以改革推动首都民政科学发展——关于北京市民政局深化民政改革的调研报告

民政部政策研究中心调研组

以改革推动首都民政科学发展
——关于北京市民政局深化民政改革的调研报告

民政部政策研究中心调研组

2013年，习近平总书记在视察北京工作时提出北京民政要“在全国干得最好”，为北京民政系统改革创新指明了努力方向。按照习总书记提出的要求，北京民政部门在市委市 政府的正确领导和民政部的精心指导下，瞄准制约民政发展的重点难点问题，绘好改革蓝图，凝神聚力落实。在52项改革任务中，优先把体制机制、人事制度、社会组织建设、保障机制作为改革的重中之重，同时按照先易后难，循序渐进的原则，对改革进行分类推进。

经过几年不懈努力，北京民政深化改革取得突出成效。发展理念和工作模式发生了明显转变，干部队伍面貌焕然一新，一些重点领域和关键环节改革取得重大突破，民政对象的获得感明显增强，事业发展迈上了新台阶，整体水平继续走在全国前列，得到了民政部和北京市委市政府的高度肯定。在全国省级民政部门落实重点工作的综合评估中，北京市民政局连续三年被评为优秀。2015年，《中国民政》杂志曾以“让民政大气来”为题专访北京市民政局局长李万钧，深度报道了北京民政的新突破、新发展与新亮点。

北京民政深化改革的创新思路和具体举措，有效提升了工作水平、服务能力，也为全国民政系统提供了可借鉴、可推广的改革经验。根据部领导指示，民政部政策研究中心调研组于2016年上半年就北京市民政局全面深化民政改革进行了专题调研，撰写了《关于北京市民政局深化民政改革的调研报告》，对北京市民政创新进行了全面、深入梳理和分析。本刊特刊登该调研报告，同时刊发知名专家的评论员文章，供各地民政部门学习参考。

——编者

北京市民政局深化民政改革的背景和动因

2014年11月20日，中共北京市民政局第二届委员会召开第八次全体会议，审议通过了《关于推进民政社会治理现代化的意见》和《北京市2015-2020年民政公共服务基础设施建设规划》。

改革是时代的主题，也是永恒的课题。历届北京市委、市政府都高度重视改革。十八届三中全会以来，市委、市政府按照中央全面深化改革的决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，围绕解决制约首都可持续发展的重大问题和群众关心的热点难点问题，持续深化改革、攻坚克难。如，围绕治理“城市病”，制定实施严格控制人口规模的工作方案和缓解交通拥堵的总体方案，着力解决人口过多、交通拥堵、环境污染等问题；围绕推动京津冀协同发展，自觉打破“一亩三分地”的思维定式，推进基础设施互联互通、产业对接协作、生态环境保护合作、公共服务资源共建共享；围绕率先形成创新驱动发展格局、率先形成城乡一体化发展格局，推进创新体系建设和全国文化中心建设，完善新型城镇化发展的体制机制。在民主和法治建设、城市管理体制、社会事业与社会治理体制等专项改革中，都对民政相关改革事项作出部署，明确由民政部门牵头承担城市管理体制改革专项小组办公室职能。市委、市政府的决策部署，对北京市民政部门深化改革、服务大局提出了新的更高要求。特别是习近平总书记2013年视察北京工作时提出北京民政要“在全国干得最好”，为北京市民政系统全面深化改革增添了精神力量。

历任北京市民政局领导班子认真贯彻市委、市政府和民政部部署，将改革作为推动民政事业发展的主要动力，作了富有成效的研究探索，为全国做出了引领示范。例如，近年来市民政局以“大民政”理念为统领，在民生保障、社会治理与服务、支持国防和军队建设等方面推出了一系列新举措，对统一全市民政系统思想、指引北京民政改革发展发挥了积极作用，在全国民政系统产生良好反响。2012年3月起，市民政局对照党中央、国务院部署和市委、市政府要求，针对民政服务对象不断扩大，服务需求更趋高品质、多样化、多元化、个性化的实际，围绕“改什么？怎么改？改成什么样？”等关键问题，全面系统地开展了工作调研，形成了10多个专题调研报告和综合性报告，对如何适应新形势、全面深化民政改革作了系统的谋划思考。全局经过深入调研，理出了制约北京民政改革发展的一系列体制机制问题，其中最核心的问题是长期以来形成的民政事业由民政部门直管直办、大包大揽的思维定势和工作模式。这种从计划体制下沿续下来的做法，导致市民政局机构众多，仅事业单位就有96个，带来部分领域工作力量分散、更多的资源和精力集中在机构内部等问题，影响了内部管理效率的提高和社会力量的发育。个别领域还存在政企不分、体制不顺、政府部门既当裁判员又当运动员的问题，如一到清明，对买不起墓地的指责就不绝于耳。

局领导班子研究认为，深化北京民政改革，必须认真审视民政事业发展模式和管理方式，从体制机制上作出调整，明确政府部门职能定位，改变民政包办、包揽事务性工作的传统做法。为此，局党委专门召开党委扩大会议，研究、讨论和部署民政改革问题，动员和统一各级民政干部思想，强化干部改革意识和责任担当。通过召开各类会议、领导多次强调、在提拔使用干

部中突出改革能力导向等多种方式，传递出鲜明的改革态度和坚定的改革决心。在此基础上，市民政局提出了“双轮驱动”的总体改革思路：一要从体制改革、机制创新入手，从机构改革、减员增效切入，在充分发挥市场对资源配置的决定性作用和更好地发挥政府作用上下功夫，最大限度地调动政府、市场、社会各方面力量和资源。二要从体系建设入手，探索构建综合性、系统性、前瞻性的民政工作体系，最大化地提升民政工作的层次和水平。通过这两个方面的高度融合、相互促进，进一步凝聚改革共识，筑牢深化改革的根基，更好地贯彻落实党中央、国务院部署和北京市全面深化改革的整体部署。

北京市民政局深化民政改革的主要举措及成效

北京市民政局坚持全局视野，强化顶层设计，突出问题取向和社会化导向，注重整体推进与分步实施相结合，走出了一条具有鲜明首都特色的改革路子。

一、在改革的总体设计上，突出整体性、体系化。2013年7月，北京市民政局出台了《首都民政事业改革发展纲要》（以下简称《纲要》），提出了深化民政改革的“四化”思路。一是推进民政事业社会化。加快转变职能，对于那些市场能做到、社会力量能办的事，该放的放下去，该转的转出去，将主要精力用在规划研究、政策制定和监督管理上，提高统筹协调和社会动员能力，让民政项目、服务、经费和设施等最大限度地通过社会化的办法解决，实现民政部门职能的转变。二是推进民政服务产业化。综合把握民政的社会属性、经济属性，树立成本意识，在保证政府应该承担的服务责任的同时，优先考虑在养老、社区服务、殡葬、救灾等民政服务中引入市场机制，优化投入产出比，发挥资源投入的最大效益。三是推进民政工作信息化。将信息化建设作为一种思维方式、管理手段和服务模式，通过加快信息化建设，构建民政统一的数据交换平台，形成有效的信息共享链，实现民政工作决策科学化、管理规范化、服务网络化，推动民政工作方式由“传统”向“现代”转变。四是推进民政业务体系化。挖掘不同民政业务的共同属性和内在关联，促进政策衔接、资源共享和工作协调，使民政业务能够从体系上设计和推进，推动民政业务由“碎片”向“整体”转变。在此基础上，《纲要》确定在2013—2015年内，完成13大类52项具体改革任务，涵盖了养老服务、社会组织、基层社会治理、民生福利、慈善公益、拥军优抚安置、社会事务、社会工作等领域改革和民政企事业单位改革、民政事业保障机制改革、民政信息化改革等方面，对深化民政改革提供了纲领式指导。

二、在改革的导向和重点上，突出社会化、产业化。北京市民政局确立“市场能干好的民政部门决不参与、社会能介入的民政部门坚决放开”的指导原则，积极培育社会力量，运用市场机制和手段推动民政事业发展，取得明显成效。养老服务方面，从资金、政策、土地、设施、税费、审批等方面整体加大扶持力度。投入3.6亿元，建设100多个街道乡镇级养老照料中心，带动社会直接投资30亿元。实行养老服务“券变卡”改革，每年降低印刷、人力等成本将近2000万元（截至2015年底，有效服务对象51万人，累计充值6.14亿元、累计消费5.27亿元，带动老年人消费5亿元）。出台关于深化公办养老机构改革的意见及系列配套文件，新增养老床位80%以上由政府支持社会力量投资兴办，政府新建养老机构一律交由社会运营，全市214家公办机构已有101家实现公办民营，占47.2%。成立市老龄产业协会，发挥行业协会专业服务功能。推行光荣院向社会开放，在保障优抚老人基础上，利用闲置床位满足社会养老需求。培育发展养老服务商1.2万家，涵盖家政、餐饮、日常用品等各类服务领域。此外，正在筹备建立2亿元的养老产业发展基金，以撬动更多社会资本投入养老服务业。向社会组织转移职能、购买服务方面，出台政府向社会力量购买服务的意见、承接政府转移职能的社会组织的资质管理办法，每年拿出2000多万元向社会组织购买服务，服务领域涵盖养老、社区、社会救助、社工服务、社会组织管理等五大类，服务项目由2013年的30多项增加到年均70项左右。市本级年度购买服务资金从2012年的1.2亿元增长到2016年的4.2亿元，占民政总经费的比例由8.6%上升至28.5%。2012年以来，全市社会组织数量从7958个增长到10046个；专业社工机构数量从50余家增长到204家，专业社工人才从11723名增长到20723名、占全国的1/10。市社工协会承接了社工登记、培训等职能。市社区服务协会承接了社区服务中心热线网站运营、全市养老服务商管理等职能。殡葬服务管理方面，将公益性服务和市场化服务区分开来，通过购买殡仪馆服务、完善补贴制度，有效履行政府保基本职能。推进殡葬服务事业单位分类改革，开始将经营类单位企业化改制，打造殡葬服务集团，利用市场机制满足群众多元化殡葬服务需求。同时，改革社区服务中心管理体制，推进市、区、街三级社区服务中心社会化运营。打开儿童福利院院门，将专业服务辐射到社会家庭残障儿童。引入社会力量全面参与救助、救灾、婚姻家庭、军休、见义勇为、接济、信访等领域。依托相关社会组织和企业，积极培育发展社区服务业、防灾减灾产业、婚姻服务业等新业态。总的来看，社会化、产业化已成为北京民政扩大服务供给、提升服务水平的重要途径。

养老服务“券变卡”

托老中心很受老年人欢迎

三、在改革的管理体制上，突出精简、效能、整合。市民政局新成立慈善工作处、社工人才处、规划建设处、行政审批处，合并成立基层政权和社区建设处，见义勇为处并入优抚处，还将成立标准信息化与科技工作处。对事业单位进行“扁平化”改革，撤销社会福利事务中心原下设的殡葬管理处、社会福利管理处2个二级单位、老年社区筹建办1个直属单位、民政劳服公司1个基层单位共4个正处级事业单位，核减事业编制145名。撤销了职能弱化的7家事业机构（殡葬劳服公司、小汤山福利安置厂、民政经济技术开发公司、北京市民政局生产服务管理处、北京民政建筑设计所、托老咨询服务中心、老年经济实体管理办公室），核减编制272名。改革后，市民政局事业单位从96个减少到85个，企业从57家减少到51家，减少编制417名。组建结算中心，实现对局机关、社团办、老龄协会、救助中心、捐赠中心、社区服务中心、民政发展中心、后勤中心、低保中心等16家在市民政局大楼办公的单位及分散在不同地方办公的8家全额拨款单位的财务统管（目前正在推进军休办和市福利中心的财务统管），从事财务管理的人员由原来的53人减少到现在30人。原建设处更名为规划建设处，承担全市民政公共服务设施建设的规划、协调等方面的行政职能，组建民政公共服务设施建设事务中心，承担全市民政公共服务设施建设项目管理的事务性工作，实现政事分开、管办分离。同时，理顺市、区（县）老龄工作体制，将区（县）老龄部门全部归口民政管理；制定福利企业改革总体方案，筹备成立京民资本管理有限公司，推进福利企业重组，盘活现有资源，提升福利企业经营效益，改善残疾职工待遇水平。注重通过信息化带动事业发展方式和服务模式的转变，实现了婚姻登记跨区通办、行政许可与审批业务一站式办理、社会组织“无纸化”年检、养老助残“券变卡”、全市民政资金统发监管等工作。

“三社联动”服务项目组织的有声有色

四、在改革的布局上，突出一体发展、协同发展。推进区域协同方面，北京市民政局积极落实京津冀协同发展战略，主动与天津、河北会商对接，签署了推进京津冀民政事业协同发展合作协议，并在养老服务、流浪乞讨人员救助、救灾减灾、区划地名等方面启动了联动合作工作，主动疏解民政方面的非首都功能。目前天津市、河北省部分面向北京市老年人的养老服务机构已进入实际运营，部分流浪乞讨人员在河北得到妥善安置。加强与市、区（县）联动，市民政局与区（县）政府签订合作协议，整合市、区（县）两级力量资源，加大市民政局对区（县）的政策、资金、项目等支持力度，支持区（县）民政做出特色、“各美其美”、加长短板，形成“一区一品”发展格局。深化业务融合方面，通过对职能相关、内容相近、作用类似的业务进行梳理整合，通过调整机构、优化资源配置，形成了社会福利、社会治理、社会救助、优抚安置和社会事务五大体系，逐步实现同一体系的各项业务统筹发展、相互借力、有机融合。出台加快“三社联动”推动基层社会治理创新的意见，发挥社区平台作用、社会组织载体作用和社工专业优势，促进三者相互促进、共生共长。强化城乡一体方面，不断加大城乡统筹力度，已在低保、军人优待抚恤、老年优待、高龄津贴、丧葬补贴等民政惠民政策上实现城乡一体化，促进了城乡基本公共服务均等化。加强部门协作方面，注重发挥双拥、老龄、救助等协调平台作用，加强与财政、发展改革、人力资源社会保障、国土、规划等部门联动协作，共同研究和破解民政发展难题。强化市老龄委统筹功能，成员单位由 42 家增加至53家，定期召开全会和专题会，及时研究重大问题，协调解决规划、土地、政策等难题。

五、在改革的推进上，突出阶段化、步骤化。在改革设计阶段，北京市民政局确定了优先推进重点领域和关键环节改革的思路，把改革的前3年作为夯基垒台、立柱架梁的3年，力争通过3年时间把改革的主体框架搭建起来，以点上改革的突破支撑面上改革的推进。在52项改革任务中，优先把体制机制、人事制度、社会组织建设、保障机制作为改革的重中之重；同时按照先易后难、循序渐进的原则，对改革进行分类推进。改革启动后，将52项改革任务分解后纳入年度工作计划，确定年度工作要点，建立改革任务清单，加强考核督查，确保每一项改革都取得实效。2013年是改革开局之年，着力搞调研、定方案、推试点、打基础，实施了养老机构公建（办）民营、四类社会组织直接登记、家庭经济状况核对、生态殡葬建设、统一资金管理、建立巡视和纪委书记派驻制度、支持各区打造“一区一品”等重点改革14项，占改革总量的27%。2014年是改革全面推开之年，实施了社区服务中心社会化、光荣院社会化、社会救助社会化、养老服务券变卡、福彩公益金使用、设施规划管理体制、局属社会组织改革、市级民政机构“扁平化”等重点改革22项，占改革总量的42%。2015年是改革攻坚克难之年，重点推进街道社区管理体制、公办养老机构、殡葬管理体制、福利企业改制等重点改革16项，占改革总量的31%。 “十三五”时期，北京市民政局还将“围绕一个核心，瞄准四个目标，推进七大任务，实施一项工程”，继续深化改革。“一个核心”，即完成民政“四化”改革，实现民政工作全面转型。“四个目标”，即率先形成高效顺畅的民政体制机制，率先构建普惠均等的民生保障格局，率先实现民政社会治理的现代化，率先建成首都特色的法治民政。“七大任务”是指构建首都特色养老服务模式、健全基本民生保障制度、推进社会治理现代化、推进民政服务产业化、推动京津冀民政事业协同发展、建设法治民政、建设智慧民政。“一项工程”，即民政公共服务基础设施建设工程。

8月31日，北京市召开“十三五”时期民政事业展望新闻发布会

六、在改革的保障上，突出制度化、长效化。北京市民政局将制度建设摆在重要位置，注重及时总结改革的成功经验，通过法规政策形式固定下来，近几年累计出台了改革文件159项，保障了改革的顺利推进。如，率先出台了居家养老服务条例、关于推进民政社会治理现代化的意见、关于加快推进养老服务业发展的意见、关于深化街道社区管理体制改革的意见、关于加快三社联动推动基层社会治理创新的意见、关于完善本市城乡居民最低生活保障标准调整机制的意见、关于开展因病致贫家庭医疗救助有关问题的通知、关于全面推进绿色生态殡葬建设的意见、关于推进全市流浪乞讨人员救助服务社会化的实施意见，以上法规政策措施均属领先性文件。在已出台的政策措施中，社会化方面的规范性文件达到115项，占72.3%。同时，注意固化成熟的模式标准，在养老服务、儿童福利、殡葬管理、社区建设、行政区划等方面建立了22项地方标准，8个地方标准属于国内首创，7个地方标准被推荐转化为全国行业标准。

北京市民政局深化民政改革的启示作用

近几年北京市民政局推进的改革，既适应了首都特有的发展状况及任务需求，又具有可复制、可推广价值，对全国民政系统深化改革具有借鉴意义。

一、改革要着眼全局，做好科学、前瞻性顶层设计。北京市民政局的改革能有今天的“风景”，一个重要原因是着眼首都经济社会改革发展全局，作了大量深入的调查研究，精准研判形势任务，在此基础上制定出台《纲要》，确立了改革的目标和主体框架，为全面深化改革提供了方向和指引。搞好民政改革的顶层设计，必须坚持全局站位，围绕国家、省（区、市）中心工作，立足全局谋一域，着眼未来谋发展，使民政改革上升为当地党委政府的决策部署。应立足本地实际，坚持问题导向，提高改革的针对性、可行性、时效性。把以服务对象为中心的原则贯穿在民政改革的各个环节，做到群众关心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推进什么，通过改革给群众带来更多获得感。

二、改革要解放思想、放管服结合，把社会化作为重点和主攻方向。北京市民政局在职能拓展、任务加重的情况下树立市场化、社会化取向，难免碰到很多阻力和困难，市民政局做了大量解放思想的工作。解放思想是深化改革的前提，社会化是改革的导向，简政放权和更好发挥政府作用是改革的保障。各地深化民政改革，首先应解放思想，坚决打破制约改革的体制机制障碍和利益固化藩蓠。简政放权，坚决改革不合理的管理体制和运行机制，更好地发挥政府作用，为市场机制和社会力量参与让路，凡是社会能办的政府就不办，凡是市场能调节的政府就不再干预。将工作精力解放出来，做好民政事业的调查研究、政策制定、规划部署、规则标准研制、监督检查等工作，实现放管服结合，更好地发挥政府的服务、指导、监督作用。

北京市民政局局长李万钧到北京太阳城考察老年公寓

三、改革要统筹协调，多方联动，共同发力。北京市民政局在改革中注重整体性和协调性，加强与毗邻省市、辖区内不同区县、城市与农村、政府与市场、内部不同业务之间的统筹协调，发挥了多方面的优势和积极性，增强了改革合力。各地应结合实际，把握民政内部和民政与上下左右的联系，加强对影响改革的各方面因素的辩证分析、综合分析，更加合理有效地整合、协同各方面力量推进改革。充分用好、视情完善现有的各种部门间协调机制，推动跨部门问题的解决。应做好与全国相关省份的横向协作，相互借鉴、取长补短。优化本辖区资源的配置，突出不同区域的优势和特点，适时视情组织典型示范、试点试验，以点带面提升民政整体水平。在政策规划制定实施上对城市民政工作与农村民政工作一体研究、一并部署、一起考量，推进城乡一体化发展。根据民政业务的共同点，加强同质性、相关性业务整合，提高工作部署推进效率。

四、改革要发扬“钉钉子”精神，瞄准靶心攻坚克难。改革是一项长期性工程，改革进入纵深后解决问题的难度加大，需要保持耐心和定力，讲究策略，开拓创新，确保持续稳妥推进。北京民政改革在确定“四化”改革目标后，始终向“四化”聚焦、聚神、聚力，本着先易后难、循序渐进的原则，狠抓基础工作和关键环节，坚持一件接着一件改，一年接着一年干，取得了不菲的成绩。各地深化民政改革也需要坚持久久为功，立足当前、着眼长远，适应当地经济社会发展实际，通过争取党政领导支持、协调相关部门支持、动员社会力量参与、用好市场机制等多种途径，积极创造解决问题的条件，将困难一个一个克服、问题一个一个解决。把抓改革举措落实作为重要责任，纳入绩效考核的重要指标，明确落实的主体责任，加大改革方案的执行力度，打通改革推进的各个环节。对已经出台的改革方案要细化任务，全面督察，跟踪评估，确保全面有效落实。

五、改革要加强制度建设，形成长效机制。北京市民政局高度重视制度建设，以有关法律法规、中央及市委市政府决策部署为依据，建立了较为完备的制度体系，保证了各项改革有章可循、有规可依。同时，及时将成功经验上升为政策制度，巩固了改革成效，形成了长效保障机制。各地应坚持问题导向，注重查找制度落实中存在的问题，在解决问题中探索改革思路，推动创新实践，同步健全相关政策制度。应当尊重基层和群众的首创精神，注重挖掘基层成功的做法经验，认真研判其是否具有普遍推广的价值，及时将可复制、可推广的做法上升为政策制度。同步优化机构设置，加强队伍建设，提升基层能力，促进改革措施有效实施。

（民政部政策研究中心调研组成员）