突发公共事件应急响应:程序的效率价值与政治责任

2016-08-07 14:53:19中共沈阳市委党校公共管理教研部辽宁沈阳110036
行政论坛 2016年2期
关键词:政治责任突发事件救援

◎韩 雪 (中共沈阳市委党校公共管理教研部,辽宁沈阳110036)

突发公共事件应急响应:程序的效率价值与政治责任

◎韩 雪 (中共沈阳市委党校公共管理教研部,辽宁沈阳110036)

突发公共事件应急响应的关键在于效率,应急响应机制作为保证效率实现的程序规范,在政治责任阈值的限定下,应急决策与执行人员因“拘于成法”而牺牲效率。如何协调程序的效率价值和规范价值,一方面,保持应急响应制度稳固的常态运行;另一方面,探讨在不违背政治原则下,通过高效率的应急响应降低事故损失,是实践中应急响应机制设计必须考虑的关键问题。

应急管理;突发公共事件;政治责任;应急响应机制;效率价值;程序设计

一、引言

《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《应对法》)中对突发公共事件进行了非常明确的界定,即突然发生,造成或可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发公共事件由于突发性、巨大的破坏性、不确定性、衍生性及扩散性,要求政府和社会相关组织的迅速响应。通过统一指挥、协同配合,才能够实现对突发公共事件的快速响应。为实现有限资源的优化配置,应急响应中指挥主体的裁量权必然放大,在既定的程序规则制约下,相关人员为避免问责,往往以牺牲效率为代价。程序的效率价值与基于遵循程序的政治责任之间应该保持适度的平衡,这也是科学应急体系设置的前提和基础。

在突发公共事件应急管理的研究中,很少有关于应急程序与效率的研究。遵循程序与实现高效救援间的互促是一项非常值得研究的关键问题。本文中的程序是指为了保证应急的实现,所设计和应用的涉及预防、救助、重建等流程的规范与命令。在强大的压力下,要求应急指挥人员立即部署,拿出合理方案采取有力行动。在此种情境下,应急指挥中心的行政裁量权会被无形放大,这种扩散的裁量权是行政决策及执行的内生附属产物,由于行政裁量权的行使须被问责,遵循法定程序可以避免行政问责。若既定的程序规则减损了应急效率,应急指挥人员为了避免问责,可能以牺牲效率为代价,反而得不偿失,贻误最佳救援时机。因此,在程序设计中,程序的效率价值是我们要考虑的核心问题,程序设计的基本方针是在保证应急响应按部就班、有条不紊进行的同时,尽可能保留一定的裁量空间以便灵活应对猝不及防的突发情况。

二、突发公共事件应急响应机制的程序内涵

程序既是行动的内容,又是保证行动在既定时空范围内实现的规约条件。突发公共事件应急响应的程序应具备科学性和实用性。就程序科学性而言,应急响应机制应具备合理性、客观性;就程序实用性而言,应急响应机制应具备可操作性和效率优先性,最重要的是对人生命价值的尊重。

(一)分类、分级与属地管理

根据突发公共事件的发生发展过程,突发公共事件应急响应机制包括预警机制、应急机制和重建机制。具体而言,通过信息情报和检查巡查进行风险防范与识别,进而设定风险指标体系进行风险评估;应急预案启动,成立应急指挥中心,下设若干救援机制,包括医疗救援与护理机制、物资调配保障机制、信息发布与沟通机制以及各个部门间的协调联动机制,实现有效应急与重点应对;灾情恢复,对于预防与救援及重建中的各种机制进行评估,总结经验教训,开启心理疏导、灾后人文关怀机制等。

应急响应机制的启动均有既定的规则和程序。《应对法》第一章第四条:“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”规定了突发公共事件实行分类分级和属地化管理。不同类型的突发事件有专门的应急部门:大规模传染病疫情,属地卫生机构和其上垂直卫生系统是事件应对的主管部门;化学制品泄露爆炸,属地安监机构和其上垂直安监系统是事件应对的主管部门。诸如此类,若突发公共事件的性质复杂,构成组分并不单一,涉及两个或两个以上主管部门的,须经由属地政府或上级政府相关部门组成联动应急机构,此为分类;根据突发公共事件的性质、危害程度、扩散机理等的不同,《应对法》将突发公共事件分为四级,其严重程度由重到轻,分别用红、橙、黄、蓝等四种颜色表示一级到四级,此为分级;属地化管理表示突发事件发生地的政府部门为第一责任人,拥有阻止事态扩大、采取紧急救援措施的指挥权和相应的行政裁量权。

图1 突发公共事件应急响应机制图示

此外,突发公共事件应急战略和规划、应急组织体系和应急运行机制等皆属于应急响应程序,一般由政府部门、科研机构、相关企业和专家等进行详细调研,针对城市地域特征、经济社会发展阶段、产业结构,以及曾经出现过的危机进行梳理归纳分类的基础上,根据城市应急能力设定科学的评价指标体系、可行的行动规划、组织体系和运行机制。这些说明应急响应的程序本身具有合理性、公平性和效率性,因为它是现实经验和理论研究的阶段性成果,足以保证指导突发公共事件的应急救援。

(二)以法律为框架,以职能分工为载体的矩阵式工作网络

突发事件应急响应机制的内核根据事件紧急程度和危害程度的不同具有不同的组份。从中央至县一级,每一级应急指挥中心都是应急响应机制的内核,围绕内核,不同业务部门和相关组织被纳入响应机制中来,形成矩阵网络,见图2。

《应对法》第一章第七条规定:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。以及第二款和第三款,突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。”《应对法》以法律的形式规范了应急救援的职能分工体系,在常规状态下,遵循法规,以事发地政府为第一责任主体,只有当一级责任主体不能有效控制时,才启动上一级应急响应机制。

图2 应急响应矩阵网络

(三)程序与政治责任同构下的归责

程序的功能在于保证行为活动按照既定的规章制度运行,使行动处在可控的常态之下。同时,也为行为活动的后果评价提供了合法与合理的参照。政治责任是以决策、指挥、控制、协调等责任为内核的纪律责任的外在表征,纪律责任是政治责任的内涵。对于决策指挥以及执行人员而言,遵守既定的规则、服从上级的命令是遵守纪律责任的表现。程序和政治责任的捆绑使行为活动演变为承担法律责任的预设前提。《应对法》第六章第六十三条规定了几种承担法律责任的情形,如第三款为“未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施,导致损害发生的”;第四款为“未按规定及时采取措施处置突发事件或处置不当,造成后果的”;第五款为“不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的”。这些归责原则表明,若没有遵循既定的程序擅自决策和行动,若造成不利后果,相关主管人员和执行人员要承担相应的政治责任和法律责任。

三、公共管理视角下程序、效率与政治责任之辨

(一)职能部门分工协作导致的效率偏差

在突发公共事件发生时,会有三种类型的指挥中心成立:第一类是专门机构的应急策略性指挥中心,如医疗、消防、物资配送中心;第二类是各层级政府下设的应急指挥中心,起到督导和协调作用;第三类是最高层决策指挥中心,由各层级最高决策中枢构成。当突发事件来临后,视事件危害与破坏程度,各层级的应急指挥中心会启动相应程序,调集各部门人员组成矩阵小组,然而由于外部性的存在,协调成本是阻碍决策与执行效率的最大因素,由于协调不当或失误,指挥中心按照既往的经验和既定的程序行动,遵循的程序和指示并不明确,造成执行人员无所适从,救援力量没有被充分整合。或者存在另一种情形,专业性强的突发公共事件可能由专业部门主导,如公共卫生事件,若专业部门囿于程序规则,在等待上级部门批示的时段内,没有及时采取有力应急措施,有效发挥自身的力量,也可能造成严重损失。

由于行政职能的部门分工,理论上的职责同构在现实操作中往往出现尴尬真空。缺乏较高行政层级的有力协调,对于不属于本部门职责范围的任务,该部门拥有不作为的行政裁量空间,特别是在行政问责机制下,严格按照行政程序行动,已经成为相关部门工作人员的行为准则,应急响应救援行动的开启,只能寄希望于部门决策中枢对群众的感情和对自己内心的交代,在部门利益和公共利益的博弈间,需要以极大的政治艺术来寻求平衡。在中国古代赈灾中,程序的效率优先性有例可循。有学者提出,对于紧急的赈灾,可以“先贷后报”,“先赈后报”[1]。

(二)依附于程序的多重价值博弈

效率是程序的题中应有之义,效率价值的实现必须依附于既有的程序规则。然而程序的价值是多元的,除了效率价值,还存在诸多价值。萨默斯认为合理正当的程序应包括参与性统治、程序正统性、程序人道性、程序公平性、程序法治、程序理性、程序及时性和终结性[2]。这就导致不同情境下,基于不同的利益诉求,人们会忽略效率而单纯讲求程序。从程序法治、程序理性及程序公平性而言,合理的程序必须是有序的、连续的、完整的,前置性的程序没有履行完毕,不可以进入下一道程序,程序的形式要件和实质要件是紧密连接在一起的,具有连续性和完整性。程序的效率价值并非必然地高于其他价值。

在突发公共事件应急响应过程中,哪种程序价值占主导,是由事件的性质、危害程度、受到威胁亟待救援的组织与群体特征、指挥中枢的决策价值观共同决定的,其中的各个因素间也存在差异的权重匹配。在各种价值主体的博弈中,稍稍偏向某一价值因素,最终的利益获得主体就可能完全不同。为了实现其他价值,很可能会牺牲效率价值。程序的效率价值另外一层含义在于,同程序的公平相比较,效率价值是否可被采用,应按照什么样的原则来决定救援行动,需要定量的标准予以判断。突发事件发生后,指挥中心和行动人员很少考虑到为行动不便的幼儿、老人和残疾人提供特殊的帮助。或者,在既定的救援机制下,是否通过计算救助一位残疾人和一位普通人所花费的时间与精力,再进行救助。

(三)指挥中枢应急处置的裁量空间与政治责任

由于突发公共事件涉及面广,发展态势具有动态实时性,再加上信息并不充分,有很多需要即时处理的决策和行动。相关指挥人员在法规和行政层级规则的约束下,若对紧急事件采取常态化处理方式,即按规定层级上报,很可能贻误最佳救援时机,造成更大的损失。对于此种情况,是否采取非常态处理方式,取决于指挥人员的工作经验和政治判断。中国广播网报道,据原唐山空军机场调度主任李升堂回忆,“地震后,指挥调度大楼,楼坍塌,四面墙往里倒,天线折断,短波、超短波、有线电话、无线电台、雷达全部被压在里面,指挥系统瘫痪,无法启动工作”。在此种情况下,“李升堂提出亲自指挥飞机起飞。按照军规,没有空军司令部的命令,机场不能调动任何飞机,李升堂冒着风险越权指挥了一场空中大营救。李升堂用刚从废墟里扒出来的没有被完全砸毁的通讯车来指挥飞机。凌晨六点多,大地震后第一架飞机从唐山机场徐徐起飞”。这种裁量权的运用与政治责任连带,造成囿于程序而免于归责的情形发生。

突发事件发生后,各种信息纷繁不断,具有动态性和不稳定性,瞬时变化。不同时段信息配置,以及不同决策阶段的完备性存在非均衡性,已有的程序需要获得确定的某一信息作为启动的节点,若在某一阶段,指挥中心无法获知足够准确的信息以启动相应的程序时,是等到信息齐备明确还是立即采取下一步的行动,这对指挥决策中枢而言,既体现了弹性的裁量空间,又突显了较大的政治压力和严重的行政法律责任。此时,关键在于权衡利弊得失,当面临的情况要求必须采取紧急救援行动,否则延误最佳时机时,效率要优先于程序。

四、建构程序与效率间“可识别的过渡”[3]

原联邦德国1976年《行政程序法》第10条明确规定“行政程序的进行以简单而符合目的为宗旨”。程序的生命在于保证救援活动效率的提升。应急中的各项机制都须明确清楚地表达,不同应急组织和小组的成员都应有明确的分工,程序模糊空洞,会使应急行动无所适从。在应急响应的各个阶段流程中,程序的效率原则均应有所体现,或者说,效率价值要映射在应急响应机制的程序普系中。既定的法律、行政法规及规章及制度等具有静态性质,突发事件的复杂程度之高,破坏性之大,都要求应急机制的灵活可操作。西班牙1958年《行政程序法》对行政行为的一般规则明确规定“行政行为应根据经济、速度、效率之规则进行”。《突发事件应急预案管理办法》(国办发〔2013〕101号)第二章分类和内容中第十条规定:“政府及其部门、有关单位和基层组织可根据应急预案,并针对突发事件现场处置工作灵活制定现场工作方案,侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、不同情况下的应对措施、应急装备保障和自我保障等内容。”一个毫无效率的行政活动过程不能说是公正的,因为它既意味着有限的社会资源的浪费,也不利于社会公共利益的推进。根据应急响应机制的流程特征,从应急预案设计与评估、应急决策与指挥、应急管理善后处置等三大方面进行分析。

(一)应急预案设计精良,评估精当

应急预案设计的结果就是既定的程序出炉。精良的应急预案需要有足够的风险识别能力,需要精准的信息获取和最大化的信息整合做支撑。有限时段内获取充分有效的信息,并且整合为有用的信息,才能为下一步的行动提供有力支撑。此阶段,效率价值体现为“去粗取精,去伪存真”。社会上的各种组织,都要根据本行业、本部门的性质制定本行业、本系统、本组织的危险源清单,统一上报地方应急管理部门。地方应急管理部门对危险源清单进行校对、梳理、整合、归类、分级。在此基础上,制定本地区的危险源清单。根据不同的危险源制定不同的预警分级,采取不同的监测方式和监测手段。

在应急预案的设计中,应该体现主次分明,重点突出。最忌大而全、大而空。很多应急预案囊括的地区所有可能涉及的部门,如果缺少精细的管理机制将不同部门进行优化组合,重点突出,基于突发事件生命周期进行精当的流程设计,将不同部门精巧地嵌入预案流程中,那么,很可能导致预案无法应对突发事件,形成无效预案。

应急预案的作用在于根据经验和理论的指导,对于尚未发生的突发公共事件提供应急指导与帮助。精当的预案评估是保证应急预案可操作的前提和基础。评估应从理论和实践两个层面来把握:在理论层面,通过模糊综合评价法等定性定量评价方法,对预案的科学合理性进行把关;在实践层面,最好经过模拟演练发现问题,及时修正,完善预案。

(二)应急决策部署周密,指挥有力

突发公共事件应急响应的决策机制属于非常规状态下的应急程序。应急响应决策面临的决策情境、约束条件、程序规范与常规的管理决策不同。在特殊情境下,要求决策快速、果断。但是快速果断的决策不能牺牲科学性,同样,特殊情境下的决策也不能免责。上述制约因素要求应急决策必须做到周密可行,科学合理,这给决策指挥人员提出了高难度要求。首先,在常态化管理阶段,必须建构起专家咨询平台和信息传输平台,将其与应急决策指挥中枢打通,突发事件发生后,立即启动常规专家决策咨询辅助系统和基于现代技术手段的可视化数据信息传输系统,之后快速生成以首长个体决策或指挥中枢团体决策模式的应急决策。决策形成后,要立即投入运行,指挥系统是应急响应机制的中心,高效的指挥系统能够保证突发事件得到及时回应,及时救援。有力的指挥系统内在需要有力的调度机制,调度机制相当于一个信息编码—信息接收—信息反馈过程。指挥中心调度人员根据应急预案规划和惯例、事件性质与变动情况、指挥系统中联动子系统的特征,向各个子系统发出调度指令,形成信息编码,各子系统接收信息,派出救援小组,根据事故现场情况反馈信息,指挥中心调度人员再依情况发出新的指令,同时将整个信息回路的实时状况报告决策中心。此阶段对调度人员的综合素质要求很高,调度人员在遵循惯例和程序规则的同时,要综合考虑事件情形,灵活处置,以保证指挥调度的效力。

(三)善后处置得当,恢复重建细化

一定要明确善后处置与恢复重建并非完全意义上的物理时点概念。相应的程序设计不要因时滞问题影响效率价值。应急响应善后处置阶段有两个关键节点需要把握:一是受灾地区群众的安慰与心理疏导;二是面向灾区之外的媒介沟通。大灾过后,最重要的不是普及逃生及救援常识,而是尽可能通过简单的爱心传递将快乐开朗的情绪传递给受灾群众,降低减轻其内心紧张程度。同时,将灾区的救援状况通过相关媒介及时地传输出去,让社会其他群体快速感知灾区情况,也是善后处置阶段关键的一环。恢复重建是一项较为长期的系统工程,首先要做好应急响应机制的重要过程评估,总结经验教训,及时修正应急预案;启动项目管理计划,通过关键路线图或网络计划图将恢复重建阶段的关键工序标注明示,确定每个独立工序的完成时间,通过上级资金、技术援助和相关地区与部门的对口支援,恢复受灾地区的日常生产生活。

五、结语

突发公共事件应急响应的全过程是寻求与满足各方利益主体价值诉求的平衡过程。表征政治责任的程序,其承载的多元价值在不同情境下存在价值竞合,但在应急状态下,效率价值作为矛盾的主要方面应具有优先性,然而程序的规范性、公平性价值对效率价值的实现提出了较高的要求,现实中事态发展的动态性需要对不同价值进行主观界定,效率价值优先权的实现取决于应急决策与指挥中枢的政治判断能力、利益权重分配、较强的政治技术和艺术能力。法律在此方面也仅能预设不同程序价值优先权的框架,难以做到具体而细微。只有将对生命价值的拯救作为应急响应程序不同价值的汇合与最终归宿,才能将不同价值与政治责任真正统合到有力的救援行动中。

[1]鞠明库.明代救灾的基本程序与效率[J].兰州学刊,2014,(5):44-49.

[2]陈瑞华.通过法律实现正义[J].北大法律评论,1999,(1):187-194.

[3]顾培东,张建魁.我国民事经济审判制度的价值取向[J].中国社会科学,1998,(6):106-116.

(责任编辑:温美荣)

X913.4

A

1005-460X(2016)02-0095-04

2015-11-29

沈阳市哲学社会科学专项资金资助课题“沈阳应急管理报告”(015057)

韩雪(1980—),女,辽宁葫芦岛人,管理学博士,副教授,从事危机管理研究。

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