我国农产品质量监管中存在的问题与改革方案

李　静　盖志毅

我国农产品质量监管中存在的问题与改革方案

李静盖志毅

内容提要：当前随着我国消费环境的不断优化，公众对农产品质量要求越来越高，而我国农产品质量问题一直不断，严重影响了经济的发展、社会的稳定与居民的生活健康。完善的质量监督体系是解决农产品质量问题的关键措施，也是“十三五”时期促进农业发展改善民生的重要改革内容。对此，本文以农产品质量为议题，深入分析我国农产品质量安全的现状与问题，具体分析农产品质量监督存在的问题，并提出农产品质量监督改革的方案。

农产品质量监督问题与改革

自2008年“三聚氰胺事件”以来，农产品质量安全问题已经成为民众关注的热点和焦点。为了改善农产品质量问题，各级政府制定了一系列的法律法规，建立了一系列的监管与应急机制。并取得了一定成效。但农产品质量安全问题依然非常严重，这突显出我国农产品质量安全监管改革的不足。为了进一步提高农产品质量，“十三五规划”明确提出，要健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系。为了实现农产品质量大幅度提高，中共中央总书记、国家主席习近平强调，要切实提高农产品质量安全水平，着力抓好农产品质量安全，坚持把农产品质量安全工作作为“三农”工作的重心。

一、农产品质量安全的现状与问题

1.农产品质量合格率有所上升，但合格率依然较低

根据农业部针对全国31个省中的152个大中型城市五大类产品117个品种和94项指标进行的检测发现，2015年抽检的43998个样品中，总体合格率为97.1％，较2014年的合格率93.6％以及2005年合格率80.1％有显著提高。其中，合格率最高的为禽畜产品，合格率达到99.4％，其次是茶叶 （合格率为97.6％），然后是蔬菜（合格率为96.1％）和水果（合格率为95.6％），水产品合格率最低，为95.5％。纵向比较近年来我国农产品质量合格率情况，2014年农产品合格率为93.6，％，其中蔬菜、畜禽和水产品合格率分别为96.3％、99.2％和93.6％；2013年农产品合格率为 97.5％，其中禽畜产品合格率为 99.7％，茶叶98.1％，蔬菜96.6％，水产品94.4％，瘦肉精的问题没有出现；2012年的农产品质量合格率中，禽畜产品合格率为99.7％，茶叶 93％，蔬菜 97.9％，水产品96.9％；2010年农产品质量中禽畜产品合格率为99.6％，蔬菜96.8％，水产品96.7％。比较2010年至2015年农产品质量合格率情况可以看出，我国水产品的质量一直保持在较低水平，而禽畜产品的合格率较高，蔬菜、茶叶、水果的合格率一直处于中间水平但合格率较低。整体而言，我国农产品质量合格率保持稳定提升趋势，但6年的提升幅度不大，没有达到99.99％至100％的高质量小概率水平。

2.农产品安全事故屡禁不止，全国居民出现消费恐慌

根据《2005-2014年间主流网络舆情报道的中国发生的食品安全事件分析报告》数据显示，在2005年至2014年的10年期间我国共发生了22.74万件食品安全事故，平均每天发生62.3件。在发生的安全性事件中，肉与肉制品、蔬菜与蔬菜制品、酒类、水果与水果制品以及饮料是安全事故频发的重要农产品，发生量占食品安全事故总量的40％以上。从事故发生环节看，从生产到零售整个供应链的各个环节均发生过安全事故，但60％以上的事件发生在食品生产和加工环节，而不是流通环节。从事故引起的损失看，根据相关部门统计，2015年上半年因各类食品安全事件引起的经济损失超过300亿元，死伤人数破万人。数字之大引起全国的惊慌。从食品安全事故的表现看，事故主要以中毒事件偏多，2015年食品中毒事件超过了70件，每件中毒人数少则几十人，多则数百人。从对公众的影响看，每一年都有几次事件会引起全国消费者的恐慌。以2015年“僵尸肉”事件为例。2015年6月23日，新华网刊登了一篇《走私“僵尸肉”窜上餐桌，谁之过？》。文章提出，部分走私冷冻产品冷冻时间达到三四十年。这篇文章迅速被各大报纸、网站、微信微博转载，在不到一个星期弄得人尽皆知，各城市居民都恐慌购买冰冻肉，甚至对整个国家的肉制品质量产生质疑。之后虽然公安部公布冰冻日期只有三四年之久，但依然不能缓解舆情。

3.农产品质量监督不断提高，但部分区域监督缺失

据统计，目前我国86％的地级市、71％的县级市建立了专门的农产品质量检测和监督机构，专门负责一定县域的农产品质量常规检查，而农业部同时开展定期或不定期的抽样检测。根据农业部的检测制度，每年会在全国范围内开展四次农产品质量安全例行检测。2010年检测了138个大中型城市的6类产品，涉及101个品种，包含了8个参数38562个样品。2012年将检测城市扩大150个城市，但产品种类集中至5类，涉及102个品种，样品数量扩大至38000多个。2013年增加了3个检测城市，即153个大中型城市，涉及五类产品103个品种，较2012年增加了3个品种，抽检样品为38984个。2014年监测范围没有扩大，检测品种减少至86个，检测参数发生了很大改变，扩大至94个参数，检测样品超过了4万个，并且检测方向发生了重要改变，主要重点盘查共性问题和可能存在的行业潜规则，如进行了“瘦肉精”、兽用抗菌药、农药和农药使用、生鲜乳违禁物质、水产品违禁药物、畜禽屠宰、农资打假等7个专项治理行动。2014年共检查生产经营单位141万家，向司法机关移送案件79起，查获假劣农资2.6万吨，挽回直接经济损失4.7亿元。2015年农业部监测了全国31个省市152个大中型城市，相对2014年减少了1个城市，但品种扩大至117个品种，参数扩大至94项，检测样品扩大至43998个。比较2010年至2015年的检测范围，可以看出我国农产品检测范围在不断扩大，检测品种不断增多。但是，依然很多区域没有专门的监督机构，主要依靠农业部的抽检来判断区域农产品质量水平，这显然与事实存在巨大差距。

4.农产品质量标准不断完善，但实施与执行不匹配

2006年颁布的《农产品质量安全法》改变了我国农产品质量安全的法律空白。总体而言，我国农产品质量安全管理的法律有 《标准化法》、《动物渔业法》、《种子法》、《农产品质量安全法》等等，相关法规有《无公害农产品管理办法》、《植物检验条例》、《无公害农产品标志管理办法》、《无公害农产品认定程序》，相关规章有《种畜禽管理条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理》等。一系列法律法规共同组成了我国农产品质量标准体系。2009年2月十一届人大第七次会议通过了《食品安全法》，该法案对于农产品质量的影响和检测具有里程碑的作用。农产品质量问题自此上升至法律强制化的高度。该法对日常的农产品质量问题以及处罚标准进行了量化，一旦出现违法行为消费者可以依法起诉相关个人或企业、公司等相关责任主体，相关责任主体也将受到法律制裁。针对农药残留方面，农业部和卫计委联合发布了2014版最新农残国家标准，规定了387种农药在284类食品中的3650项最大残留指标量，即农产品的农药残留标准，基本覆盖了我国所有常用农药品种和常见农产品和食品种类（包含农产品粗加工和深加工产品）。虽然我国农产品质量标准非常多，也在不断完善，但与美国、日本等发达国家相比，标准水平依然较低。以美国为例，美国将农产品质量进行分级设立标准，共有400多个。美国农业部对85种鲜果、干果、蔬菜等制定了将近200个等级标准，其中加工分级标准170个。这种分级良好地满足了各类农产品的自然特性和生产技术要求。但我国农产品质量标准过于笼统，没有按照各类农产品的生存特性和当前国内的生产技术进行分类和调整，导致部分标准对于部分农产品的要求过低，而对于部分农产品的要求过高，整体适用性不强。

二、我国农产品质量监管存在的问题

1.相关法律法规不完善，监管依据存在问题

目前，我国农产品质量监管的相关法律法规不完善，主要表现在几个方面：第一，法律行为规定针对的市场主体不完整，并且追责存在偏向。涉及农产品质量问题的主体包含了农产品从生产到消费的所有环节。监管人员在发现问题之后必然会追溯问题的根源，追溯到责任主体。但是我国法律规定的追责主体主要是实施人，而没有将供应链过程的连带责任主体包含在内。同时，作为农业生产的主要参与人员农民，一旦存在违规添加的问题，不应该以知道不知道为理由而导致偏向。法律针对各类责任主体应该公平公正，而不应该以主体的强弱影响法律的追责程度。第二，农产品质量安全事故行政追责依据缺乏法律依据。目前我国法律只是针对直接违规违法行为，而政府机构及相关责任人的追责问题主要依靠区域行政政策和制度。这部分法律的缺失导致很多监督机构和监督责任人玩忽职守，一旦出现问题可以利用政策漏洞进行推诿。并且，区域追责制度一般只是进行行政处罚，而没有上升到刑事责任，这大大影响其对监督者的威慑力，影响其履行职责和义务的积极性、紧迫性和责任性。第三，针对引起农产品违规行为的法律制度不完善。以2014年广州毒豆芽事件为例。在审判过程中，由于法律法规没有明确表示不可添加6-苄基腺嘌呤，也没有明确表示可以添加，从而导致判刑困难。因为存在各种争议，各地方针对毒豆芽事件的量刑也存在很大差别，对是否有罪也存在不同意见。

2.农业生产组织化、产业化程度不高，增加了监管难度

首先，小规模生产模式影响质量调查与问题追责。自1979年以来，农村土地实行家庭承包责任制。农民实行以家庭为单位，采用分散独立经营的模式，一家一户以单位进行生产。这种分散模式，每户生产规模都非常小，但种植的农产品种类很多。这种模式下农产品的管理非常不规范，对农产品的质量影响非常大，容易导致各种质量问题产生，如农药使用超标。当某一户或者几户农产品农药残留超标后，收购者将合格和不合格的产品混合，最终经过加工出售。在销售环节检测出问题后，难以彻底查清问题质量来源，因此加大了监管和追责难度。第二，组织化程度不高会影响农产品质量和监督效果。农民自主经营，在市场竞争中处于弱势地位，容易受到市场的排挤。当农户农产品生产得不到应有收益后，为了获取收益，大部分农民会采取造假的方式来提高收益，从而影响农产品质量。以香橙种植为例。无论是在香橙质量上还是效益上，如果按照合规生产模式，农户都无法和企业竞争。为此，很多农户为了香橙外形美观、口味甜美，会大量使用农药和甜蜜素。第三，农户与企业缺乏对接。从我国农产品的生产现实情况出发，农产品的生产主要采取“农户生产+企业加工”的模式，即农户负责生产，企业负责从农户手中采购原材料进行加工。但由于很多企业并没有直接与农户签订购销协议，农产品生产完成后企业可以选择收购或不收购，因此农户和企业没有形成完整的利益共同体。企业检测出农产品质量问题，然后拒收农产品，农户也会尽快将产品出售给其他小批发商。因此，在我国，农产品自生产出来，无论质量好坏，最终都会流入市场，产业化不足也大大地加大了监管的难度。

3.农产品多部门监管职能交叉，缺乏权利约束

第一，多部门监督，存在职权和责任交叉。农产品从生产到餐桌的供应链中，存在多个部门参与的监管。农业部门主要负责从种养殖、批发、零售以及加工企业各个环节的监管，并负责审核农产品批发、零售、生产、加工企业的运营资质问题。食品药品监督部门负责食用农产品的生产、批发、零售以及加工的监督，也负责运营资质的审核、颁发和监督。工商部门负责产品的整体质量监督和消费者投诉问题等，同时也负责工商税务登记、证书颁发等。环保监督部门主要监督农产品生产、批发、零售、加工等环节的环境情况以及环保功能。可以看出，这几个部门对农产品质量都附有监督职责，职权和义务存在重复。因此，一旦发生质量问题，对行政单位的追责困难，而因为职能交叉，各个单位的监督工作也不能很好地开展。实际上，如果多个部门经常检查，会影响市场主体的正常运营。第二，各个级别的检测职能缺乏管制和约束，导致监督低效。行政部门的运营和企业员工行为一样，责任和义务，监督和被监督应该是相辅相成、同时存在的。但是我国农产品质量监督部门只有职能、职权和义务，但是并没有针对该部门的监督机制、绩效评估。农产品质量监督主要依靠县级农业部门，但由于缺乏被监督、被评估，很多县级农业部门并没有实际履行该义务，没有在农田、市场、企业中购买产品检测，而是编造各种数据应付上级，然后每个月按照99.9％的合格率上报，体现出当前监管部门缺乏一定权利约束。

4.监督与供应链脱离，存在监督盲区

首先，检测范围没有围绕供应链展开，范围较小。从农产品检测的范围来看，监督机构主要是针对农产品的批发、零售以及企业加工环节进行检测，缺少对整个供应链进行检测。以苹果生产为例。农户生产苹果过程中需要用到的肥料、农药以及自然环境都会影响苹果质量。县级农业部门应该加强对农业生产环节的检测和监督。这一方面可以提高农户正确用药用肥的意识，也在一定程度上对农户进行了培训。当苹果从农户手中进入批发零售环节，农产品也存在保鲜、储存环节，因此除了对批发零售商进行检测外，也需要对仓储环境、仓储技术进行检测，防治苹果被运输、仓储、流通、销售等多个环节打蜡等问题产生。当苹果进入加工企业，需要对其加工技术、添加剂、成品各类化学成分含量进行检测和监督。其次，从全国范围出发，我国农产品检测的广度依然不足，存在监督盲区。全国有661个市 （包含了4个直辖市、283个地级市和374个县级市），农业部只针对150多个城市进行了检测，检测范围不到25％。在品种范围上，农产品种类非常复杂，品种繁多，涉及粮食、油料、木材、肉、蛋、奶、棉、麻、烟、茧子、茶、糖、畜产品、水产品、蔬菜、花卉、果品、干菜、食用菌、中药材以及野生动植物原料等多个品种和类型。但是我国主要针对五类农产品120个品种进行抽检，并且检测项目至今也不足100个。除了农业部外，很多城市建立了专门的监测站，但只有86％的城市拥有检测站，也就是说包含在14％里面的很多上百万人口的城市没有设立专门的农产品检测站，而在县域范围29％的县区没有监测站。这说明很多区域存在农产品检测空白局面。

三、完善农产品质量监管体系的改革方案

1.优化农产品质量监督法律体系，完善执法结构和增大执法力度

立法部门应该联合农业生产管理、技术研究、检测监管等多个部门针对农产品的法律问题进行分析，深入了解针对农产品生产与技术现实条件下的农产品质量问题，以及针对农产品质量问题的法律追责问题。从生产实际出发完善农产品质量监督法律体系，是保障法律体系可实施、与时俱进的重要措施。在法律问题上，完善主要从三个方面出发：一是充分体现法律的公平性，即任何市场主体，只要违反法律，都必将受到法律严惩，无论一直处于弱势地位的农户个体还是规模大经济实力强劲的企业；二是法律追责应该一环扣一环，不放过任何供应链中需要对问题负责的主体，包含供应链中的生产、流通、运输、仓储、批发零售、加工等多个环节的主体，也要包括对该区域农产品质量负责的行政机关和质检人员；三是法律应该深入到农产品质量问题的细节部分，如针对不同市场主体的处罚力度，针对不同损失不同影响的处罚力度等。除了完善法律文本体系外，也需要完善执法结构，增大执法力度，做到有法必依，违法必惩。在执法结构上，需要给予农业检测和监督部门一定的执法权力，赋予其针对违法行为采取强制措施的权利，尤其是行政处罚的权利。提高监督部门的权利，赋予执法权益。

2.提高农产品生产、加工的组织化、产业化程度，实现农产品质量全面监管

要监督部门对所有农户的产品生产进行监督的可能性很低，也不实际。为此，只能将众多农户捆绑成为一个整体，对整体进行抽检，采取整体对个体负责的形式，这是为农产品质量监督提供便利的重要举措。为此，需要提高农业组织化程度、产业化程度。这可以通过多个路径实现。一是建立专业合作社，将众多农户包含在合作社中。监督机构以合作社为单位抽检和监督产品质量。如果抽到某个合作社产品质量有问题，整个合作社都将受到处罚，从而迫使合作社里所有农户都自觉遵守法律法规和制度。二是“企业+农户”的模式，即企业和农户签订捆绑协议。农户必须按照企业的要求进行生产，如果违反规定，企业有权将农户产品销毁或者向有关部门举报。监督部门只对企业产品进行检测，一旦发现农产品质量问题，直接对企业进行追责。全面监管是在组织程度、产业化程度较高的形势下实现。当一个县城将农业生产划分为几十个或几百个生产单位时，就可以针对这些单位进行定期或不定期的抽查。全面监管包含三个所有：一是所有单位的产品都必须接受抽查、检测和监督；二是单位的所有产业都必须接受抽查、检测和监督；三是产品从生产到消费的整个过程都必须接受抽查、检测和监督。

3.优化农产品监督部门结构，优化人员和设备配置

优化监督部门结构主要在于三个方面。一是简化农产品质量监督部门数量，防止职能交叉，降低监督效果。建议将质量监督部门进行综合，融合成一个部门，整体实行对各类产品的抽样、检测和监督。二是优化各级质量监督部门结构，强化上下级之间的权利制衡和约束。上级和下级之间对于农产品质量监督应该具有不同的功能。县（区）级别部门主要进行负责抽样、检测和监督，市级部门负责对县（区）级别部门进行考核和监督，中央和省级应该负责对全国或全省的农产品质量情况进行抽查，并不断推进各项检测技术的推广、设备的应用培训等。三是应该注重部门内部结构的设置。质量监督部门内部的股室设置也应该遵循权利和义务的相互制约性，强调各个股室之间职责的独立性，防止职能交叉而导致最终责任不清，任务不明。农产品质量监督除了部门机构外，人和设备也是影响监督效果的重要因素。每个质量监督部门应该配备足够的掌握农产品质量先进检测技术、农产品质量相关法律法规制度以及质量监管政策的人，也需要购买检测各类农产品质量的先进设备以及进行快速办公、执法的相关信息设备。人和设备是完成监督不可缺少的重要组成部分。

4.完善农产品质量标准，建立农产品质量追溯体系

法律需要联系实践，农产品质量标准更加需要联系实际。政府相关部门应该根据各类农产品的生产习性、自然特性、生产技术、检测技术等多个方面要求，综合多个部门联合制定农产品质量标准。具体而言，农产品质量标准应该具体到以下几个方面。一是具体到某个产品，如大蒜的农药残留必须达到某个标准，而苹果的农药残留需要达到另外一个标准，不同的产品质量标准不同。二是针对同一类产品的不同质量问题设定不同的标准，必须详细列举和概括可能存在的质量问题标准，而不是简而言之了事。三是必须针对各类农药、化学制剂、工业品等的相关产品应用进行严格限制，制定全面的质量标准。四是农产品质量标准应该与法律体系相关联，即如果根据农产品质量标准的不同，违反程度的不同，给予不同的法律惩处。五是质量标准一旦制定，必须严格遵守，利用法律强制化执行，而不能以区域不同而给予不同的优待。在质量标准建立以后，要发展质量问题，追究责任主体，除了要监督部门检测外，还要建立完整的从生产到消费的追溯体系。该追溯体系应该包含以下几个条件。一是包含了产品从生产到流通、批发、零售、加工等各个环节的信息，涉及供应链所有环节。二是必须包含详细的信息，如产品没经过一个环节是否发生了性质变化，是否添加了什么药品，采用什么样的加工技术或保鲜技术等，产品经过哪些人，其中是否进行检测，检测结果如何等等各方面的信息。三是信息必须是连贯的，可追溯的。一旦发现问题，监管部门能够根据信息追溯到源头，发现质量问题产生的根源。

5.完善农产品质量信息化平台，补充社会化监督功能

社会化监督具有两个作用。一是补充政府行政部门监督的不足。换言之，各个组织、个人都有权利针对各类农产品的质量问题进行监督。任何组织或个人发现问题都可以追踪问题的来源，利用法律进行追责。二是对政府性质监督部门的监督。作为社会大众，其不具备检测技术，也不具备执法力量，因此真正的监督能力有限。这时候，社会大众需要监管政府监督部门发挥监督职能。如果民众发现问题苗头而没有证据，有权利请政府监督部门对所怀疑的产品进行质量检测，而政府监督部门有义务满足要求。如果政府部门不作为，民众有权举报。同时，完善质量信息化平台可以提高社会监督的效果。虽然交通越来越便利，但信息平台是最快捷的沟通渠道。具体而言，建立信息化系统应该包含三个主要内容。一是民众能够在平台中提出意见、建议，反映农产品质量存在的具体问题，即民众如果发现某个超市白菜有质量问题，可以在平台找到与政府质量监督部门的对接方式，或者直接在平台上提出问题。二是针对民众反馈的意见，质量监督部门应该及时反馈，并在平台跟进处理情况。三是质量监督部门日常检测监督发现的问题应该在平台上及时公开，防止不合格产品继续在消费市场出现。

1.崔彬：《农产品质量安全事件频发的成因及遏制途径》，《现代经济探讨》2011年第11期。

2.耿宁、李秉龙：《产业链整合视角下的农产品质量激励：技术路径与机制设计》，《农业经济问题》2014年第9期。

3.张蓓、黄志平、杨炳成：《农产品供应链核心企业质量安全控制意愿实证分析——基于广东省214家农产品生产企业的调查数据》，《中国农村经济》2014年第1期。

4.陈晓华：《2014年我国农产品质量安全监管成效及2015年重点任务》，《农产品质量与安全》2015年第1期。

［责任编辑：徐元明］

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1009-2382（2016）06-0055-05

李静，内蒙古农业大学经济管理学院博士生，内蒙古财经大学商务学院讲师（呼和浩特010018）；盖志毅，内蒙古农业大学经济管理学院教授、博士生导师（呼和浩特010070）。