非政府组织在社会治理现代化中的作用

张海夫

(西南林业大学　思想政治理论课教学部，云南　昆明　650224 )



非政府组织在社会治理现代化中的作用

张海夫

(西南林业大学思想政治理论课教学部，云南昆明650224 )

摘要：创新社会治理体制是社会建设理论的跃升，是对社会管理的全面升级，也是推进社会现代化的必然之举。创新社会治理体制任重道远，其基本路径当为全面走向社会治理的现代化，而社会治理现代化须有足够的动力系统。在公认治理主体为多元的背景下，长期以来处在夹缝中的非政府组织的动力作用应予重视。基于此，当在治理主体多元、现代化进程和社会治理体系之间的嵌套关联中探究非政府组织对社会治理现代化的推动作用。

关键词：非政府组织;社会治理;现代化

十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”的重大战略，不仅为未来一段时期社会建设的目标、手段、方式、路径等指明了方向，而且进一步激发人们对社会建设理论研究的热情，极大推动社会各界对社会治理体制如何创新进行全方位的探讨。由“社会治理”代替“社会管理”的提法合乎社会转型的历史趋势，蕴含丰富的新理念。因社会治理系崭新的系统工程，理论视域、社会治理的方式创新与实际运用、社会治理的诸多领域等等，这些都必然要求我们以整体协同的学术视野，从微观的层面对社会治理体制创新的不同要素进行具体的探讨。以“治理”的科学含义而言，首先应当对社会治理的主体多元性进行理论分析，在政府、社会和公民个体多个主体共同参与治理的多重关系中，社会本身即处在政府与公民个体的中间桥梁位置上，同时，社会又是政府和个人活动的土壤，为政府和个人的互动提供社会环境。正是因为社会的这种多种属性，必定要求在寻求社会治理现代化的路径时，着力研究社会要素诸如非政府组织等的作用对社会治理现代化的推动作用。

一、 社会现代化进程中的非政府组织

改革开放以来，随着市场经济的深入发展，一个不可逆转的开放社会逐步形成。前市场经济环境下的政府单一管控无法适应开放社会的挑战，政府不得不被动地放权，释放出新的空间逐步显现的特点，这些共有的空间及要素经由学者复古式的反思，或从西方哲学家那里获得启迪，或经由对我国宋代以来资本主义元素增量情况下的封建社会的商会，尤其是对民国时期商会自治性的赞许和欣赏，借用西方市民社会理论话语来概括我国这个现代化演进中产生的全新的社会空间，以此作为理论分析范式，来解释和回应社会空间的内涵及规律。当然，我国学者并非凌空移植西方的市民社会理论，无论是被标注为自由主义标签抑或是被划定至保守主义的阵营，有的秉持市民社会的理论范式，有的则力挺公民社会的概念分析功能，凡此种种，但其共同点是只要论及公民社会就不得不与我国的实际相联。换言之，凡是国内学者在讨论公民社会时已经具有中国性格了，非政府组织成为日益独立的社会组成要素。

开放社会进程中的非政府组织发展经历了几个阶段。改革开放之始至20世纪80年代末为第一阶段，此时政府管控较为严格，从公民社会的国家—社会(市场为社会构成要素)二分法分析，不难发现这个阶段上的社会自主性不强，非政府组织还处于启蒙期，改革开放的先进精神总是遭受来自传统保守势力的挑战与责难，非政府组织对社会开放性的推动作用十分有限。非政府组织主要表现为一些学术团体和带有官方色彩的工、青、妇组织。整个20世纪90年代是非政府组织推动社会开放的第二个阶段，90年代初国内学者对非政府组织的研究才逐渐趋于活跃，其时公民社会中的非政府组织作为分析范畴和事实范畴开始被学者广泛研究。

2000～2012年的长达十三年的时间为第三个发展阶段，非政府组织的数量、种类、功能、作用等都有长足的发展，境外非政府组织、国内非政府组织数量大幅增长，正式备案登记的和草根型非政府组织并存，伴随着社会转型对政府职能转变，实行政事、政企、政社分开以及社会、各种矛盾和问题的倒逼，非政府组织生长和发展的空间趋好。非政府组织的作用逐步显现，承担着政府无法承担的社会发展职责和任务。就云南而言，非政府组织发展的空间环境日益优化，不但数量稳步增长，职能、作用也发生着良性变化。“截至2012年12月31日，省级非政府组织为1070个(根据民政部非政府组织分类标准，科技与研究类318个、生态环境类13个、教育类144个、卫生类36个、社会服务类51个、文化类61个、体育类34个、法律类3个、工商业服务类173个、宗教类8个、农业及农村发展类8个、职业及从业者组织类45个、其他类150个)，其中社团社会团体793个、民非229个、基金会48个，非政府组织年增长率为4.8%，2012年非政府组织登记工作行政审批197件。近三年，全省非政府组织登记工作发展良好，非政府组织总数已达15603个，其中，社会团体10845个，民办非企业单位4710个，基金会48个。非政府组织总数和社团、民非、基金会数量在2007年基础上年均增长率分别为9.4%和7.5%、14.8%、15.1%。目前，全省每万人拥有非政府组织数为3.39个，接近全国平均水平，在西部省区仅次于四川省，较2010年的2.75个/万人增幅明显。”[1]这些数字表明，非政府组织的发展已经进入跃升的良性阶段。云南非政府组织还有另外一大特色，即境外非政府组织众多，被誉为“NGO的摇篮”，仅备案的就有包括“美国大自然保护协会云南办事处、香港乐施会昆明办公室、国际奥比斯项目公司(美国)昆明代表处、CBM国际克里斯多夫协会(德国)等37家”[1](截止2014年1月)。云南相继出台了境外非政府组织管理规范、省内非政府组织评估办法、非政府组织培训办法等措施，以及政府颁布了政府购买社会服务的试行办法等，表示非政府组织的生态建设环境初步形成。随着非政府组织数量的增长，其功能价值也不断丰富。“很多非政府组织以社会弱势群体或边缘群体为服务对象，它能在‘留给精英’的政府与‘留给富人’的市场之外，增进社会福利，促进社会公平。非政府组织的活动能有效地促进民主，塑造 参与型的公民文化。”[2]

2013年初至今为第四个阶段，以十八届三中全会为标志，非政府组织在社会治理体制创新的战略体系中，获得了前所未有的发展良机，非政府组织被上升为善治的多元主体之一。其新的使命是，如何真正让非政府组织成为社会治理创新的主体，如何让非政府组织承接政府释放的公共服务项目，如何健康成长以真正承担社会事业管理的功能和作用。需要说明的是，作为学术研究对象的非政府组织具有清晰的品性、功能、作用之边界，在与政府博弈中具有不可替代的品格。实际上在现实中，特别在政府规划中使用的是非政府组织概念。非政府组织概念更多的是中性的提法，各方均能接受，但是，非政府组织的概念本身有消解其独立自治之嫌，因此，从长远看，这两个概念应当融合。这一发展阶段的基本事实与趋势是，非政府组织在社会治理现代化中担当的角色，是在公共政治领域和公共社会领域以及私人领域三者之间良性互动过程中的作用体现。既避免政府的过度政治输出，又积极参与输入性政治合法性进程，成为社会发展的优质动力主体。哈贝马斯对现代国家进行了分析：“目前西方国家政府政治输出的‘行政合理性’正在趋于取代政治输入的‘政治合法性’。日益扩张的行 政权力由于对西方社会价值体认领域的侵入而造成了 ‘生活世界的行政殖民化’。”[3]避免政治合法性危机、优化社会治理的基本途径之一，就是培养和发挥多元主体参与治理的作用。

境内外非政府组织的成长与发展得益于社会结构的转型和社会治理方式的创新。随着市场经济的深入发展和治理方式的转变，我国社会逐渐形成一个不争的公共空间，特别是在“双微”背景下，公共领域移动平台的深入拓展为非政府组织的发展注入新的动力。未来非政府组织的走向应该朝着如何营造公平、公正、宽容、合理的公共空间，而不是专注于私人领域，政府引导的方向在于发挥其公共职能，不是向着反向的方向发展。在人的解放方面发挥积极作用，就女权而言，正如谢江平学者指出：“走向公共领域而废除资本控制下的私人领域。”[4]

二、社会治理现代化需要非政府组织的嵌套引动

社会治理是国家治理的一个子目标。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略，被认为是继工业、农业、科技和国防四个现代化之后的第五个现代化，即“国家治理现代化”。治理现代化作为全面深化改革的重要组成部分，锁定了未来社会发展的总方向。与此同时，“社会治理”代替了“社会管理”，社会治理体制创新首次载入党的报告，并写入党章，这种替代体现了执政理念的重大转变和治国理政的总体思路。2014年政府工作报告提出：“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。”社会治理现代化是国家治理现代化的基础构成，社会治理创新要自觉融入国家治理现代化体系之中，为推进国家治理现代化服务。无疑，这些精神预示着我们已经迈进社会治理的新纪元。

作为国家治理现代化的重要支撑，社会治理现代化是一个多重任务叠加的动态进程，既包括社会治理主体的现代化，又包括社会治理客体和社会治理环境的现代化。其中最为关键和活跃的因素，应当是社会治理多元主体的现代化，以及这些多元主体诸种功能之间复杂嵌套关系的现代化，从发达国家社会现代化经验来看，非政府组织作为重要主体之一，其作用将会日益凸显。推动中国社会治理现代化，要精准把握问题，实施精准研究，找准问题的根，不搞大水漫灌式的研究，要通过深入、精准剖析问题的根因，最终在化解这些社会问题的过程中，把握中国社会治理科学化和现代化的基本要求、主要内容以及关键环节，不断提升我国社会治理体系和治理能力的现代化水平，从而努力做到“维系社会秩序、规范社会行为、协调社会关系、维护社会治安、促进社会公正、增进社会认同、推进社会和谐；化解社会矛盾、解决社会问题、应对社会风险、减少社会内耗、控制社会冲突、弥合社会分歧，推动社会资源和社会机会更加公平合理地配置和分配，为构建和谐社会、促进社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境”。[5]

归根结底，社会治理现代化包括两个层面的东西，一是社会治理体制现代化；二是社会治理能力现代化。前者包括社会治理主体的多元共治的创新、社会治理制度的创新、社会治理方式的创新、社会治理机制的创新、社会治理信息反馈与评估的创新、公共安全体系的创新和公共危机事件应急体系创新等等方面。后者包括社会治理体制的具体有效执行能力问题。像如何构建政府市场社会及个人的良性互动关系、政府如何落实公共服务社会购买项目、如何放手培育非政府组织激发社会活力、如何运用法治思维和治理思维整合社会资源，动员社会力量进行社会治理现代化改造。

社会共治意味着多元主体的参与过程中形成复杂的嵌套关系，非政府组织具有市场和政府无法替代的作用。由于非政府组织的基层性和多样性，为构建合理的良性的人与人之间的关系提供有利的机制条件。非政府组织的公共性和利他性为政府和社会之间形成合力张力提供保障，有利于构建和谐公正的中介体系，利于平衡政府与社会的关系，阻却政府力量的不适当延伸。同时，社会治理过程中，需要非政府组织在承担政府外移的社会公共管理职能的过程中来塑造政府的善治品质，进而构建政府与社会的现代生态。

三、非政府组织推动社会治理方式的创新

在推动社会治理方式的创新中，非政府组织具有一些积极的作用。要创新社会治理，必须激发非政府组织活力，鼓励和支持非政府组织积极参与社会治理，提供社会服务。

(一)积极构建多元主体共治生态

现代社会治理的显著特征是多元共治，多元共治是社会发展的必然趋势。改革开放的深入推进，国家、市场和社会三大领域相互独立性日益明显，尽管还没有形成完全相互独立与制衡的生态关系，但是，市场特别是社会组织体系随着外部制度环境的逐步改善其独立性和功能发挥日益显著。政府职能转化和简政放权，行政审批事项减少，审批权下放或还给社会，比如2014年政府大量缩减审批事项，一些技术认证和资格考核交给社会组织来完成等举措即是很好的证明。由此，政府自身改革所释放和腾挪的空间及其他事务理所当然地由市场和社会组织及公民个人来承担。多元主体共治的主体构成有三层次和五层次说。三层次即国家、市场和社会，这是源于西方背景的界分。国内公共政治学者提出五层次说，即“包括中央政府、地方政府、企业和各种市场主体(包括消费者和代表整体利益的行业组织等)、社会组织(公益性和互益性)、公民和公民各种形式的自组织”。[6]鉴于我国实际情况的复杂性，五层次说较为可行。就五层次来看，处在核心位置的当属非政府组织。非政府组织动用的是社会领域的资源，其主要力量是公民及社会其他自治组织，既能够摆脱体制制度失灵的困境，又能够在一定程度上弥补失灵的缺陷，使社会领域的治理能够有效、有秩序地进行，克服危机。同时，非政府组织还兼具吸纳体制内外不同要素的优势，与政府、市场、公民个人等多种主体之间形成有序嵌套关系。

非政府组织是共治的重要主体，与政府、市场和个人一道共同构成生态治理系统的主力军。不但可以提升自身的综合素养和能力建设水平，而且可以与政府、个人共同博弈，监督、迫使政府不断改善治理环境。“社会组织已成为解决政府失灵的一种新的和有效的制度因素，特别是公益性社会组织以提供公共服务和公共政策倡导为己任，致力于满足多样化、专业化的社会需求，弥补政府管不了和管不到的社会空白地带，利用其广泛的民意基础和雄厚的专业实力，与各级政府建构起制度化的政策咨询机制，影响决策过程和结果，促使公共政策体现多元相关者的共同价值和共同利益，并在决策执行过程中能够形成与国家建制对等的监督力量，有效约束公权力的扩张。”[6]

(二)大力推进社会治理机制创新

社会治理方式包括系统治理、综合治理、依法治理、源头治理和民主治理。非政府组织在这几个方面均有积极作用。首先，非政府组织是当代社会不可或缺的基本主体，非政府组织在公共服务提供、优化社会主体生态等方面的作用谁也代替不了。如果非政府组织缺位社会治理方式就不可能创新，整个社会经济发展就必然停滞不前，人民也不可能幸福安康。当然，也不能将非政府组织的作用神话，须辩证看待之。其次，依法治理。就是运用法治思维治理社会。就拿化解社会矛盾来说，多年来困扰党和国家的一大难事就是现代化进程中大量社会热点难点矛盾激化引起的上访压力，以及每年各地大量投入到维稳上的惊人资金。那么这种情况就可以通过改革信访制度，通过司法中介对接法治轨道，尝试通过政府转移支付、专项招标、服务外包等形式逐渐将部分乃至全部信访事件交给律师事务所、司法协会、法律工作室来完成；在行使网格化管理的社区，大力推行社会自治，由网格化向基层社区自治转移，由社区提供社区矫正的工作。社会团体、社区志愿者、社区组织协助做好社区矫正积极实施综合治理。建立以非政府组织为主的第三方舆情调查和政府回应中心。再次，非政府组织有着与基层民众天然的联系，特别是那些从事教育、妇女儿童权益维护、扶贫扶智、禁毒防艾等项目的非政府组织更受欢迎，相应的非政府组织对这些人的需求看得准，吃得透，信息准确，能够把握群众的心理期望与需求，了解其动向，进而进行心理调适和干预化解矛盾。同时，建立中介组织舆情中心提前搜集与研判情况，做到防患于未然。最后，对话、竞争、妥协、合作和集体行动是多元共治中的五个核心机制，其中协商与合作是最重要的机制之一。“社会组织是协商民主建设的重要主题和社会基础。与政党、政府、人大等其他主体协商民主相比，社会组织协商民主建设具有行业、专业、第三方、扎根基层四大优势。”[7]随着治理的深化，政府与社会的合作事项越来越多，合作领域日益宽泛。不仅集中在教育、扶贫、禁毒防艾、妇女儿童权益保护等传统领域，而且不断向社会风险防范、城市公共环境维护等领域延伸。这其中非政府组织以组织化、社会化和基层化的优势承担着较多的合作事项，彼此之间构成互惠型的新型伙伴关系，不是对抗关系。此外，在价值观如此丰富和差异的发展过程中，非政府组织在推进社区和乡村共同体协商对话、化解矛盾构建协商民主体制机制方面起着协商的枢纽作用。

(三)非政府组织可以承担公共服务的供给

长期以来，我国政府扮演着全能型政府的角色，承揽了许多不应该承担也承担不好的职能。面对大量的社会治理和公共服务需求，政府必须转变职能，政府将逐步从大量具体、琐碎、繁杂的事务性工作中解脱出来，由此出现一个“缺位”的问题，而建立和发展行业协会商会类非政府组织就是解决政府缺位问题的有效形式。把社会微观治理和服务的一些职能交给非政府组织。党的十八届三中全会《决定》提出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这就必须建立健全政府购买公共服务的机制，加大政府购买公共服务的力度。非基本公共服务领域，要更多地发挥非政府组织的作用，凡适合非政府组织承担的，都可以通过竞争性选择方式交给非政府组织来承担。基本公共服务领域的教育、医疗、就业、社会保障、文化体育等，也要逐步加大政府购买服务的力度。各地区要坚持分类指导、因地制宜的原则，加快公布政府购买公共服务目录，在实际操作中，非政府组织与事业单位和其他主体享有同样的权利，与其他主体在条件相同的基础上进行竞争。

(四)非政府组织利于构建动态风险治理生态

非政府组织对消解民怨和泄压的作用。非政府组织的社会工作对降低发展差异产生的压力起到一定的泄压作用，给当地民众提供艾滋病防治、戒毒、妇女儿童的权益维护、发展生产、提高素质等方面提供帮助。非政府组织在一定程度上能够吸纳、转化和稀释来自群众的不满和愤怨，还可以将不同群众的一些风险负担转化为组织内部的可控风险从而解决这些问题。同时，一些非政府组织在重大社会热点问题方面所起的防患于未然作用，主要是一些行业协会和专业合作社类的非政府组织发挥的作用，比如云南丘北的辣椒协会在对椒农因价格低迷可能引发聚会起到一定的消解作用。此外，“非政府组织对民众和谐有序的期望与心理观念的培育，缓解心理异化，塑造精神共同体，凝聚共识，特别是一些老年协会在社区建设中提供力所能及的帮扶，为老年人带来生活便利和精神的慰藉”。[8]

非政府组织沟通国家、市场与社会互动关系的机制。建构非政府组织与地方治理之间的互动关系如网络虚拟非政府组织对信息公开的推动；弥合群众自主利益诉求与政府的自信主导行为之间的断层。非政府组织协调横向的不同利益群体之间的利益宽容与和谐。非政府组织对不同民族族际之间和谐共处之整合也有重要的促进作用。非政府组织间的合作协商构成了防止群体矛盾向社会冲突转化的“阻燃墙”。

非政府组织对于维稳方式创新的推动。非政府组织的社会动员能力，有些地方出现奇怪现象，一些村民信任非政府组织，而不怎么信任当地政府，非政府组织的动员能力远远大于基层政府的动员能力，这是信任上的新动向。非政府组织对精英与草根之间减少对抗形成良性流动。仇官仇富仇穷思潮在一些民族地方较为突出，异化的思想观念，自我信心低迷、盲从，对抗的心态十分浓厚，非政府组织倡导的宽容理念在一定场面能够减少对抗，弥补政府缺位、越位的能力缺陷。

[参考文献]

[1]云南民政厅网站[EB/OL].http://yunnan.mca.gov.cn/2014.09.17.

[2]王华.治理中的伙伴关系:政府与非政府组织间的合作[J].云南社会科学，2003，(3).

[3]哈贝马斯.合法化危机[M].曹卫东译.上海：上海人民出版，2001.

[4]谢江平.走向公共领域与废除私人领域——恩格斯妇女解放思想与自由主义女权理论比较研究[J].哲学研究，2015,(12).

[5]殷沼举.社会治理体制创新思考[J].社会学评论，2014,(3).

[6]王 名,蔡志鸿,王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014,(12).

[7]康晓强.协商民主建设：社会组织的独特优势与引导路径[J].哲学研究，2015,(12).

[8]段学品,张海夫.边疆多民族地区非政府组织发展与维稳方式转变[J].云南行政学院学报，2013,(6).

〔责任编辑：左安嵩〕

The Role of NGO in the Modernization of Social Governance

ZHANG Hai-fu

(Department of Ideological and Political Theory Teaching, Southwest Forestry University, Kunming，650224, Yunnan, China)

Abstract:The innovation of social governance system is conducive to the leap of social construction, the comprehensive upgrade of social management as well as the development of social modernization. And despite the fact that there is tough work ahead and a long way to go to achieve the goal, the basic path is the comprehensive modernization of social governance, for which sufficient power systems are required. NGO play an important role to promote the social modernization, especially in nowadays’ background of the diversity of social governance body. Based on this understanding, we should explore the role of NGO in promoting the modernization of social governance in the nested relationship between the governance subject pluralism, the modernization process and the social governance system.

Key words:NGO; social governance; modernization

中图分类号:C912.2

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)02-0080-05

作者简介:张海夫(1968- )，男，河南新蔡人，西南林业大学思想政治理论课教学部副教授，主要从事社会现代化研究。

基金项目:2012年国家社科基金西部项目(12XFX012)