政府购买服务政策实施中的人才阻滞及消解

◎徐双敏

◎张景平b

（中南财经政法大学a.公共管理研究所b.公共管理学院，湖北武汉430073）

政府购买服务政策实施中的人才阻滞及消解

◎徐双敏a

◎张景平b

（中南财经政法大学a.公共管理研究所b.公共管理学院，湖北武汉430073）

政策目标的实现，有赖于各类专业人才。掌握专业知识、拥有娴熟技能、具备工作能力及坚持正确价值取向的政府合同管理人才、项目专家及社会工作人才，是决定政府购买服务政策实施效果的关键性因素。由于我国政府购买服务尚处于起步阶段，各类人才存量明显不足，具体表现为政府公务人员普遍缺乏合同管理能力，地方政府相关智库专家相对匮乏，社会工作人才供应总体短缺。这将使政策实施遭致严重阻滞，影响政府治理能力的提高。因此，政府需要人才遴选，补充专业人才；人才培养，提升人才素质；人才引进，增加人才储备，以满足新形势的需要。

政府购买服务；政策实施；人才；胜任能力

2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出：“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”2013年11月，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”［1］截至2015年5月，31个省级政府均已出台政府购买服务有关实施意见或管理办法，并且配套出台了相应的指导性目录。中央政府和地方政府的实施意见或管理办法均就政府购买服务的重要性、指导思想、基本原则、目标任务、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、绩效管理、组织领导、工作机制、监督管理等方面做了基本规定。这标志着各级政府探索政府购买服务、扩大公共服务供给有效机制的政策已经进入正式实施阶段。

专业人才及其胜任能力是政府购买服务政策实施成功与否的关键。所谓政府购买服务政策实施中的专业人才，就是指在政府购买公共服务过程中需要的合同管理人才、项目专家及社会工作人才。他们是政府购买服务政策的首要实施人。政府购买服务的实践表明，如果没有这些专业人才的参与，项目合同的签署、实施、管理和监督就无法顺利进行，那么购买服务也许就是不适合的。而不适合的代价也许会是高昂的，甚至是悲惨的［1］。由于我国政府购买服务起步较晚，政府购买服务的合同管理人才、项目专家及社会工作人才相对匮乏，已然在一定程度上造成了政策实施的梗阻。为此，有必要在探索政府购买服务的有效形式、方法的同时，重视政府购买服务人才的遴选、培养和引进问题，以消解政府购买服务人才短缺对政府购买服务政策实施的制约。

一、专业人才：实施政府购买服务政策的关键

在政府购买服务政策实施的过程中，专业人才尤为重要。无论专业合同管理人才，还是介入其中的项目专家，抑或是具体从事服务生产、供给的专业社会工作人才，都必须具备一定的素质，才能分别胜任“精明的买家”“公正审慎的评审者”“娴熟的服务生产者”诸类角色。本文在美国学者麦克里兰、博亚特茨及斯潘塞所提出的“素质胜任能力模型”基础之上，选择知识、技能、能力及价值观作为政府购买服务政策实施人才胜任能力模型的四大维度，结合我国国情，尝试厘清政府购买服务政策实施人才的素质要求。

（一）政府合同管理人才：精明的买家

政府合同管理人才是指在政府购买服务政策实施中，专门负责有关合同事宜，确保公共服务供给质量的政府公务人员。社会公众公共服务需求的确定、政府购买服务合同的拟定、代理人的选择、合同实施过程的监管、政府购买服务项目的绩效评定等都属于合同管理人才的职责范围。

合同管理人才要由传统官僚转变为“精明的买家”，其胜任素质明显不同于普通公务人员。作为服务需求的确定者和公共服务的供给者（而不是直接生产者），需具备公共管理知识，了解公共管理的核心理念和方法、手段，以便及时从繁多的社会需求中厘定公众所亟待满足的服务需求；还需掌握政府购买服务的专业知识，以熟悉政府购买服务的宗旨、各种方式及相应流程。另外，作为“精明的买家”，还要有质量成本控制意识，不仅重投入还要重效益；熟练掌握谈判技巧及合同知识，包括缔约、履约、变更、解除、终止等合同管理的内容及审查、监督、控制等合同管理的手段。再者，作为公共管理者，还必须拥有科学决策的能力，在确定社会公共服务需求、选择合格的进行服务生产的代理人、组织有效的事中事后监管中，听取专家、社会工作人才及社会公众意见，以便实现成功的合同管理。由于态度决定行为，因此，政府合同管理人才的上述政策实施行为必须建立在正确的价值观基础之上，即强烈的依法购买意识和服务民众的精神，以政策对象的服务需求满足为价值导向，按照法律规定的权利义务和程序实施购买行为，自觉杜绝政府购买服务中的寻租行为。合同管理人才胜任能力模型如图1所示。

图1 合同管理人才胜任能力模型

合同管理是政府购买服务政策实施的关键所在。政府购买服务的合同拟定、合同履行及监管都需要一定的专业知识和技能。国外学者的实证研究发现，合适的书面合同并不见得会带来高质量的服务提供。这是因为，很多地方政府在签订了合同后就无所作为，而是假设代理人将根据协议去交付服务。有关严格监督和实施制裁的重要议题并没有紧跟其后，有的时候根本就没有。合同需要由专门和警惕的政府管理者们去实施［2］。缺乏专业的合同管理人才，政府购买服务的事中事后监管将难以有效展开，亦会重现政策实施前的“重资金投入，轻产出质量”模式之积弊，使政府购买服务流于形式，政府的治理能力也无法切实提高，更有损政府的合法性基础。由此，专注于拟定完备合同及监管合同实施的政府合同管理人才，成为影响政府购买服务效果的重要因素。

（二）项目专家：公正审慎的评审者

专家通常指拥有专业化、技术化知识，掌握政策分析和咨询方法及工具的个体或者集团［3］。政府购买服务政策执行中的项目专家，是在政府购买公共服务的整个流程中，从其专业角度提供意见、建议，积极协助政府进行项目确定、管理、评估，以保证政府购买服务有效性的个人或机构，具有专业化程度高、综合分析能力强、战略谋划能力强、决策服务能力强的特点［4］。

作为政府“智囊”的项目专家，不仅应该拥有扎实的政府购买服务理论功底，还应该有丰富的评审实践经验；不仅要了解各种政府购买服务方式的利弊，还要熟知我国现行的政府采购法律法规，能够在政府决策前后进行有针对性的调查研究，帮助政府掌握公共服务需求与供给的关键信息，并在决策中提供顾问咨询。这就要求专家们要有正确的专业研判能力及沟通能力。再者，参与政府购买服务政策实施的专家公正与否，也在一定程度上影响着购买公共服务的项目择定、服务生产者或代理人的选择是否公平公正。专家的行为能够映射出其内在的价值观。为实现政府购买服务的政策目标，确保政府购买服务过程的公平公正，防止专家在辅助决策时出现与权力联盟、与竞标者合谋等违规甚至违法行为，专家的个人品德和职业操守尤为重要。专家们应该牢固树立公正无私、服务社会的价值观，而非损公肥私的理念。专家胜任能力模型如图2所示。

图2 专家胜任能力模型

项目专家在政府购买服务中是不可或缺的重要角色。其一，精准解读政策的真实意图及内容是有效实施政策的前提。只有正确解读政策，才可能在政策实施过程中忠实于政策本身，避免或消除政策的“走样”。项目专家，作为在政府购买服务研究领域中的理论权威，对政府购买服务政策的理解要比普通民众甚至政府公务人员更为透彻，熟悉政府购买服务的流程，清楚政府购买服务的不同方式方法及其适用范围，有助于政府购买服务政策得以实施并推广。其二，面对社会成员纷繁多样的公共服务需求，政府在其中确定购买项目，需要得到项目专家的论证。作为各级政府中“智库”的成员，专家们拥有严密的逻辑思维、较强的洞见力和行业领域的专业知识，通过对社会成员需求的梳理，从琐碎的需求“叙事”中提炼需求“定义”，向政府及时传递信息，进而确定政府购买公共服务的项目。其三，政府购买服务事后的评估也需要有项目专家的协助。项目专家作为公共服务供需双方之外的第三方，可以跳出政府部门利益或代理人利益的窠臼，全面客观地对政府购买服务项目实施效果予以评判，这对政府的后续决策提供有效指导。此外，专家们对本土政策环境的熟悉程度、国外经验的把握能力，也为政策实施过程中原则性与创造性的结合创造了良好条件。

（三）社会工作人才：娴熟的服务生产者

社会工作人才是运用专业知识和技能，从事社会服务工作，帮助困难群体，调节社会矛盾，维护合法权益，为社会治理与公共服务做出积极贡献的专门人才。从广义来讲，社会工作人才，既包括进行社会工作研究的理论工作者，又包括从事具体社会服务工作的职业实践者。狭义而言，社会工作人才仅指后者。由于理论研究人员与前述的专家存在一定程度的重合，因此本文的社会工作人才是狭义的解释。社会工作人才直接面向政府购买服务的受益主体，立足于其需求，向其提供专业服务。

政策目标的实现，需要社会工作人才既要掌握微观层面的社会工作知识，如困难救助、矛盾调处、心理疏导等，又要熟悉宏观的社会管理知识，如社区管理、社会保障等，具有其所从事的社会服务的专业技术和服务提供技能，如心理咨询、义诊、家庭治疗等。实现有效的服务提供，还要求社会工作人才具备良好的沟通能力和团队协作能力，以悉心了解服务对象的个性化需求，进而提供有针对性的服务，增强服务对象的满意度。社工职业要求社会工作人才以专业和助人为自身的价值观，真正热爱工作，熟知工作内容，掌握专业技能，理解、关爱服务对象，提供优质的专业化服务。社会工作人才胜任能力模型如图3所示。

图3 社会工作人才胜任能力模型

社会工作人才的专业素质决定了政策目标群体的满意程度，也是政府购买服务政策是否有效实施的影响因素之一。一方面，称职的社会工作人才拥有政府部门或市场主体所不具备的专业服务提供技能，业务娴熟，可有针对性、创造性地进行个案辅导、帮扶救助，满足小众需求，从而有助于提高政府公共服务供给的效率和质量，弥合政府和社会的断裂带。另一方面，社会工作者们在实践活动中，直接接触政府购买服务的目标群体，熟悉政策对象的基本诉求，掌握了大量的“现场知识”，因而对社会公共服务需求的判断有一定的发言权，可对政府购买服务中的需求确定提供决策信息。

二、专业人才相对匮乏：政府购买服务政策实施的梗阻

在我国，政府购买服务发端于20世纪90年代，与西方国家上百年的政府购买服务历史相比，显然还处在初级阶段，在操作层面上还有很多问题亟待解决。专业人才的相对短缺自然成为首当其冲的问题。

（一）政府内部合同管理人才稀缺

就目前来看，政府内部合同管理人才属稀缺资源。政府购买服务工作多是由民政部门或财政部门主导，项目管理人员仍由部门人员担任，他们的施政理念、工作方式方法因循守旧，其素质与专业的政府购买服务合同管理人才的能力要求相去甚远，难以适应新形势的需要，具体表现如下：

1.现有公务人员对政府购买服务政策认识不足。政府购买服务作为政府转变职能的新途径，其内涵、类别、流程及注意事项可能还未在所有相关公务人员中普及，以致一些公务人员存在“减负”思想，认为政府购买服务是把政府有关事务交由社会组织完成，该事务不再由政府来承担，是减轻政府部门负担之举；还有一些公务人员以为政府购买服务，就是社会力量生产服务，政府只负责“买单”，对政府放权于社会后的责任认识不到位。诸如此类滞后的观念，偏离了政府购买服务政策的“治理”初衷，有悖于服务型政府、责任政府的建设。

2.参与购买服务的公务人员合同管理经验匮乏。受传统行政管理体制下命令—服从的工作模式影响的政府公务人员，并未完全适应在政府购买服务过程中，与行政相对人法律地位平等的合同当事人角色，合同谈判技巧欠缺。另外，公务人员缺乏项目管理经验，对合同订立之后的合同履行监管重视不够。因“重投入、轻监管”的惯性思维依然存在，政府管理人员多会在购买服务项目确定或合同签订之后，认为主要任务业已完成，至于合同的履行效果，则多采用书面审查的方式予以考量，疏于现场监管。监管的缺位，给代理人预留了谋私利损公益的行为空间，不利于公共服务质量的提高。

3.职业价值观模糊。在政府购买服务过程中，有的公务人员意志薄弱，职业道德沦丧，为谋求一己私利或部门、地方利益，与不符合资质要求的代理人共谋，使其中标生产公共服务，最终得以中饱私囊，而罔顾服务供给的质量与效率，使政府购买服务的政策目标落空，最终损害政府的公信力。

（二）地方政府专家智库结构不合理

由专家组成的智库在政府对社会事务的管理中起着重要作用。专家以其专业素养在解决具体政策问题时可为政府出谋划策，从而促进政府决策的科学性。政府购买服务的政策实施是一项系统工作，涉及社会公共服务需求、法律体系、公共服务知识、合同管理等诸多方面的内容，需要拥有复合型知识和技能的专家来辅助决策。但是，就目前来看，不少地方政府智库的专家人数及结构不够科学合理。

1.地方政府选择专家余地不大。政府购买服务的权威专家多居于作为政治、经济中心的城市。受地理位置的限制，权威专家会基于时间成本或机会成本的考虑，无法及时有效为地方政府服务。地方政府智库专家人数不足，难以满足政府购买服务推广的需要。

2.项目专家年龄结构失衡。一些地方政府聘请的项目专家年龄偏大，其中退休人员又占较大比例，具有开拓和创新精神的年轻专家则相对偏少。虽然年长专家的项目评审经验比较丰富，但其知识老化也较严重。年龄结构的失衡，致使项目专家提供的建议或许趋向保守，无法推动各地政府购买服务的实践创新。

3.部分专家知识结构单一。他们或专长于理论研究，不熟悉国家、地方的改革实践；或知识陈旧，不懂与时俱进的法律规定和实务操作，导致所提智力成果没有可操作性，实用性不强；或精通某一学科、某一技能，而对其他领域、技术知之甚少。故而，既懂理论，又懂法律和实务的复合型专家紧缺，在一定程度上影响了政府购买服务政策实施的顺利进行。

（三）职业社会工作人才缺口较大

在我国目前阶段，政府购买公共服务，主要是政府向有资质的社会组织购买社会急需的服务。政府购买服务政策的推行，需要社会组织的合作。但是，我国社会组织发育程度滞后于政策需要，缺乏参与公共事务管理的经验，服务意识、服务能力和服务质量都有待进一步提高。根据中国社工行业数据统计，截至2014年年底，全国有3522家民办社会工作服务机构持证社工达15.9万人［5］。根据《全国民政人才中长期发展规划（2010—2020年）》，到2020年，我国需要培养社会工作专业人才150万人、养老护理员600万人、灾害信息员75万人，这样的社会工作专业人才队伍规模才能与社会公共服务需求相适应［6］。相对于多样的社会服务需求，专业社会工作人才缺口大。

三、人才遴选和培养：政府购买服务人才梗阻的消除

在我国经济发展和社会转型的大背景下，政府以购买公共服务为抓手，来实现政府职能转变，满足社会成员的公共服务需求日益扩增已成为政府明智之举［7］。然而政府购买服务人才匮乏已严重地削减这一政策的实施，人才遴选和培养刻不容缓。

（一）人才遴选，补充专业人才

针对政府购买服务的人才短缺，应进行人才遴选，在现有专业人才存量基础上扩大增量。一方面，通过在法定编制之内招录公务人员，为政府购买服务的政策实施补充高素质的专业人才。通过笔试和面试，既要注重人才的专业背景，如财政学、行政管理、公共事业管理、法学等，又要考察人才的实习实践经历和潜力，力求录用既了解公共管理、政府采购，又懂法律的学习能力和实践能力俱强的品质优秀候选者。这些专业人才，要有购买公共服务的专业素养，同时还能为政府治理提出合理的对策建议。另一方面，可由政府购买服务监管部门联合高校、科研机构、行政学院、社会智库、企业智库等，依据“专业化、年轻化”的原则，冲破地域和领域藩篱，遴选专家，并分门别类建立政府购买服务专家库，使政府、企业、社会等三个场域的长期进行政府购买服务专题研究和深入研究的专家人才，协同参与到政府购买服务的决策咨询中，实现科学决策。对于异地专家，可利用现代化的技术手段，召开网络会议，进行在线咨询或评审，实现线上、线下评审联动，以充分发挥专家作用。

（二）人才培养，提升人才素质

学历教育和在岗培训是培养专业人才的有效途径。鉴于政府购买服务的专业人才缺口较大，可以利用高校开设的财政学等相关专业，加强对政府购买服务的理论研究，也为政府购买服务政策实施培育人才。为加强专业人才的培养，有学者甚至建议专门开设政府采购专业［8］。高校已开设的社会工作专业应用性强，更要重视实习与督导。高校应与政府部门开展常规合作，建设社会工作实习基地，搭建社会工作专业研究生联合培养平台，实现社会服务理论与实践的有机链接。实习基地为高校社工专业学生提供实习机会，由全职社工传授经验和进行督导，使学生将理论知识学以致用，使其理解社会工作的深刻内涵，增进其专业技能，进而确保服务质量和促进职业进步；实习中，师生可对专职社工进行理论介绍和阐释，丰富专职社工的理论内涵，提高其专业素养。

除了高校的学历教育，在岗培训亦是通常采用的人才培养模式。其一，岗前培训与岗中培训并重。对于新录用的参与政府购买服务的公务人员、社工人才，要进行政府购买服务的相关法律法规、项目管理、合同管理实务等方面的岗前培训，以增强补充人才的业务素养，为上岗进行实务操作夯实基础；对于已入职的公务人员及社工人才，则要根据业务需要，制订科学的培训计划，不断更新其知识储备，使其工作理念、工作方法顺应工作新要求，增强服务意识和专业理念，将工作着眼点放在科学决策、合作协调上来，进行管理创新。其二，正式培训与非正式培训结合。正式培训可组织政府公务人员、专职社会工作人员及项目专家参加，由高校拥有丰富理论知识和实践经验的优秀专业教师授课，讲授法律常识、政府购买服务的理论知识、社会工作理论和国内外案例，开展教师、政府人员、专家及社会工作者之间的互动；非正式培训在日常工作中开展，可以采取“师傅带徒弟”的方式，由经验丰富的公务人员在解决购买服务问题后，进行分析总结和经验分享。正式培训和非正式培训的结合，能够达到理论与实际的结合。其三，专业培训与交叉培训兼顾。专业培训是就政府购买服务的理论知识与实践案例进行专业学习和剖析。当专业培训不能满足要求时，需要进行交叉培训，或是政府工作人员、专家到社会组织调查研究或挂职锻炼，或是社会工作者在政府部门或高校学科建设中兼职做顾问，以搭建政府内的专业人才、项目专家及社会工作人才的理解和协作桥梁。

（三）人才引进，增加人才储备

多渠道引进高层次的政府合同管理人才、智库人才及社会工作人才，增加政府购买服务的专业人才储备。一是引进高层次政府合同管理人才，增强政府购买服务的能力。政府购买服务多采用项目管理或合同管理。鉴于政府合同管理经验不足，而国有企事业单位、群团组织等在组织运转中注重合同管理或项目管理实践，政府可将国有企事业单位、群团组织的中高层管理人员，调任至行政机关，发挥其合同管理的经验优势，充实政府内部合同管理的人才队伍，增强政府胜任“精明买家”的能力。二是引进外籍人才，优化政府智库结构。国外一些专家和学者对发达国家和地区的政府购买服务有着长期的实践探索或深入研究，有着丰富的政府购买服务的经验积累或深刻教训总结，对我国政府购买服务可提供借鉴。因而，我国政府在建设政府购买服务智库时，可引进少量的外籍专家，为政府提供高层次的决策建议。三是引进高层次社工人才，深化社会工作。我国的社会工作还处于起步阶段，政府可从社会工作实践模式成熟的发达国家和地区，或者从开设社会工作专业的高校，引进有着深厚的社会工作专业背景、具有丰富的社会工作实务经验的高层次社工人才，定期开展社会工作专业知识培训和督导，增强社会承接政府让渡权力的能力。

［1］JOHNSTON J M，ROMZEK B S，WOOK C H.The Challenges of Contracting and Accountability across the Federal System：from Ambulances to Space Shuttles［J］.The State of American Federalism，2004，34（3）：155-182.

［2］AWORTWI N.Contracting Out Local Government Services to Private Agents：An Analysis of Contract Design and Service Delivery Performance in Ghana［J］.International Journal of Public Administration，2012，35（13）：886-900.

［3］王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角［J］.中外法学，2006，（4）：462-483.

［4］胡鞍钢.建设中国特色新型智库：实践与总结［J］.上海行政学院学报，2014，（2）：4-11.

［5］2014年度全国社会工作发展报告［EB/OL］.（2015-03-16）［2016-01-13］.http：//news.swchina.org/industrynews/2015/0316/21002.shtml.

［6］民政部关于印发《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》的通知［EB/OL］.（2011-10-9）［2014-11-2］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zh/201110/2011100 0185430.shtml.

［7］于健慧，王丽达.政府购买公共服务制度保障不足之反思［J］.哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2015，（6）：65-70.

［8］刘慧，陈斌.政府采购本科专业建设的探索和思考［J］.北京教育，2011，（2）：24-26.

（责任编辑：于健慧）

D523-3

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1005-460X（2016）02-0063-05

2015-12-10

中南财经政法大学研创计划资助课题（2014B1002）；湖北省高等学校社会科学重点研究基地资助课题（W20140018）

徐双敏（1954—），女，江苏苏州人，所长，教授，博士研究生导师，从事公共管理学、政治学研究；张景平（1978—），女，河南唐河人，博士研究生，讲师，从事公共管理学研究。