能的。本文的逻辑理路是，公共治理理论有效适用的理解（交织在一起的“分析性适用”与“规范性适用”）与（过程）意义，对公共治理理论有效适用（最低限度上是对其核心要件“多元主体”）的认知定位与塑造，以利益为基点（利益分析必然要与中国社会转型与发展大环境相勾连），基于中国语境，制度化与法治化的反腐与监督体系构建应该是公共治理理论有效适用的逻辑底线之一。。基于中国语境，从最低限度来说，公共治理理论有效适用的体系首要的是反腐与监督体系。透过这一过程，操练多元主体，塑造科学认知，锻炼理性的治理行为。

（一）操练多元主体——构建公共治理理论有效适用中的反腐与监督体系

操练多元主体中的所有主体，尤其是弱势主体。需要特别指出的是，中国人当下所需的绝非西方式民主。中国人亦探索出诸如人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度等符合自身特色的民主制度形式，以及公推公选、民主恳谈会、预算监督等多样的民主形式。更关键的是，中国人更在意的是领导人以什么形式离开其所在的职位，而不是其如何走到该职位。这可以从普通中国人的生活体验与现有研究数据中找到印证。普通中国民众对于公共治理的关心更多集中在如何杜绝严重的腐败与领导能否为人民服务。相关学者的研究表明，“建设民主需要改进哪些方面”中最需要重视的是“腐败严重”与“领导不能全心全意为人民服务”，而其中“定期的竞争性选举”得到民众的认可最低［10］。诚然，这里并非是说“定期的竞争性选举”——对此的批判是当代国内学界研究的一股风潮②笔者以为，作为后发国家，当代中国需要适用西方先进理论为我所用。这是阶段性的，是后发国家加快发展自己必然经历的阶段，是通过比较找出并解决问题以发展自己的必需。在适用西方理论时不能妄自菲薄，但同样不能为了迎合官方话语体系而舍弃独立性简单地批判西方先进理论及其实践。——不好，本文想说明的是，对于当代中国而言更为适合而实际的是反腐与监督。

就本文的研究主题而言，公共治理理论有效适用的过程应该是构建有效反腐与监督体系的过程。通过反腐与监督体系的构建，政府、企业、社会与公民等多元主体的科学认知逐渐得以塑造，理性的治理行为逐步得以锻炼。有效反腐与监督体制的缺位只能使得类似PX项目爆燃事故、踩踏事故的公共安全生产责任事故屡屡发生，在其中成长起来的多元主体尤其是弱势主体要么麻木地认同事故发生、发展的规则—“事故—问责—免职—复出—事故”，要么理性地规避或逃离。这对于社会转型与发展都是极为不利的。公共治理理论有效适用中反腐与监督体系的构建就是操练多元主体的过程。这必然会触及既得利益，需要调整现有利益格局。制度化与法治化是必然之选择。

（二）制度化与法治化——体系构建的必然选择

当代中国公共治理理论的有效适用是制度化与法治化的过程。中国是个复杂的统一体（continuum）。既非常传统，又相当现代。簇拥迎接西方先进的同时却对现代化内在抵制。这可以得到改革开放实践的印证。我们一边高呼制度化与法治化的口号，一边却寻求将自身放在制度化与法治化之外。这与即便是西方国家存在的钻制度与法律空子不同——此属于人性范畴上需要讨论的问题，我们是普遍范围内对自己表面上推崇的制度化与法治化的规避。因此，推进公共治理理论的有效适用需要确立普遍意义的制度化与法治化的体系。多元主体中的任何一个群体及其中的成员都不能游离于制度化与法治化的体系之外。同时，必须保障所有社会群体及其成员特别是弱势群体及其成员的基本权利。

制度化与法治化同样是保持社会平稳转型与发展的基本诉求。高压反腐固然可以起到平衡多元主体及其利益的作用，同时传统文化中权威崇拜的因子亦可以加深高压反腐提升个人权威与巩固执政合法性的功能，但是，随着民众权利意识的增强，制度化与法治化才是长久之计。使得反腐与监督不成为一种即时性行为，使得多元主体在反腐与监督中基本权利得到尊重与保障，是公共治理理论有效适用的题中应有之义。当代中国，通过反腐与监督的过程，打破既得利益、调整利益格局、操练多元主体的可行之策就是构建制度化与法治化公共治理体系。

五、不是结束的结语：研究之必要与空间

当代中国，公共治理领域存在着错综复杂的问题。对这些问题的研究首先需要构建基于当代中国公共治理的话语体系，即便是适用西方先进理论，对该理论及其适用的本土化厘定非常重要。在把握先进理论的核心要义之后，更重要的是如何促成其本土化转变，既包括理论也包括实践应用。但是，事实上，热衷于套用西方的概念、模型和原理到中国现实身上，既未理解西方理论与中国现实却非常时髦地研究可能从未接触议题的现象在公共管理学界普遍存在。人人皆可涉猎乡镇社会管理、城市社区治理等议题，即便既无一定的生活体验，亦无实证调研，只要能用一些时髦的话语体系，衍用一些新鲜的辞藻，就可以将“学术屠龙术”玩得如火如荼。对于这一现象，有学者一针见血地指出：“……如果我们把中国经济运行就当作经济学书本中所讲的概念、模型和原理来研究，也就显得天真了一点。”［11］47因此，“……我们不必一定要用定量的方法来验证某种理论的正确与否，或操弄若干个变量，以求得彼此之间的相关性为目的，而是根据所研究问题的不同来寻求一种具有针对性的研究方法”［11］111。透过对真问题的检视来寻求研究方法最终谋求问题的解决路径是当代中国包括公共管理学在内人文社会科学研究的应然理路。诚然，事实上，“表面上”（仅仅是表面上而已）意识形态色彩不是那么浓郁与“接近”（当前，某些学科研究以西方学术作为膜拜的对象，无视当代中国基本语境的各种模式、模型，一些概念与话语横行。在强调构建中国话语体系的当下这是值得深入思考的）西方学术的“先进成果”中很多不是基于中国的真问题而展开的，更遑论解决问题了。这为从学理上研究公共治理理论当代中国有效适用提供了必要。

本文这里的研究试图在学术规范上做出一些检讨。当然，本着“批判先于建构”的理念，笔者更多是提出问题，努力触及问题的本质，至于如何解决问题，需要进一步拓宽研究空间。而研究空间的获取必须从当代中国公共治理实践出发，在不偏离类似公共治理理论的西方先进理论基本精神和理念的基础上推进其本土化，进而促成其有效适用［1］。可能的选择是，截取诸如核心价值、逻辑底线等多个剖面以形成对公共治理理论当代中国有效适用的多元解读，进而加深对国家治理现代化当代中国意涵、困境及其应对的理解与认识，从而形成“理论—实践—理论—实践”的良性循环。

［1］申建林，姚晓强.对治理理论的三种误读［J］.湖北社会科学，2015，（2）：33-38.

［2］吴建平.理解法团主义——兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性［J］.社会学研究，2012，（1）：174-198.

［3］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：147.

［4］本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014.

［5］邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：225.

［6］姚莉.认知管理在现代企业管理中的作用［J］.武汉金融高等专科学校学报，2001，（2）：49-51.

［7］宋园园.公共危机管理中认知管理的解构与构建［J］.领导科学，2012，（20）：14-18.

［8］罗尔斯.公共理性观念再探［M］//时和兴，译.舒炜.公共理性与现代学术.北京：生活·读书·新知三联书店，2000：1-46.

［9］无锡滨湖“开放空间”推进“政社互动”试点［EB/OL］.（2015-04-01）［2015-04-05］.http：//jsnews.jschina.com.cn/system/2015/04/01/024201529.shtml.

［10］张明澍.中国人想要什么样民主［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：91.

［11］翟学伟.人情、面子与权力的再生产［M］.2版.北京：北京大学出版社，2013.

（责任编辑：朱永良）

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1005-460X（2016）02-0038-05

2015-12-13

国家社会科学基金重点项目“学术思想理论动态与意识形态建设方略研究”（15AKS014）；江苏省社会科学基金重大项目“社会主义协商民主理论与实践研究”（13A002）

魏崇辉（1979—），男，江苏徐州人，博士，副教授，江苏省青蓝工程青年骨干教师，从事当代中国政治与公共治理研究。