政府购买家属服务养老的价值困境——对南京市“家属照顾型”养老模式的反思

◎李 娟 （江南大学法学院，江苏无锡214122）

政府购买家属服务养老的价值困境
——对南京市“家属照顾型”养老模式的反思

◎李 娟 （江南大学法学院，江苏无锡214122）

南京市“家属照顾型”养老的模式是政府购买家属服务养老。该模式是政府购买公共服务在养老领域的应用，考虑到养老本身具有家庭伦理属性的要求，所以在养老服务方式的选择上更需谨慎。政府购买养老服务是养老社会化的必然趋势和要求，但是政府购买家属服务养老可能会存在伦理风险与政策低效的问题。因为利用政策手段确立父母与子女之间的购买服务关系有悖于亲情伦理关系的自然融洽，不合理的政策设计忽略亲情伦理，会影响养老服务评估的客观性和公正性。因此，政府购买养老服务需兼顾文化与效率两个方面，进行社会治理创新的实践探索。

政府购买；养老服务；家庭养老；孝文化；社会治理理念

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）指出，2012年年底，我国60周岁以上老年人已达1.94亿人，2020年将达到2.43亿人，2025年将突破3亿人，老龄人口比例预计占总人口20%以上，将是国际公认10%的老龄化社会标准的两倍，何以解决养老资源供给不足的问题是摆在政府面前的头号养老问题。从中央至地方都在最大限度地利用和调动现有养老资源，积极探索养老新模式，实现养老成效最大化。鉴于政府购买服务在提供服务的质量和效率方面的优势，业已成为政府创新养老服务供给方式的较优选择，政府购买服务模式不断涌现。

一、问题的提出：“家属照顾型”养老模式引发的思考

2014年10月13日，《现代快报》报道了南京创新居家养老模式“子女在家照顾困难老人，政府发补贴”的新闻，引发了社会热烈反响。具体内容为政府“聘用”家属照料失能老人或半失能老人，被“聘用”家属可以从政府获得相应的补贴，照顾失能老人每月可领取400元，照顾半失能老人可领取300元。执行方式为被照顾老人的家属应聘于承接政府购买服务的社区养老组织，作为组织的工作人员，家属服务于自家需要被照顾的老人。本文将此界定为“政府购买家属服务养老”的养老模式。

20世纪80年代后期至90年代初期，旨在解决僵化刻板的传统公共行政模式在提供社会福利方面的效率危机和信任危机，欧美国家兴起一场全面而深刻的“新公共管理”运动。新公共管理运动旨在调整政府与市场、政府与社会的关系，充分调动社会力量提供公共服务，实现政府职能社会化，以弥补政府财力和公共服务能力的不足。政府购买服务就是在此管理创新过程中出现的，“是公共服务供给机制的改革与创新，实质上是公共服务合作供给的一种重要制度安排”［1］。政府购买服务（purchase ofservices ofcontracting）是指政府为了高效率地履行服务社会的职责，遵循市场交易的规则，利用政府财政资金，向社会公开招标，向竞争性组织购买社会公共服务，由竞争性社会组织向公民提供社会公共服务的一种政府管理模式，“是一种‘政府出资、定向购买，契约管理，评估兑现’的政府公共服务的供给方式”［2］。就其本质而言，政府购买公共服务就是利用“竞争性的市场机制取代等级制的官僚体制成为公共服务的生成模式”［3］。依据政府购买服务的定义与本质内涵，采用政府购买公共服务模式的背景是：某些由政府承担的公共服务，如果由政府直接提供成本较高，效果较差；如果替换为社会组织，则可以解决政府提供的这两个劣势。简言之，政府购买公共服务意在利用社会组织弥补政府在运作性资源①政府与社会组织所交换的资源一般分为运作性资源和治理性资源。运作性资源是组织自有的可完全交换的资源，例如政府所控制的财政资金和公共设施，或者社会组织所拥有的专业能力与服务网络。参见敬乂嘉：《从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展》，中国行政管理，2014年第7期，第54-59页。上的缺陷。政府与社会组织之间形成三种关系：从经济学角度是一种买卖双方的契约关系，从管理学的角度是一种委托代理关系，从政治学角度是政府与社会合作的关系，因而在合作与治理机制上更加复杂。政府购买养老服务是政府购买服务这一政策工具在养老领域的应用，是将原来政府与老人之间的直接服务供给模式转变为引入“第三方”的政府、组织与老人的间接养老服务供给模式。

南京市“家属照顾型”养老模式，与青岛市南区的政府花钱买居家养老服务、湖南省公司合作（PPP）模式、宁波市镇海区对80周岁以上的高龄独居老人向定点家政服务机构自费购买服务给予20%的补贴等政府购买养老服务模式存在本质上的区别。后三者的政府购买养老服务均是与独立的“第三方”社区组织或者私人组织合作，而在南京“家属照料型”养老模式中，社区服务组织作为政府服务的基层组织，未能发挥社会组织提供服务的优势，不存在独立的第三方关系。老人与家属之间的亲情血缘关系将标准的政府购买服务复杂化，这势必影响政策的执行效果。仅从理论上分析，政府购买家属服务养老不但可以部分缓解政府在居家养老护理人员和床位资源短缺方面的养老压力，而且可以使照顾老人的家属获得经济上的实惠，减轻家属的养老压力，是政府、老人及其家属三方共赢的养老模式创新。该模式体现了南京市政府的社会治理理念——认识到在经济市场化和公民社会发育的现代化进程中，社会需求的多样性、社会主体的多元能动性，认识到必须构建政府与社会多元协同提供社会福利的重要性。但从社会伦理价值上来看，有可能破坏家庭伦理关系，有悖于孝文化的传承；从政策的执行过程和结果上来看，未必能够改善被照顾老人的生存境况，也难以缓解政府的养老压力。

二、伦理价值：政府购买家属服务养老有悖于积极的养老文化传承

政府购买家属服务②此处的家属一般指老人的子女，较少为老人的孙辈，不包含老人的配偶。因此本文论述中将政府购买家属服务等同于政府购买子女服务。养老相当于政府在子女与父母之间建立了一种经济关系，用货币形式衡量家属对父母的赡养劳动，忽视或者淡化了子女与父母之间的天然血缘亲情关系。亲情关系是敏感微妙的，金钱因素的掺杂往往导致亲情关系发生扭曲，甚至改变人们的养老价值观念，使子女与父母之间构建关系超越自然关系，公民义务凌驾于自然义务③自然义务的特征是他们与社会制度并没有任何必然的联系，也不涉及我们是否自愿，换言之，它是作为一个人自然而然就县有的义务，而不管他处在什么制度之下，也不管他愿不愿意履行。，与我国提倡的符合人性的孝文化传统相违背。

伦理先于政治和法律存在于人类社会的交往过程中，因此，我们不仅过着一种人为构造的政治和法律的生活，更过着一种伦理的生活。两种生活遵循两种不同的价值原则，分别为功利价值和伦理价值。功利价值是指物质财富或其他实际利益为满足人的需求而产生的价值，由政治和法律来规定和裁判；伦理价值是对人之本性和道德精神的追求和践行，由道德来规范。功利价值直接关乎人的物质生存，因而往往具有第一性。在物质极端匮乏的情况下，伦理价值可能被忽视且让位于功利价值。但是在家庭关系中，伦理价值往往具有不可替代和动摇的重要地位，更何况是物质相对丰富的当今社会。因此，子女赡养父母，首先应该是伦理关系，受伦理价值的规引；其次才是功利关系，受约于政治和法律。子女赡养父母，犹如“鸦有反哺之义，羊有跪乳之恩”，是人的一种本能反应和自然情感表达。《孟子》记载：“人之所不学而能者，其良能也；所不虑而知者，其良知也。孩提之童，无不知爱其亲者，及其长也，无不知敬其兄也。亲亲，仁也；敬长，义也。无他，达之天下也”。也就是说，儿童时期就懂得爱自己的家属，说明这种爱的能力是一种先验的道德观念，“人的一生是向内用功，不断护守，弘扬先在性道德观念并进行体验的道德化过程”［4］，因而无论社会结构怎样变迁，社会文明怎么进步，社会制度的设计都应遵循弘扬和坚守人性之本然的基本原则。

虽然儒家孝文化产生于农业时代，其中很多孝的伦理规范已经不适应市场经济体制下的现代社会，需要与时俱进地进行扬弃，但是孝文化的核心精髓仍值得继承和弘扬。早在春秋战国时期，我国已经有了较为完备和成熟的敬老养老的孝文化。《礼记·祭义》记载：“孝有三：大孝尊亲，其次弗辱，其下能养”，《纪孝行章第十》记载：“孝子之事亲也，居则致其敬，养则致其乐，病则致其忧，丧则致其哀，祭则致其严。五者备矣，然后能事亲。”即要求子女要乐父母之所乐，忧父母之所忧，而且不论自身处境如何都要表现出对父母的尊重，也就是说赡养老人是有等级标准的，解决老人的衣食之忧只是最低层次的养老，高层次的养老是尊老，即体察和满足老人的情感和精神需求。我国在发展老年服务体系过程中，将传统的家庭养老发展为适应现代社会要求的居家养老模式，有效地弥补了家庭养老经济支持和社会服务不足的缺陷，而且更好地维持和发挥了家庭养老中亲情支持的功能。亲情支持是家庭养老具有的天然优势，其他养老模式无法比拟。家庭养老还具有极大的包容性和弥合性，主要表现在父母对子女生存压力的体谅，对子女养老过程中欠妥行为具有极大的包容性，血浓于水的亲情对大部分的家庭矛盾和摩擦具有自然的修复和弥合的功能。这一点是家庭养老的优势，同时也是外在力量参与家庭养老可能难以严格执行和准确评价的难点。

即使随着社会的发展，人的原子化生存越发严重，但是人对于父母子女亲情的需要永远不会改变，这不但是家庭养老难题解决的重要因素，是家庭和谐的重要保障，而且也是社会稳定的重要基础。儒家孝文化是在遵循人性与自然法则基础上形成的政治道德文化，该文化将“齐家”与“治国”完全融合在一起，孝文化在固化家庭亲情伦理关系同时，也稳定了国家的统治基础，“父子君臣长幼之道得，而国治”［5］。所以，孝文化既具有维系家庭结构的功能，也对国家具有非常重要的政治稳定功能。古代历朝统治阶级高度重视孝文化的政治功能。“夫孝，天之经也，地之义也，民之行也。天地之经，而民是则之。则天之明，因地之利，以顺天下，是以其教不肃而成，其政不严而治。先王见教之可以化民也，是故先之以博爱，而民莫遗其亲；陈之于德义，而民兴行;先之以敬让，而民不争；之以礼乐。而民和睦。示之以好恶。而民知禁”［6］。古代道德统治的政治智慧在当时的社会取得了良好的社会管理效果，对今天的社会治理同样具有重要的借鉴意义。社会伦理道德是对国家政治治理和依法治理社会的必要补充，而且可以规范二者不可以触及的社会领域，并且发挥着不可低估的社会作用。

南京市政府购买家属服务养老是对居家养老模式的创新，意在通过减轻失能、半失能老人子女的经济负担来使子女有更多的能力照顾自己的老人，从而改善老人的生存状况，但是不恰当的经济补助方式影响到家庭中的亲情养老情绪，可能将家庭伦理引向失范的方向，遭遇一定的伦理危机。随着社会保障现代化的发展，养老不再是简单的家庭责任，而且也是社会责任，因此，政府的养老责任逐渐凸显，压力也随之加大。但是政府养老和子女养老并不是此消彼长的关系，也就是说并不意味着政府可以替代子女养老，也不意味着子女可以将养老负担甩给政府或社会。政府为家庭解决一部分的养老经济压力，使养老的经济支出可以不完全或直接依赖于家庭，使家庭成为“抚养显性而赡养隐性的社会单位”［7］，但是老人的精神和情感慰藉仍然需要由纯粹的家庭亲情关系来实现。经济负担固然是影响政府养老政策和家庭养老能力的重要基础性因素，但是对子女赡养父母的服务进行明码标价显然会扰乱家庭伦理关系的自然平衡。在养老问题上，政府与家庭都必须承担起自己应有的责任与义务，不能以追求经济效率为目的而忽视伦理价值。

此外，《婚姻法》明确规定“子女对父母具有赡养扶助的义务”，《老年人权益保障法》规定“老年人养老主要依靠家庭养”，而且明确规定子女必须定期回家探望父母，否则涉嫌违法。足见，在优良的孝文化传统遭受市场经济和功利主义的影响下，自然的家庭伦理观念逐渐淡漠。在孝文化和传统式微的残酷现实面前，我国通过强制性的立法形式，艰难地做着维护和倡导孝文化的努力。而南京市的政府购买家属服务养老，可能因为采取不恰当的经济激励方式鼓励子女赡养老人，加剧市场价值对养老伦理的侵蚀，加剧子女养老传统文化的衰败的进程。

三、政策价值：政府购买家属服务养老难以实现养老政策目标

本质上，政府购买服务是政府通过市场化方式解决政府在提供公共服务方面的效率低下问题，更好地履行政府职责的新型政策工具。政府是发起政府购买服务的主动方，政府购买服务得以实施必须满足两个条件：一是购买服务能够实现更高效的服务；二是政府与社会组织的有效合作。第一个条件已经被广泛证明，在此不赘述。第二个条件决定了政府购买服务是否可持续的问题。社会组织与政府合作是基于自身业务优势和有利可图，通过承接公共服务，促进自身组织发展，增强实务能力和市场竞争力。实现政府与社会组织有效合作的保障是地位平等基础上的资源互换和互利共赢。换言之，如果政府购买服务可能导致某一方利益的受损或者“无利可图”，那么合作就难以达成。假使政府利用自身政治优势，强加于社会组织承接服务，那么不但导致社会组织利益受损，而且严重挫伤政府购买服务模式的健康发展，伤及政府自身。实现政府与社会组织有效合作还必须遵循必要的合作原则，以规避政府权力延伸至社会组织内部，影响组织的独立性和组织的整体运行。因此，政府购买服务必须坚持必要的原则。首先，确定政府权力的边界。公开竞标方式（除特殊公共服务之外）选择合作组织是防止政府腐败和确保社会组织服务能力的首要环节，并且必须明确政府不得干预组织内部运作，政府不得干预公共服务提供方式，仅有监督公共服务生产的权限。其次，确保社会组织的合理收益得到满足。对于社会组织而言，在公共服务项目的选择过程中，倾向于选择收益大的项目。如果合作项目收益较小甚至无利可图，可能导致消极服务，最终导致公共服务的公共性受损，所以政府购买服务的支付水平关乎社会组织合作的意愿和提供服务的质量。

南京“家属照料型”养老模式不但存在违背养老伦理价值问题，而且存在公共政策价值偏离的问题，可能导致政策结果与政策目标的不一致。本研究借助移动科研数据平台和朋友圈进行了网络微调查和小范围的田野随机抽样调研，获得有效问卷56份，其中关于“您认为该模式中政府购买社会服务的方式是否合理？”的回答中，仅有25.40%的被采访者认为是合理，其中46.85%的人回答“不知道”；关于“您认为经济补助直接发给子女还是老人？”的回答，82.37%的人认为发给子女不合理；关于“您认为该模式有助于政府购买养老服务的长远发展吗？”被采访者中52.38%回答“有助于”，33.33%回答“不知道”，14.29%回答“无助于”。以上的统计结果与本研究的假设和预设结果存在一定偏差。本研究假设该模式的政府购买社会服务方式不合理，但是回答中“不合理”仅为27.75%，虽然大部分人认为把经济补助发给老人较合理，但是关于该模式是否有助于政府购买养老服务的长远发展的回答中，肯定的回答占绝对优势。重新审视假设命题与问卷设计的合理性问题之后，发现导致结果偏差的原因有以下三点：一是回答问卷的被调查者中71.43%为当前不面临赡养问题的人群，面临赡养问题的人和未面临赡养问题的人对该模式的实际效果的预估不同；二是被调查对象大多对“政府购买社会服务”这一公共服务提供方式不甚了解；三是大多数人认为政府在积极解决人民群众的养老压力，应该持赞成的态度，忽略了手段造成的负面影响。本文作者在课堂教学中进行了微测试，即将原先的问卷发放给班级同学进行第一次测试，然后将本研究的观点向大学本科生进行详细的阐释，再次重新发放问卷，获取两次测试结果。两次测试结果对比显示，当被调查对象充分了解政府购买子女服务养老可能引发的问题和不合理成分之后，数据统计结果符合本研究的预期结果。

南京市政府购买家属服务养老模式目的是通过经济方式激励子女为自家老人提供养老服务，在形式上采用的政府购买服务的方式，从“社区服务组织”购买服务——财政购买社区服务，然后资金由社会组织以工资的形式发放给“员工”，也就是政府指定的需要赡养的老人的子女。从政策设计意图上看，政府解决了财政支付的合法性问题，但却使政府购买服务异化为政府强制社会组织接受其行政指令。在异化的政府购买服务框架下，政府购买服务的公共性和效率性难以保障。政府购买养老服务的公共性需要服务的效率性来保障，但是该模式忽视了社区服务组织本身生存和发展的需要，缺乏保障效率的基础。首先，表现在干预组织人力资源管理中招聘和派工两个环节。指定社区服务组织接纳政府指定的符合条件的老人子女为组织员工，而且由于是自己服务自己老人，因此在派工环节上社区服务组织无话语权。即使指定养老子女不符合社区服务组织的人员招聘要求和派出标准，但迫于政府的强制性干预，社区服务组织完全没有否定权和选择权。其次，由于政府转移支付的资金最终完全转移到养老子女手中，社区服务组织没有获得任何政府购买服务的费用，而仅仅扮演了“过路财神”的角色，丝毫无法被激励去提供优质的服务。再次，由于服务人员与被服务对象之间的亲情家属关系，导致监督和评价难以实施。正如前文所言，亲情的微妙性和包容性，很难从被服务老人的角度做出对服务人员（子女）的客观评价。因此，南京“家属照顾型”养老模式打击了社区服务组织承接和完成政府转移公共服务的积极性，必然降低服务的效率和质量，进而使公共服务的公共性受损，最终导致政府购买家属服务养老的政策失败。

与南京市政府在解决养老问题上的政府购买服务相比，无锡市政府也做了政府购买养老的尝试。2007年，无锡市政府出台《无锡市市区居家养老服务补贴办法（试行）》，凡无锡市区80岁以上的老人均可获得由政府提供的每户每月360元的居家养老服务补贴。定点居家养老服务机构按照事先签订的服务协议选派服务人员，为符合条件的老人提供服务，并向服务对象收取服务券。无锡市政府的做法是典型的政府购买服务模式，不存在上述两个问题，因而具有借鉴意义。

四、结论

虽然政府购买家属服务体现了南京市政府在社会治理理念上的创新，但这种模式无论是家庭伦理还是政策价值都值得商榷。社会治理理论的核心是多主体合作，然而多主体合作需要一定的合作机制。多元治理在解决同一问题时，必然产生多主体之间的交易成本问题。因此，政府利用社会力量共同解决养老资源不足的问题时，需要充分考察论证多主体在提供养老服务上的成本收益及各自的利益基础，确立明确的公平合作原则与机制。政府在探索和创新养老服务提供方式时，需要兼顾文化与效率的双重性。首先，坚持文化的基础性作用。脱离特定文化传统的社会政策虽然在法理上正确，但是可能导致伦理道德矛盾，引发社会价值混乱，产生新的社会冲突。其次，坚持决策的科学性。政府在提供新的养老政策模式之前，需与关涉的多方主体进行充分有效的信息沟通，在平等的基础上达成合作协议，建立正式的契约关系。再次，需要对新政策进行前中后期评估，及时调整和终止无效政策。最后需要说明的是，本研究是理论性研究，关于本文观点的真实效度还需通过对南京市已经在享受“家属照顾型”养老福利的老人、子女和社区服务组织进行调研分析，此为下一步研究的重点。

［1］叶响裙.政府购买服务中“政社合作”关系的构建［J］.新视野，2014，（3）：29-33.

［2］赵立波.完善政府购买服务机制推进民间组织发展［J］.行政论坛，2009，（2）：59-63.

［3］叶托.超越民营化：多元视角下的政府购买公共服务［J］.中国行政管理，2014，（4）：56-61.

［4］曾振宇.孟子孝论对孔子思想的发展与偏离——从“以正致谏”到“父子不责善”［J］.史学月刊，2007，（11）：29-36.

［5］《礼记·文王世子》

［6］《孝经·三才》

［7］于兰华.我国老年家庭照顾者的价值认同［J］.华南农业大学学报：社会科学版，2014，（1）：109-115.

（责任编辑：朱永良）

D630；D669.6

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1005-460X（2016）02-0087-04

2015-11-10

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“创新社会治理体制与社会和谐稳定长效机制研究”（14JZD029）；江苏省社会科学基金青年项目“公民网络维权制度创新研究”（15ZZC003）；江苏省高校哲学社会科学研究项目“公民网络维权的政府回应研究”（2015SJD355）

李娟（1985—），女，山西长治人，政治学博士，副教授，江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究员，从事老龄政治学研究。