民生视域下保障性居住的居住福利探析※

王祖山 周明月 梁世夫

民生视域下保障性居住的居住福利探析※

王祖山 周明月 梁世夫

内容提要：保障性居住是保障与改善民生的重中之重，构建居住福利是保障性居住的核心。保障性居住不足主要缘于住房改革与社会经济发展进程中不平等的秩序变迁，其间，不同的居住者对居住福利要求呈现为居住依托性、生命周期性、品种多样性和次序先后性等特征。保障性居住者的居住福利依托住所环境，并在此基础上，构建居住者的经济性福利、安全性福利、文化性福利、心理性福利以及发展性福利，从而更好地保障与改善民生。

保障性居住居住福利保障与改善民生

从功能上讲，保障性居住是指由保障性住房所提供的居住。保障性居住不仅仅是“住”的问题，还涉及保障性居住者诸多福利诉求，如居住环境，居住带来的经济性，居住者的安全、文化、心理及发展等，这些共同构成保障性居住者的居住福利 （早川和男，2005）。近年来，国家加大了对保障性住房的建设投入，建成了大量具有保障功能的住房，如“两限”商品房、安居商品房、棚户区改造房、定向安置房、经济适用房、廉租房和公共租赁房等。但全国多地大量保障性功能的住房建成后没人愿意搬进去，出现大量廉租房、公租房“晒太阳”的闲置现象。不少入住者并不满意，有些干脆选择搬出或者回迁。造成这种现象的原因很多，本文拟从保障与改善民生的视角，分析保障性居住供求失衡的形成过程及原因，分析保障性居住对象的需求特征，在此基础上，运用居住福利的“彩虹桥”构架，探讨保障性居住福利的构成及构建问题。

一、保障性居住是保障与改善民生的重中之重

“十二五”规划提出要“注重保障与改善民生”，中共十八届三中全会又强调要“着力保障与改善民生”。从历史向度看，保障与改善民生具有深刻渊源。我国古代思想家很早就有朴素的“爱人”、“亲民”思想，重视“民”与“国”的关系。如儒家主张“仁者爱人”，墨家主张“兼爱无私”，都表示出对人的关爱；孟子提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的理念，老子也主张“圣人常无心，以百姓心为心”；《尚书》提出“民可近，不可下。民惟邦本，本固邦宁”的理论，强调“民”对“邦”的重要性（陈思坤，2010）。从法制向度看，保障与改善民生又是一个法治问题，民生是法治的根基，法治又是保障与改善民生的利器，保障与改善民生的核心包括保障公民居住权等权力（何士青，2009）。从政治向度看，保障与改善民生是社会主义制度优越性之所在，是社会主义制度的本质规定，是经济社会发展终极的价值追求，是建设中国特色社会主义民生制度的着力点和落脚点（韩喜平、孙贺，2014）。从伦理向度看，着力保障与改善民生蕴含着“人本”和“利民”理念，凸显“正义”原则（周斌，2012），它既是维护社会公平正义之本，又是构建公平正义的重要内容，还是实现公平正义的重要手段（梁燕雯，2012）。从发展向度看，民生问题是社会存在和发展的根本问题，让人民都过上尊严、幸福、美满的生活是发展的根本目标（肖浩辉，2014）。保障与改善民生是科学发展的价值归依，科学发展又是保障和改善民生的必然诉求（夏东民、金朝晖，2011）。

保障和改善民生涉及范围很大，但是保障性居住应是其重中之重。作为生命过程，每个人的一生都离不开居住，生之于住所，也终之于住所；人生活动的内容结构就像一座“彩虹桥”，居住是桥墩，桥墩之上是经济性需求、安全性需求、文化性需求、心理性需求和发展性需求等，人人都在“彩虹桥”的桥面上渡过人生，生儿育女，享受劳动，体验快乐，保持健康，追求梦想，实现自我（早川和男，2005）。可见保障与改善民生的各项任务都是建立在桥墩——“居住”之上的，它是构筑其它福利的基础，也是保障与改善民生的首要任务。

二、保障性居住不足的形成过程

保障性居住不足的形成大致可以分为以下三个阶段：

1.第一阶段（1949-1978年）：福利化阶段

国家对私有住房进行社会主义改造，并逐步由市场过渡到由国家供应、分配及维修的完全福利化阶段，住房完全变成福利品，职工居住的保障与所在单位有关，保障性居住的不公平性源于单位福利水平差异，源于单位内部职工行政或技术职级、年龄、工龄等因素不同。其间大多数职工难以享受到福利性住房，保障性居住不平等缘于住房的福利性再分配。

2.第二阶段（1978-1998年）：私有化阶段

单位 “存量房”直接通过折扣方式卖给原住户，“增量房”由单位以市场价购买，然后以优惠价卖给职工。在私有化阶段，多数职工或因所在单位福利水平低，或因他们在单位中的地位相对劣势而无法分到福利性住房。其间，市场并未在住房配置中起决定作用，保障性居住不平等仍是缘于住房的再分配。

3.第三阶段（1998年至今）：货币化阶段

保障性住房的分配由实物分配转向货币化补贴，藉此过渡到完全市场化，然后居民按市场价自由购买。但是在这一进程中，存在地区经济水平、单位福利能力、单位内部职工职级等因素差异导致分化。有些居民可以以一定优惠选择房改房、单位自建房、折扣商品房、集资房、团购房、经济适用房等等，而有些则只能直接面对市场。被直接推向市场的居民，部分因收入和财富状况较好，他们以市场价购买了住房，部分却因房价飙升，其收入水平与市场价格相差太远而无力购买，只能“望房兴叹”，出现住房的市场分配两极化。国家在其间的公平履责不够，没有“补”好住房再分配与市场选择失衡这个“位”，导致大量保障性居住需求得不到满足（黄建宏，2015）。这一阶段，住房使用权的不平等是再分配与市场共同作用的结果。

从以上进程看，导致保障性居住不足是个历史过程，其根本原因是不平等秩序的变迁。这些问题的解决，除提供保障性住所之外，更重要的是努力构建居住者的居住福利（韩喜平、孙贺，2015）。

三、保障性居住对象福利需求的特征

住房分层分级既是保障性居住对象确认的依据，又是对保障对象进行分类、分析其特征及福利要求的基础。从产权视角看，城市住房分层呈结构化，按住房产权占比从低到高层的顺序，可分为无产权房、有产权房（含福利性产权房、商品性产权房、继承性产权房）和多产权房；保障性居住的对象主要由无产权房阶层和人均居住面积很小的部分有产权房阶层构成。

居住问题的解决，一方面需要将不同层级结构的住房与不同的居住需求进行合理对接，另一方面则需要给居住者构建良好的居住福利。这就需要对保障性居住者从多个维度进行划分，如个人或家族的政治资本、财富禀赋、人力资本、保障状况、生命周期、职业状况及收入水平等（刘祖云、毛小平，2012）。保障性居住者的需求呈现出一些基本特征：

1.居住依托性特征

在我国，城镇居民的民生是建立在居住基础上的，居住是其核心依托。住所可用来遮风避雨，又可安养身心，恢复疲劳，展开劳动，交流感情。北欧人认为“福利从住宅开始”，日本人格外调整“在宅福利”，我们的祖先选择穴居来防虫兽侵害，而国民素有“安居乐业”之说，可见他们都重视安居，视居住为民生之基础，为福利之依托（早川和男，2005）。

2.生命周期性特征

保障性居住者处于生命周期不同阶段，居住对象对福利的需求往往具有生命周期性特征。一种情况，处于生命周期不同阶段的家庭成员，按婴幼儿期、少儿期、青年期、成年期和老年期的顺序依次过渡，从一阶段自然过渡到下一阶段，不同阶段都有与保障性居住及相关的需求；另一种情况，有些居住者只在人生的某一个时期或某几个时期有保障性居住需求。在前一种情况下，居住者的保障需求是全方位的，既要有适合老人的福利，又要有适合青年人的福利，还要有适合小学生的福利。在后一种情况下，居住者的保障需求相对单一，如新入职的大学生，他们关注的是住所带来的工作机会、交通方便、消费时尚等，农民工则宁愿选择离打工地近的住所。

3.品种多样性特征

由于保障性居住的居住者所处的生命周期阶段不同，因此保障性居住的需求呈现多样性特征，除居住功能方面的直接需求外，还有与居住相关的其它需求，如幼儿期居住者需要就近入园场所，学龄期的需要入学的通勤安全、方便，学校质量好，老年人要求附近有基本的医疗机构，平安通行的道路，安宁、安心、安全的休闲场所等等。从居住对象的需求频次来看，有些福利需求是经常性的，有些则是特定性的，如防灾性需求，在发生地震时，附近应有抗震性好，能供电、供水、卫生的避险场所。这些要求看似有些苛刻，但当特殊状况出现时，这些隐性的保障性福利需求就成了保全居住者的“救命稻草”。

4.次序先后性特征

保障性居住对象对居住相关福利的要求具有先后次序性特征，对居住对象的个体效用存在着次序性差异。需求次序并非固定不变，其动态性表现在以下方面：其一，次序先后由意愿的需求强度与满足程度的差异决定，越是渴望的需求，次序越优先，优先顺序与保障居住个体对象有关，对象不同，对象所处生命周期的时期不同，需求次序可能不同。当原有优先的保障需求得到满足之后，其后续的保障需求次序依次前置。其二，需求程度与个体对需求缺失的耐受程度有关，耐受程度越差的需求项目，次序越优先。如精神脆弱者，可能对环境安静程度的要求很高，“广场舞”过大的音乐声对他们生活可能形成极大干扰。其三，需求次序先后受环境变迁的影响，这种环境可能是政治或者法律环境，可能是社会经济环境，可能是自然环境，也可能是突发情况甚至是突发事件。例如，当某种恶性传染病流行时，与病原体隔绝的需求先后次序就会上升，当居住者腿部受伤需要依靠轮椅行走时，对电梯及小区的无障碍通行的需求次序就变成优先了。

四、保障性居住者的居住福利依赖的环境圈层

保障性居住的环境既是福利本身，也是福利的依托或载体。保障性居住的环境性福利意指保障性居住者享用其环境带来的福利。下面拟以保障性居住点为中心，由内向外顺序，依次审视与保障性居住者的居住福利相关的环境因素。

居室内的环境是指套内的，主要包括房型结构和房间分布，通风通光，贮藏空间，建材防火绝缘，墙体保温与隔热，设施卫生方便，空间密封与隔音，套内地面平整，房间活动干扰，温度控制等等。

楼栋内的环境是以楼栋为对象，主要包括楼栋的路面宽敞性和方便性，每层住户数，户均电梯数，电梯速度和质量，安全通道，防火隔离门，楼道照明设备，消防设备，安防监控设备，入户门禁设备，水箱设备，供水设备，供电设备，供气设备，供暖设备等等。

小区内的环境是指楼栋外的小区公共部分，主要包括道路及无障碍通行水准，容积率，停车位配比，绿化率，体育场所，文化场所，商业场所，避险场所，安防设备，物业管理等。

小区周边的环境涉及小区周边公共资源的配置，包括不同层级的学校，医疗机构，养老机构，道路的通行方便性，共公交通，著名建筑物，城市平面结构，林荫道，公园及广场，大型商业综合体，街道艺术景观，大型体育及文化场馆等等。

所在城市及区域的环境，包括空气质量，气候舒适度，河流与湖泊的数量、规模及分布，天然森林，自然景观，旅游景点，产业分布，工业区分布，商业区分布，周边城市分布等等。

居住环境是构建其它福利的基础，这些居住环境有些是人为制造的，有些则是自然生成的，不管情况如何，一旦离开居住环境依托，居住福利便成了无本之源，居住的福利效应便无法实现。

五、保障性居住的居住福利内容

1.保障性居住的经济性福利

保障性居住的经济性福利是从经济性的视角来分析居住带来的福利，这种福利源于保障性居住者可获得的福利感受与其支出的经济成本的对比，当居住者因居住获得的福利感越强，或为其支付的经济成本越低，其经济性福利就越高。可以从保障性居住的结构功能、居住环境和资源关系三方面分析经济性福利。

从保障性居住提供的结构功能看，住所结构功能的福利性主要来源于居所的微观环境，包括房型、楼栋和小区的结构及功能。例如套房内储藏功能的精巧性设计、空间的合理布局、水的再循环利用、电能高效使用（保温、隔热性），层内公摊面积的功能适用性、电梯质量及其维护良好、楼栋安全设备齐备，小区内道路通行无障碍、车辆停放与充电的方便性、丰富的游乐与健身设备等等，这些都会带来福利感受，与此对应的是，当居住者为此支付的经济成本越低，经济性福利就越大。

从保障性居住提供的环境看，保障性居住地周边公共资源分布的方便性、选择的自由性、服务水平的合适性、服务价格的优惠性、服务转换的自由度及转换成本的低廉等等，都会给居住者带来经济性福利。

从保障性居住提供的资源与关系看，就业形式多样性（如钟点工、临时工），工作时间选择和工作转换的自由度，合理的工资水平，就业机会的易得性，交通、通讯、网络、食品及其它生活支出低成本性，教育、医疗保健、娱乐质优价廉等也会给居住者带来经济性福利。

2.保障性居住的安全性福利

保障性居住的安全性是福利的基本构成，是需求的基本层次。建国初期，住所安全权的属性强调两项基本价值，一是满足人的自然安全需要，如挡避风雨；一是满足人的社会安全需要，作为私域空间，用来对抗自然人、组织和国家的行为失范带来的安全威胁（黄利红，2014）。现代社会，住宅安全性福利范围扩大了，包括人身及财产安全，信息安全，自由居住带来的精神安全等。对保障性居住而言，安全性福利因素主要包括住所微环境的安全性，住所周边环境的安全性，住所所在区域环境的安全性等因素。

保障性居住微环境的安全性因素包括燃气安全、火灾预警、防火隔离、逃生通道安全、无障碍通行、消防车通道、车辆安全通行、行人专用道路、食品药品安全、照明安全、安全的人防技防等。

保障性居住周边环境的安全性因素包括垃圾堆场的安全、居住地上游水坝安全、排洪排涝能力、周边山体滑坡预警、周边噪声污染控制、周边危化品安全、周边易燃易爆品安全、周边地震避害空间（如学校、广场、场馆、空地）、恶性传染病防控安全、社会治安对人身财产的保全等等。

保障性居住的区域环境安全性因素包括区域水源质量安全、地区空气质量安全、信息安全、区域社会管理安全等等。

3.保障性居住的文化性福利

保障性居住的文化性福利的基本构成是住所及其周边的文化设施与场所，如文化活动的场地（如广场），文化活动专用功能建筑（如图书馆、展览馆、剧院、音乐厅、文化橱窗），文化休闲的场所（如游乐场、游憩地、休闲公园）以及人文和自然景观等。有了基本的文化设施与场所，就需要根据保障性居住居民的多群体、多层次、多样性的特点，对应地开展文化活动，通过多层次的设计、多主体的组织、多活动的组合及多层次的参与，保障他们对文化福利自由选择权和自由参与权，创造机会，允许他们或欣赏、或围观、或参加、或创作、或评论，通过参与形成积极向上的世界观、价值观和人生观，提高生活情趣、伦理道德甚至艺术修养，促进养成良好民风民俗、制度习惯与生活规范，提供更多机会展示其精神风貌，从而增强居住者的文化性福利（刘庆龙、冯杰，2002）。

4.保障性居住的心理性福利

保障性居住者的心理性福利是指个体心理或社会心理带来的福利。个体心理包括最基本心理认知过程，也包括情绪、情感与动机，还包括人格和能力。社会心理包括社会交往和社会认同。从居住的角度看，除居住者的自我调适外，保障性居住者的心理性福利主要源于物理性的安全空间和社会性的交往空间的构建，源于居住者社会交往活动的参与。

从保障性居住的物理性因素看，居住住所的安全性空间能增加保障性居住的心理安全与安宁，而安全性空间包括以下几个部分：明确住所的入口和边界，可防止意外闯入；设置从自住空间到半公共活动空间的过渡空间，通过空间层次，增加监视机会；确保居住空间私密性，其程度越高，越能减少相互干扰，保障个人自由和生活不受侵犯；尽力消除或减少使用者不明确的空间，因为这些空间的使用权归属不明，无法合理监视和控制，可能带来不安全心理。相对物理性的安全空间，交往空间则带有社会性。保障性居住交往空间的构建，可促进居住者更多参与社会活动，拓展交往范围，加深相互了解，建立友好关系，扩大相互的认同感，从而满足人们的心理需要，并带来心理性福利（张娟，2007）。除此以外，家人的陪伴与和谐相处，家人工作的顺利性，子孙们的孝顺，家人和自己的收入稳定及身体健康等因素也有利于带来心理性福利（石燕，2012）。

5.保障性居住的发展性福利

从一般意义讲，发展是指系统性的上升变动，而社会发展则是指社会由小型、同质转向大型、复杂、异质的过程，其价值目标是实现人的正义、平等和尊严。发展性福利的本质是社会资源的再分配，因为在市场经济下，价格这只无形的手调节了资源再分配，按效率配置社会资源，而发展性福利是对市场对资源配置结果的干预，将福利由富人向穷人转移，根据福利效用的边际规则，实现社会福利的最大化，同时促进低层收入者的发展（方巍、魏雁滨，2005）。

对保障性居住者而言，人们如果仅仅通过消费补缺式“扶贫”是不够的，例如实物配租的福利陷阱程度就较为严重，而建立就业援助机制等发展性福利则更有价值（邓宏乾等，2015）。对保障性居住者而言，在实践中增加其发展性福利则应增加人力资本投资，促进社会资本形成，倡导个体财富积累，鼓励自谋职业，消除经济参与障碍。总之，通过增加保障性居住者的发展性福利，在促进整体经济发展的同时，改善与保障民生（方巍，2005）。

六、保障性居住的居住福利构建

首先，要把对保障居住的居住福利构建提高到保障与改善民生的高度来认识，只有认识到位，才可能使民生工程落到实处。让被保障者享受居住福利，既是他们应当享受的权力，也是全社会的责任与义务，更是负责任政府的历史担当。

第二，保障性居住福利的内容构建要从规划设计着手，抓好保障性居住的选点，做好保障性居住项目对象定位及周边资源的分布，做好保障性居住的结构设计的优化，并通过建立标准和规范，从源头出发，提高居住福利构建的效率。

第三，做好建设居住福利所需资源的归依，首先要明确中央和地方政府在资源投入上的主体地位，同时要鼓励多主体参与。根据不同保障性居住对象的特点及要求，通过税收和财政政策，引导社会资源向保障性居住者配置福利，引导有条件的单位和企业支持建设居住福利，创造条件调动社会资本参与其中，通过多主体的投入与参与，共同构建居住福利。

第四，保障性居住福利的构建既需要“物化”主体的建设参与，同时也需要“人化”主体的活动参与。参与活动主体可以是社会工作者、志愿工作者、社区工作者和保障性居住者。在这些“人化”主体中，被保障居民的参与是最为重要的，因为他们既是居住福利的建设者，又是居住福利的作用对象，是受用者、体验者，是居住福利的终极评价者；离开了他们的参与，居住福利的构建就没了出发点和落脚点（王祖山、张志军，2012）。

第五，保障性居住福利构建是个渐进过程，无论是其内容，还是其程度，都无法一蹴而就，做到人人满意。居住福利构建，既依赖社会认识水平的提升，也依赖物质资源投入能力的提升，还依赖人们对福利需求意愿和建设能力的提升。

1.早川和男著，李恒译：《居住福利论——居住环境在社会福利和人类幸福中的意义》，中国建筑工业出版社2005年版。

2.陈思坤：《论 “保障和改善民生”的思想渊源和理论内涵》，《理论月刊》2010年第3期。

3.何士青：《保障和改善民生的法治向度》，《法学评论》2009年第3期。

4.韩喜平、孙贺：《社会主义改革与保障和改善民生》，《湖南社会科学》2014年第3期。

5.周斌：《“保障和改善民生”的伦理意义及其实践》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2012年第3期。

6.梁燕雯：《保障和改善民生：社会公平正义的关键》，《学术论坛》2012年第5期。

7.肖浩辉：《关于保障和改善民生若干问题的探讨》，《消费经济》2014年第4期。

8.夏东民、金朝晖：《以科学发展为主题更加注重保障和改善民生》，《毛泽东邓小平理论研究》2011年第12期。

9.黄建宏：《住房不平等秩序变迁中的市场与再分配》，《理论月刊》2015年第8期。

10.韩喜平、孙贺：《突破保障和改善民生的认识误区》，《湖北社会科学》2015年第1期。

11.刘祖云、毛小平：《中国城市住房分层：基于2010年广州市千户问卷调查》，《中国社会科学》2012年第2期。

12.黄利红：《住宅不受侵犯权在中国近现代的演变及其基本属性》，《河北学刊》2014年第1期。

13.刘庆龙、冯杰：《论社区文化及其在社区建设中的作用》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2002年第5期。

14.张娟：《基于人类心理需求的居住区规划设计》，《科技创业月刊》2007年第6期。

15.石燕：《城市低龄空巢老人的心理状况及其影响因素分析——以南京市建邺区为例》，《理论与现代化》2012年第5期。

16.方巍、魏雁滨：《社会发展：社会资源分配的新思路》，《浙江社会科学》2005年第4期。

17.邓宏乾、贾傅麟、方菲雅：《住房补贴对住房消费、劳动供给的影响测度——基于湖北省五城市廉租住房保障家庭的数据分析》，《经济研究》2015年第5期。

18.方巍：《青年失业：不协调发展及其警示》，《青年研究》2005年第4期。

19.王祖山、张志军：《保障性住房非产权化的选择、困境与多元化道路——基于居住福利的视角》，《现代经济探讨》2012年第2期。

［责任编辑：沈卫平］

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1009-2382（2016）06-0040-05

※本文为国家社科基金项目“居住保障资源的配置及保障效率研究”（项目编号：12BJY054）阶段性研究成果。

王祖山，中南民族大学经济学院教授；梁世夫，中南民族大学经济学院教授、博士；周明月，中南民族大学经济学院研究生（武汉430074）。