国家治理与社会保障制度建设

郑功成

国家治理与社会保障制度建设

郑功成

一、社会保障是国家治理体系的重要支柱

中国历史上，治国必先治水，治水必重救灾，有救灾可避灾荒，无灾荒则无动乱，是故救灾等社保措施是国家治理体系的重要组成部分。汉文景，唐贞观，与盛世王朝相对应的，是二世而亡的秦朝、隋朝，不是秦、隋国弱而是秦、隋国强到可以不顾人民诉求与死活，而文景、太宗民生为重，备灾救灾等社保措施完备，因此，历史留下的经验与教训都是深刻的。新中国成立后，也是社保凝聚民心，1949年救灾，1950年救济城市失业工人，1951年制定劳动保险条例等，免灾荒之患、减失业之苦、向城镇劳动者及家属提供稳定的安全预期，再加上农村集体经济与合作医疗、五保制度等，这些解除人民后顾之忧的制度安排，怎能不激发人民爱戴。改革开放后也是如此，1998年面临东南亚金融危机，国内经济问题重重，社保信誉受到重创，因数以百万计退休人员不能按时领取到退休金或养老金，职工报销不了医疗费用，还有教育产业化、住房自有化等等均让人民后顾之忧倍增，中国经济面临硬着陆，是朱镕基政府强力推进“二个确保、三条保障线”等一系列社会保障措施，才挽回危机，重聚民心，奠定中国经济持续高速增长的基石；2008年因美国次贷危机导致世界经济危机，中国经济不得不转向依靠内需要市场，又是温家宝政府于2009年推进农村养老保险、全民医疗保险及大规模保障性住房建设，极大地提升了城乡居民的消费信心，消费已经成为中国经济发展的最大引擎，这两次危机都靠社保率先走出危机，并成为了世界经济发展的最大引擎。

德国于1883—1889年间创立社会保险制度，以化解尖锐对抗的劳资矛盾、促使国家强盛为目标；美国在1935年出台社会保障法案，其背景是为了走出全球经济大危机带给美国经济社会的巨大灾难性后果；英国在二战后率先建成福利国家，同样是为了化解国内矛盾和促使人民福祉得到实质提升。因此，发达的社会保障制度均是国家治理现代化的重要支柱，也是这些国家长期繁荣安定的真正奥秘。

综上，社会保障自古以来就是国家治理的重要工具与手段，现代社会保障制度更是国家治理体系与治理能力现代化的重要支柱。

二、 不能将社会保障矮化成一般民生工程和为老百姓做好事

社会保障制度确实是惠及民生的工程，每一项制度都是在为老百姓做好事。然而，社会保障又绝对不只是为了民生或百姓做点好事，它必须是立足于国家治理并在其中扮演重要的角色，承担重要的责任。

近几年来，社会保障改革在走向深化，相关制度安排的顶层设计也在紧锣密鼓地进行之中，但一种令人忧虑的现象是：不是将社会保障作为维护国家长治久安、保障人民福祉不断发展的制度安排，而是将社会保障矮化成一般民生工程和为老百姓做好事。

因此，在深化社会保障改革中，当前的问题就是过多关注技术与细节问题，而忽略应当通过顶层设计来明确的建制理念、发展目标、制度框架、责任分担机制以及多层次化体系建设等根本问题。在这样的观念下，只会使社会保障制度从本来维护国家长治久安的重大制度安排，沦为头痛医头、脚痛医脚的应急性或短期工具，或者沦为可以任意打扮的政绩与形象工程。迄今为止，我国的社会保障制度仍然处于不成熟、未定型的发展阶段，即是由于没有真正上升到国家治理体系与治理能力现代化的高度来认识并加以建设的原因所致。自下而上的改革所造就的，必然是地区分割的格局，必然是地方利益替代国家利益，局部利益优于整体利益，这就是当前深化社会保障制度改革障碍重重的深刻原因。

德国、美国、英国等国家的普遍性经验，都是立足于国家治理、谋求国家强盛与人民福祉为社会保障制度的追求目标，创制时都经过充分讨论，十分清晰地界定社会保障制度的建制目标与制度框架，十分清晰地明确政府与其他主体各方的责任分担机制，并始终维护其公信力，不仅为全体人民提供稳定的安全预期，而且增进国家认同、社会团结，深受本国人民的信赖。因此，当前我国有必要正本清源，将社会保障制度提升到国家治理现代化的高度来加以认识，并在这种认识的基础上准确界定其结构功能，赋予特定使命，只有目标明确，才能方向明确、路径清晰，才能优化结构、明晰责任，才可能设计出科学的顶层设计方案，才能真正为这项“关乎国运、惠及子孙”的重大制度安排奠定牢固的基石。

三、社会保障必须保障弱者和维护底线公正

在理解社会保障制度的重要性时，需要把握如下几点：

1. 科学认识三个无止境：一是发展无止境，只有连续不断的新起点，没有终点。只有持续发展才能持续改善民生，才能为社会保障制度提供源源不断的资源供应；二是改善民生无止境，只有持续不断的新诉求，没有终点。因为人民对美好生活的追求是无止境的，改善民生也必然构成政府永恒的主题；三是追求公正无止境，它是社会发展的基本目标，也是只有连续不断的新起点，没有终点。社会保障既是国家发展的重要方面，又是保障与改善民生的根本制度安排，还是创造、维护与促进社会公平正义的基本制度保障。

2.切实贯彻落实一个新理念，即共享发展新理念。共享理念的提出及其在“十三五”规划的体现，是国家发展理念的升华，因为它标志着我国将从以往鼓励部分人先富起来、部分地区先发展起来的阶梯式或倾斜式发展取向，将真正转向不同阶层走向共同富裕、不同地区协同发展的新时代。我认为，没有共享就没有社会主义，因为社会主义的真谛其实是共享主义；没有共享也没有现代资本主义，因为资本主义从野蛮时代发展到文明时代，即是以建立现代社会保障制度来促进共享为分界线的。要实现共享发展，必定健全社会保障体系，因为社会保障是法定的共享机制，也是全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。没有健全的社会保障，共享是一句空话，公平正义也是一句空话。

3.妥善处理好一对关系，即社会保障要处理好雪中送炭与锦上添花的关系。首先必须做好雪中送炭，然后才能锦上添花。雪中送炭就是要保障好社会弱者如困难群体的基本权益，坚守住社会底线公正，因此，贫困地区与困难群体都是社会保障必须充分关注的重点所在。在实践中，城镇贫困问题需要社会保障制度缓解或化解，乡村贫困问题需要精准扶贫加上相应的社会保障来解决。

（作者系全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障学会会长）