地方财政支出的偏向与制度约束

卞　彬

地方财政支出的偏向与制度约束

卞彬

内容提要：财政分权以及基于政绩考核下的财政竞争等对地方财政支出结构产生了偏向，单纯依靠理顺财政收支关系无法根除此种扭曲，必须在制度和体制上做文章，从治本上考虑。因此，厘清法治下的财政体制改革与财政体制改革中的法治的关系，优化财政支出结构既要从财政体制改革着手，也要从法治建设着手。健全地方政府权力运行的制约和财政支出的监督机制、减少自由裁量权，有效避免财政政策制定和财政支出分配过程中的公共权力滥用。构建把权力关进制度的笼子的制约体系极为重要，依法设定权力、制约权力、行使权力、监督权力，以规则至上、权利本位、权力控制的法治思维和法治方式推进财政体制改革。

财政支出财政分权支出偏好制度约束

财政支出约束优化一直是现代财政的一个中心议题，由于财政收支的大头在地方财政，因此，地方财政支出管理在整个财政支出管理中处于特殊重要的地位。回顾历史，我国曾经对财政支出的偏向进行过多次集中治理，但结果却是陷于“越治理越严重”的怪圈之中。地方财政支出的偏向原因可能是多方面的，但最深层次的问题还是在于制度和体制中存在不合理因素。从财政的基本内容和主要运行环节来看，制度约束地方政府财政收支，主要体现在以下几个方面。

一、规则至上，引领财政支出改革方向

规则至上的法治思维就是以既定的法律规则为依据，以法治为先、法治为大、法治为重的基本要求。化解地方财政支出偏向是一场难打的硬仗，要从根本上消除导致财政支出偏向的制度诱因。在地方政府财政收支活动之中进行判断、观察和思考。

1.坚持预算编制的完整性

财政分配的强制性和无偿性决定了财政支出必须以法律为重要依托，以强制力为保障。牢记法律的红线不能触碰，法律的底线不能逾越。法治或规则制度是各个项目之间相互制约又相互依存的统一整体，具有系统性、根本性和长远性。财政支出的预算编制是预算管理的起点，财政预算由于是经法定程序审核批准，具有了法律效力，落实我国新的《预算法》是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志与基础。预算的完整性要求各级政府的收支必须整体纳入预算管理。从横向来看，即一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算的“四本预算”，关注这四本预算的收支变化，往往能够反映出当前经济形势，和国家重大改革决策部署动向。从纵向来看，预算层级是一级政府一级预算，包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”。“四本预算”加“五级预算”在法律层面上确立了全口径预算体系。各级政府、各部门、各单位必须依照《预算法》的规定，不能使政府收支游离于部门预算之外，不得隐瞒少列。真正实现“大财政”、“大收入”、“大支出”。落实新的《预算法》是规范地方政府的预算约束，把地方政府权力关进制度笼子的重大举措。通过政府预算法治化来促进财政行为法治化，通过财政行为的法治化来达到政府行为的法治化。

2.预算执行的规范性

程序是以多数人和多元利益并存为基础的社会调整机制，政府必须在程序上要符合规范，在实体上符合权限，不能肆意发挥。“预算法定”即预算的编制、执行、调整、监督等每个环节，都必须依法而行，必须具有法律程序思维。遵照新的《预算法》相关规定和流程，一是改进年度预算控制的方式，建立跨年度预算，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。不再采取基数法加增长的编制方法，可以消除承认既得利益的基础上，把以前决策的错误进一步强化和累积的效应。二是法律除了具有实体规定之外，都有程序上要求。法定程序必须遵从，不可或缺与遗漏，改变预算执行的长官意志随意性，人为增加预算、转移用途的状况。如果当年有特殊情况，如受灾或者战争、突发公共事件处置等需要增加预算支出的，必须要报人大调整预算方案。各级政府动用预备费安排的指数不算预算调整，用上级增加的转移支付安排的预算不算预算调整。在预算执行中，一般不采取重点支出与生产总值挂钩事项方式。并且不要出台新的减少、调整收入支出的措施。以前在预算执行中新增加支出的项目非常多，这对预算是一个冲击，而且对财政压力也非常大。三是强化财政决算对预算编制的反馈作用。完善评价指标体系和决算报表体系，着力解决预算编制和财政决算“两张皮”的问题。

3.预算执行管理的严肃性

习近平强调：“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式”。这也是正确处理预算执行管理的基本原则，特别是涉及重大财政支出改革需于法有据进行。一是在财政预算管理、预算执行、资金分配等核心流程上，必须建立决策、执行、监督的相互制约和相互协调的财政支出约束机制。预算执行管理的严肃性就要抛弃 “边抓牌、边定规则”的思维方式，确立“定好规则、再抓牌”的法治思维方式。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分级授权，分岗设权、强化内部流程控制，防止权力滥用。二是推进国库现金管理。完善国库集中支付实时动态监控体系，对财政专户、财政退库这些资金作出规定。现在财政专户特别多，除了国库以外还存在着大量的财政专户，把财政资金都分散了。要明确哪些方面的特定支出可以设财政专户，没经过批准的不可以设。三是建立公开透明预算。从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等，及时和广泛地向社会公布中期财政支出框架和预算总额中的中期制度以及年度各项总额指标、预算执行过程中的监察情况、违规行为的处罚情况。扩大部门预决算公开的范围和内容，除涉及到国家的秘密信息外，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，细化公开的项目水平。全过程、多方位的预算公开，把政府和各政府部门手上所运用的权力以统计方式 “列单公布”。把预算变得“透明”，让社会和公众知晓，把预算的钱袋子晒到了阳光之下，让权力在一个公众可以看得见的范围内进行活动。

二、权力本位，保障财政体支出改革进程

法治作为一种治国理念，其最基本的就是要限权，法定权限即法无规定无权力，法治本身就是“控权”机制。“有权必有责、用权受监督、违法必追究”，这是四中全会提出的要求。法治的两个主题“法定职责必须为，无授权不可为”是管理地方政府财政支出事务的基本准则。

1.依法用权，不“越位”、“缺位”

一是不受约束的权力都会膨胀。任何权力都必须受到法律约束，绝对的权力必然导致绝对的腐败。这个社会是不是法治社会？重要的不是给老百姓定了多少法，而是给当官的定了多少法，对公权到底有什么法律约束？这才是真正的法治，也是真正的困难所在。公权力具有单方性、主动性、强制性的基本特征。财政支出权作为一项行政权力，其天生就具有侵益性和扩张性的特征，必须对其进行约束，习总书记最近讲的最多的是“权力要关进制度的笼子”。地方财政支出存在越位与缺位并存的现象，固然有着体制上的原因，但与财政支出法治约束乏力也不无关系。四中全会提出的“防止地方保护和部门利益法制化”的表述，说明把一切公权力放到法律制度打造的“法网恢恢，疏而不漏”的笼子之中。所谓“没有规矩则不成方圆”，“权力清单”是赋权思维和法治的限权的表现。如果缺乏法制的规范和强制约束，那么政府及其官员就可以随心所欲地进行财政的收支，可以随意突破，想怎么干就怎么干，导致管理部门不断自授权力，扩张管理边界，又因临事定规、朝令夕改，硬化预算约束也只能是一句空话，法制的尊严和权威就会荡然无存，主观随意性且不必为此承担任何责任就难以避免。

二是“法无授权不可为”。以法无授权不可为作为保障，从而约束决策者的恣意。随着财政分权的深化，地方政府从单纯的政策执行者变为了有自身利益追求，有自身资源配置能力，成为了自身在本地经济发展中起着特殊作用的理性主体。法律在赋予公权力，与此同时也确立了公权力的界限和责任。但从各地情况来看，地方安排支出结构上存在明显的偏向，财政支出严重越位，比如好大喜功，建设阔气豪华体面超前的大机场、大广场，建设雄伟壮丽的公共建筑，甚至建设能够体现权力尊严和气派的办公大楼。政府并无此类事权和支出责任，但是揽权，滥权，把这些弄成自己的事权，弄成自己的支出责任，形成自己的支出权力。但正常税收又不足以维持此类支出，就靠卖地、借债、乱收费、乱罚款创造收入。运用界定公共需要及支出范围标准，公共财政要从一般经营性、竞争性领域退出。改变部分立法授权过于宽泛，法律条文设计过于原则和简陋，使执法者拥有巨大裁量权，权力实际运行常常背离法律原旨，改变财政供给范围过滥、过宽状况。

三是“法定职责必须为”。我国集中式政治体制和分权式财政体制的有效融合使地方面临政治竞争和经济竞争的双重竞争压力，追求高经济增长已经成为地方官员竞争的主要目标。各地方政府都有争取本地方预算收入最大化的冲动，展开了政府间横向竞争，必然反应在财政支出结构上。分权下的地方政府因其产权的缺失及“经济人”的特性，由于不同类型的财政支出规模和结构对推动地区经济增长作用是不同的，为了吸引要素尤其是资本的流入，所有政府的官员为获得税收返还、参与增量分成，将公共资源优先配置在能带来更多利益的基础设施等投资，从而忽视非经济性公共品及公共服务的投资。对民生的教育、卫生、社会保障等公共支出产生了挤出效应，甚至有些还被推向了市场，直接导致公共产品支出和公共服务的空间和比例相对减少，导致政府公共支出结构发生偏向。现代财政与传统的“国家财政”或“政府财政”有着本质的区别，“法定职责必须为”也就成为政府的法定责任。构建约束政府自利性的制度安排，依法治理财政的终极标靶就是制衡缺失和打破利益集团固化的僵局。未来面临的重大问题是如何在不打击各地方政府积极性的前提下，制定新的激励机制以引导地方政府的由功能型财政向现代公共型财政职能转变。

2.规范地方政府债务管理

一是健全地方政府举债融资机制。各级政府为了进一步扩大融资规模和来源，建立了地方政府各种类型的融资平台，向银行借款搞建设，使地方政府的债务规模不断扩张。必须对地方融资平台进行清理，清理完了以后，有收入来源的就用收入来源还本付息，有部分收入来源的，就把这部分来源化解和降低债务，没有收入来源的，就要以政府的预算当中来安排专门的资金进行还本付息。对地方政府的债务进行甄别，如果能够转为PPP项目的，就不算在里面了；如果不能转为PPP项目的政府债务，就纳入置换。

二是注重防范和化解财政风险。甄别政府负有偿还责任的存量债务，将其分类纳入预算管理。消除政府债务管理不规范、制度不健全、缺乏统一统计口径的状况。地方政府债务实行限额控制，中央政府可运用法律明确规定财政支出在GDP中所占比重或赤字与负债的最大规模，建立对公共债务、财政支出增长率或税收负担的限制，严格控制预算外行为，公开违规处罚措施。严格限定举债程序和资金用途。除那个短期赤字资金以外，不能进入到经常性的支出领域。

三是建立权责发生制的综合财务报告制度。新《预算法》在为地方政府举债“开大门”的同时，也设置了若干安全措施来“关小门”，确立了地方政府举债的基本规则。地方政府要公开自己政府的综合财务报表，相应的相关的评级机构要对地方政府展开信用评级，展开信用评级以后又要满足国家对地方政府发债这样的余额管理的要求，只能在余额规定的范围内，在市场可以接受的利率标准下，来完成相应的债务支出，使地方债务的风险可防、可控、透明。做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”。

3.防止政府间财政恶性竞争

分税制后，为了缓解财政收支压力，获得更多的财政收入，地方政府往往通过对上争取税收优惠政策、对内展开税收竞争。虽然地方政府缺乏独立的税权，但是在中国式财政分权体制下，各地方政府能够展开事实上的税收竞争行为。主要方式是培养地方税源财源，制定税收优惠政策，把它看做招商引资的一个重要的手段。政府间的财政恶性竞争具体表现在，税收的违法减免、财政返还、人情引税、买卖税款、税收强征、税收打折、滥用征税裁量权、支出结构扭曲和随意减免规费等。政府间财政恶性竞争的社会危害，包括对税法刚性的损害、税源流失、支出结构失衡和扰乱财政分配秩序等方面。地方政府随心所欲的税收优惠违反了税收法定的原则，破坏了税法的统一性，违背了税法公平的理念，最终损害的是整个经济的运行。如果每个地区都存在着不同的税收优惠，这个地区的企业就不会重视和强调自身的效率提升，而把精力用于在追求税收优惠政策倾斜上。除非有极为特殊情况，否则区域性的税收优惠政策不再安排。未来财政支出还想授权给税收优惠的话，恐怕也得通过税收优惠的立法来进行解决。产业性的税收优惠政策要根据国家产业政策进行安排，消灭模糊地带和减少自由裁量权，避免人为干扰和随意性，杜绝所谓良性违法或良性违宪的现象，这是解决以权代法、维持改革秩序的治本之举。

三、权利分权，保障财政支出改革落实

财政分权是国家内部处理政府、政府与企业之间财政分配关系的财政体制，除了国家权力与公民权利的关系外，还有公权力之间的关系，即中央和地方的财政关系法定关系，实质上是以法律的形式确定国家治理的基本架构，并为其运转提供财力支撑。

1.界定中央集权与地方分权的事权关系

实现现代财政体制法制化，建立与财政业务及管理相适应的授权管理体系，必须协调好中央集权与地方分权的关系，正确划分事权是依法规范和核定收支的基础。政府间财政关系调整要义在于保持宪政制衡，财政分权指标的设置应该能比较全面反映财政分权的状况和特征，而不是简单地对财政分权是大是小下结论。本着宪政制衡原则与经济激励相融和的目标要求，突出权责对等，构建财力与事权相匹配的运行机制。①事权和支出责任相适应的这种政府间财政关系，原来叫财权和实权相匹配，后来改成为财力和实权相匹配，中共十八届三中全会把它改成叫事权和支出责任相适应。政治集权与经济分权紧密结合是中国式财政分权的核心特征，委托代理关系实质上是政治集权与经济分权的非对称关系，事权与支出责任划分不清晰、不合理的交织现象的局面，表现在越来越多的财力向上级政府集中了，而事权却不断地向下级政府下放。地方政府主要追求的是预算最大化，不得不追随中央政府的导向，更多的是对上级负责，努力争取上级的财政拨款或补助，“跑部钱进”、“要饭财政”等等难以避免，各地方的办事处、驻京办遍地开花难以避免。按照财政宪法的基本原理，遵循国家利益原则、受益原则、行政管理原则，按照一级政府事权的不同层次对财权与事权匹配和再造，即由传统的财力的路径转向事权的路径。通过法律等规范化的形式，地方政府的事权应取决于公共物品的外部效应的覆盖范围决定，而外部效应限于地区内的公共物品应主要由地方政府承担，从而可以保证政府活动的受益人和成本负担人范围一致，这是走向法治的中国特色的财政分权的重要途径。

2.合理划分各级政府间支出责任

财政分权在成功地为地方财政松绑，地方政府虽然逐渐获得了支出的决定权，但这种权力和其承担的支出责任又是不一致的，支出责任的高度地方化在中国表现得十分突出。现行的义务教育和公共卫生经费的投入体制是20世纪80年代以来建立起来的一种以分散管理为主的投资管理体制，经费来源由地方政府负责筹集提供，基层政府是公共经费的支出主体，造成了“事权属地化”。导致了支出责任在基层、财力分配在上级的不合理局面，形成了支出责任和财力保障的严重倒挂，引发了基层政府的财政困难的现状，注定了必然会以各种方式敛财，以满足各类正当或不正当的地方开支的需求。这样，加剧了预算外的乱收费现象，千方百计筹集非税收入，形成所谓的“土地财政”。按照一级政府事权的不同层次对财力与事权匹配进行模式再造，要适度加强中央事权和直接支出比重。同时，要简化预算层级，现在《预算法》规定的是国家设中央、省、市、县、乡五级，以后可能要逐步发展成中央、省、县三级。乡级政府预算可以由县级代管，县级政府可以直接对省不再通过市，改革以后市一级的预算和县一级的预算是并行的，自己管自己的预算。促进权力与责任、办事与花钱相统一，全面提升国家治理效率。

3.完善转移支付制度

财政转移支付应当规范、公开，公平、建立专项转移支付定期评估和退出机制。一是逐步提高一般性转移支付所占比重。以均衡地区间基本财力为主要目标，对专项转移支付进行清理、整合、规范。二是逐步取消竞争性领域专项转移支付。中央政府在进行相应的专项转移支付安排时，中央政府往往会要求地方政府进行资金配套，并且地方配套资金过多，多数专项转移支付中央政府要求地方政府配套资金达到30％到40％左右，甚至有的项目配套比例达到70％。解决转移支付的低效率，专项转移支付的管理成本高效率低，基层政府部门为了争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，环节很多，一些项目审批的资金不够透明，也很容易滋生腐败。三是逐步转移支付的地方资金配套。因为地方资金配套间接支配了地方政府手里的一些可支配财力，形成地方财力不足而难以落实，有些地方政府为落实配套资金去借债。

四、建设以绩效为核心的财政监督制度

财政支出改革的过程，就是法治思维根植和法治方式确立的过程。财政支出改革不仅会改变过去的规则，还会改变国家治理的手段和方式，本身就是提升国家治理体系和治理能力的现代化途径。

1.财政支出法律责任

政府支出结构是各种力量相互博弈的结果，反映了不同部门、不同地区、不同群体在财政资金分配中受益的多少，体现了政府对国家发展目标的追求。首先，建立健全过错责任追究制度。要按照“谁决策、谁负责”的原则，任何失职或渎职的违法行为都应当承担相应的法律责任，做到“花钱要有效、无效必问责”。明确过错责任追究范围、追究程序、追究方式等。建立过程可倒查、效益可查询、责任可追究的追溯机制。对于违规行为应明确和严格惩罚措施，把对单位的处罚和对个人的处罚结合起来，从根本上触动违法违纪责任人的切身利益，真正提高财政监督的震慑力，用法律责任机制倒逼严格执法和普遍守法。其次，建立“行政机关内部重大决策合法性审查机制”。堵塞公共资金的“跑冒滴漏”、取消政府的“账外账”。防止通过变通绕道的办法，以“红头文件”、“内部规定”。开展清理整顿“小金库”行动，取缔各单位形形色色的“私房钱”。

2.严格财政支出绩效评价

首先，财政监督是一种货币监督，由于资源是有限的，因而其使用不能不考虑到效率。我国《审计法》对政府财政支出侧重于财政资金的监督，而对政府投资效益则没有相应的法律法规约束。据报道，当前财政资金“沉淀”显现突出的，新一年预算相应也会被压缩。政府支出的无效率是利益集团私利优先的结果，官僚无效行为的共同结果就是过度支出。官僚行为将导致支出超过事实上生产必要公共服务所需要的成本，这将引起无效和卸责。其次，创新财政绩效管理。中共三中全会明确提出，要“建立科学的法治建设指标体系和考核办法”。财政支出绩效评价不同于微观经济组织的效益评价，财政支出绩效考评的内容是绩效，地方财政支出绩效考评应遵循“经济性、效率性和效果性”原则，即所谓的“3E”原则。从地方政府支出绩效预算目标、绩效预算编制制度、绩效奖惩制度、财务报告制度等方面构建地方政府支出绩效预算控制体系。建立分级分层分类的绩效评价制度，即财政支出行为过程和行为结果的效益、效率和效果，包括目标考评、财务考评、结果与影响考评、资源配置考评、持续效能及影响力考评等。消除“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的财政资金管理的弊端，积极盘活财政存量资金，最终目标是社会福利最大化。

3.创新财政监督管理方式

财税体制改革既是一场自身的求变革的过程，筑起一道坚不可摧的财政防范违纪违规与损失浪费的监督屏障。一是强化各级人大对预算的审查监督。在现代法治社会中，最终的支配力量不是政府的权力而是法律。人大作为人民的代表，对于财政预算安排的每一个环节，必须从一开始就参与决策的制定。以确保财政支出的合理、到位和高效。对各级人大及其常委会审查监督预算的程序内容规定具体，要求报人大审查的预算要细化。二是政府对预算监督的职责，包括财政部门、审计部门等部分部门对预算监督的职责，要加强对财政监督主体的再监督。三是发展独立、专业、多元的外部监督机制，善于运用审计、监察、司法等部门监督的力量，发挥监督综合叠加效应，由单一监督检查向复合监督管理转型，把财政监督与预算改革一体、与决算一体、与审计一体。四是加强民众的有效监督。在现行财政分权体制下，地方政府更多的是对上级负责，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下”的标尺竞争①标尺竞争（Yardstick Competition）是指通过代理人的绩效和类似条件下的其他代理人的绩效进行比较，从而在一定程度上能够发现代理人的努力程度。在设置经理人的起始绩效时，需要比较类似经理人的起始绩效水平，考虑该起始绩效的挑战性以及激励程度，才能设置具有竞争性的标尺以及奖惩制度。。财政法定主义实质上就是“人民主权”的形式要求，它是实现人民在财政方面基本权利的必要手段。财政收入来源于人民，在理论上也是用之于民的，那么到底如何收取和支配这些财政资金，理应由人民掌握最后的决定权。实行社会公示和社会听证制度，让争议各方平等地表达诉求，从而形成“自上而下、自下而上”上下联动。“用手投票”与“用脚投票”双重约束机制。依法治国的道路走通了，那么地方财政支出改革必将脱胎换骨，重振雄风。

1.刘剑雄著：《财政分权、政府竞争与政府治理》，人民出版社2009年版。

2.周刚志著：《财政分权的宪政原理政府间财政关系之宪法比较研究》，法律出版社2010年版。

3.章晓雯：《论市场化改革中的地方财政竞争》，《中国集体经济》2013年第7期。

4.王亚军、胡晓宏：《论地方政府良性财政竞争的法律制度保障》，《学术论坛》2012年第11期。

［责任编辑：张震］

F812.2

A

1009-2382（2016）06-0045-05

卞彬，中共重庆市委党校经济学部教授（重庆400041）。