我国国有企业工会职能转变的动因分析*

邸敏学 宋璐鹏



我国国有企业工会职能转变的动因分析*

邸敏学 宋璐鹏

随着社会主义市场经济的日益完善和国企改革的不断深入，国有企业工会职能发生了一系列转变。本文从建国以来国有企业工会职能的转变历程入手，分析了传统国有企业工会组织模式和市场经济体制下国有企业劳动关系的变化，结合国企职工队伍的分化和当前工会职能发挥的缺失，论述了国有企业工会职能转变的动因。

国有企业 工会职能 转变 动因分析

工会职能是由工会的性质决定的，不同的历史时期，中国工会有着不同的任务和职能。随着社会主义市场经济的日益完善和国企改革的不断深入，工会职能发生了一系列转变。本文试图从建国以来国有企业工会职能的转变历程入手，对其转变的原因和必要性做出分析。

国有企业工会职能的转变历程

中国工会从一开始登上历史舞台，就高举维护职工利益的战斗旗帜，在中国共产党的领导下，经过不屈不挠的斗争，使中国工人阶级获得政治上、经济上的彻底解放，成为国家的主人。建国以来，围绕不同时期社会主义建设的不同任务，工会组织在国有企业中被赋予了不同的职能，主要可以划分为以下三个阶段：

“三位一体”的工作方针及工会的曲折发展阶段(1949年至1978年)。新中国成立初期，以毛泽东、刘少奇、李立三、赖若愚、邓子恢等为代表的党和国家领带人，围绕社会主义国家工会是否存在和工会的性质、职能、地位、作用等问题进行了深入探讨。面对恢复国民经济的任务，1950年《中华人民共和国工会法》对工会基本职能定位为一是生产，二是维护和生活，三是政治教育。1953年召开的中国工会七大，在强调全体人民的利益、国家利益和工人群众个人利益一致性的基础上，制定了“以生产为中心，生产、生活、教育三位一体”的工会工作方针。此时的工会建立在产权与政权一致的基础上，基本适应了建国初期恢复国民经济的总体形势。但“三位一体”的工会工作方针忽视了在维护工人阶级长远和根本利益的同时，还应当维护工人阶级眼前的日常利益这一问题。工会七大批判了所谓的“工团主义”、“经济主义”，使工会组织的领导人不敢独立开展工作，以至于1958年全总党组第三次扩大会议后，强调了党对工会的“绝对领导”，否认工会开展活动的独立性，强调工会的任务是维护企业行政的领导权威，否认了工会维护职工物质利益和民主权利的作用。①此后,各级工会的具体活动都在按照党委指令办事，严重脱离了职工群众。“文革”期间，企业中“工代会”和“工宣队”的出现不仅给工作早就陷入停顿的工会组织带来思想上的混乱，更加深了工人队伍的分裂。

工会工作的恢复及四项职能的提出阶段(1978年至1982年)。这一时期国有企业经营管理层逐渐获得较多的自主权，但工会往往不能代表职工的利益，造成经营管理人员与职工之间的权力失衡，工会在实际工作中还站在行政的立场上，出现了严重的脱离群众问题。1978年10月，中国工会第九次全国代表大会的召开标志着工人运动和工会工作拨乱反正的开始。邓小平在中国工会“九大”的致词中明确指出：“无论做好哪一项工作，工会都密切联系群众，使广大工人都感觉到工会是工人自己的组织，是工人信得过，能替工人说话和办事的组织。”②1983年10月工会十大提出新时期工会工作方针是“以四化建设为中心，为职工说话、办事，维护职工的合法权益”。1988年7月全国工会理论研讨会基本上确立了“两个维护”的双项职能论。直到1988年全国工会十一大将工会职能确立为“维护、教育、建设、参与”四项，与过去相比，增加了“维护”和“参与”职能。工会十一大对于工会职能的提法在总体上并没有错，但维护职能不突出，工会特色不明显，四项职能并列的提法，已经不能完全适应市场经济条件下劳动关系变化的需要了。

维护职工合法权益职能的日益凸显阶段(1992年至今)。随着国企改革的逐步深入，职工与企业之间的利益差别和利益矛盾逐渐凸显，职工权益受损现象日益严重。面对此种形势，工会职能的重点逐渐向维护职工权益的方向转变。1992年颁布的《工会法》写入“在维护全国人民总体利益的同时,更好地表达和维护职工群众的具体利益”的表述；1994年7月《劳动法》颁布，同年12月，全总十二届二次执委会议提出了突出维护职能的总体思路，这就是“以贯彻实施《劳动法》为契机和突破口，带动工会各项工作，推动自身改革和建设，努力把工会工作提高到一个新水平，在改革、发展、稳定中更好地发挥作用”。2001年修改后的《工会法》提出“维护职工合法权益是工会的基本职责，工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。进入新世纪新阶段，全总进一步提出要把维护职能贯穿于推动改革、促进发展、积极参与、大力帮扶的全过程，明确了“组织起来、切实维权”的工作方针，“以职工为本，主动依法科学维权”逐渐成为中国特色社会主义工会发展道路和维权观的重要内容。

和其他社会主义国家一样，中华全国总工会有双重制度身份：一个是在党领导下的政府机构；另一个是代表员工利益的名义劳工组织。然而，中华全国总工会在改革时期行使第二项职能时，遇到了很多困难。一方面，由于大量国有企业的私有化，在城市就业体制下，国有企业员工的股份显著下降，这就导致工会成员的大批流失。另一方面，员工普遍不信任工会，因为许多公司层面的工会成员通常是被指定的，而不是选举出来的。另外，中华全国总工会中的职员和党的干部重合度很高。于是，员工认为工会在处理劳资纠纷时总是站在管理层和政府一方，不会帮助他们解决实际问题。由于上述原因，从1998年起，中华全国总工会就开始在私营企业尤其是外资企业积极设立工会分支机构。从2006年中国南方发生大面积罢工以来，工会运动进一步巩固发展。当时，员工要求建立或者改革工会。全国范围罢工的官方数据虽然没有显示，但过去十年，中国的劳资纠纷和员工抗议事件不断增加是个事实。例如，由中国各级劳资纠纷仲裁委员会解决的事件急剧增加，从1999年的120191起到2008年的693465起。此外，群体性事件(即集体抗议)的数量，从2006年的1324000起增加到2009年的1845000起。

2004年《政府工作报告》提及中国的外资企业没有很好地遵守劳动法，中华全国总工会将一些外资企业列入黑名单，来促使他们成立工会。自此，中华全国总工会大力投入，促进外资企业的工会建设。2008年底，全国大多数的财富500强企业都已经同意设立工会。中华全国工会的企业联盟数量从2006年1324000家增加到2009年1845000家。

目前，工会运动的大部分都采取了自上而下的方法。中华全国总工会的当地分支机构，还有来自同级政党的协助，能对工厂管理层进行工会建设施加直接压力。Anita Chan(2006)提到的唯一不同案例是由中华全国工会发起的，在福建沃尔玛商店的工会运动。在目前，接受良好教育的新一代中国劳工正在通过参与集体斗争，形成更强的权利意识，这给中华全国总工会施加了政治压力。他们在工作场所推进有效工会建设，为训练民主工会代表创造重要基础。由于我国尚缺乏独立劳动组织的生存空间和土壤，无法为基层工会行动提供来自城市社区的员工支持，这种窘境促使高层次的工会联合会来直接干预工会改革，提升政府主导的薪资谈判能力。

传统国有企业工会与市场经济体系下工会

目前我国国有企业现行的工会组织及其运作模式基本沿袭或依照了计划经济时代的传统工会模式，与市场经济条件下工会组织的要求还存在很大差距。传统的国企工会以计划经济体制为基础，是一元化利益结构的产物，具有以下特征：

1.工会以维护企业利益为主要职能。国家作为企业产权所有者控制着全部的社会资源，替代企业而成为用工主体和分配主体，绝大部分的企业利润都必须上缴主管机构，并由各级政府机关重新分配给各级劳动组织。企业的所有职工，包括经营管理者都是劳动者，其工资收入与企业效益无关，而是由国家按既定的标准确定。职工的收入来源除了国家的工资，很大一部分来自企业的福利，福利的高低取决于企业向外部争取“再分配资源”的能力和企业在上缴利润时可保留利润的能力。为追求工人利益的最大化，工会的职能不是与企业“分割利润”，而是与企业“共谋”如何保留利润，从这个意义上说，传统工会的组织模式就是建立在工人与企业利益一致的“共谋”关系以及对行政主管的依赖关系基础之上的。

2.工会组织带有明显的行政化特征。目前中国工会组织的性质是“类政府机关”，工会最主要的力量来源是它在党政系统中的合法地位和身份，当前工会的核心职能是“维稳”与“维权”。因此，中国工会要处理的最核心问题并不是与雇主或资本之间的关系，而是要处理与党和政府之间的关系。③国家从中央到省市乃至区县的总工会，都只是各级政府的一个行政部门。总工会向所属政府管辖的各企业“派出”工作机构，即企业工会，在表面上是受上级工会和所在企业党委的双重领导，而实质上是在上级工会领导下协助企业领导，对企业实施管理。工会法赋予工会的维护职工群众具体利益的职能被理解为对经济过程中以权谋私的官僚主义进行“监督”。在“公私利益一致化”的情况下，工会事实上成了企业中一个没有实质功能的管理部门，除了生产动员，办活动搞福利，工会很少具备任何企业管理者无法替代的独立职能。

3.不存在代表工人利益的组织化机制。在计划经济体制的影响下，国有企业工会阶级剥削关系被否定，职工与管理者没有根本的矛盾，工人与资本的对抗已不存在，国家通过建立既定的劳动制度为工人提供就业机会、社会保障和医疗保险。因此，企业中的工会是以一种职工福利组织的模式而存在，职工的生老病死甚至家庭纠纷都是工会日常管理的内容，工会是企业行政对职工管理的得力助手。既然国家的一系列制度安排已经能够体现和维护工人的利益和愿望，工会在实质上就失去了自己的代表对象，它的代表功能不仅显得多余，而且也是不必要的了。由于企业工会的合法性依附于政府行政，企业工会没有政府行政权力之外的任何合法性，更没有代表工人利益采取集体行动的合法性。

在现代工业条件下，工会是雇佣工人自我保护的社团。工会组织作为一个独立的社团法人存在，在劳动关系领域与政府形成相互协作、相互监督的关系，而不能是政府的附庸。应该通过立法明确界定工会的性质，在工会组织的资金来源、组织建设以及职能定位等方面祛除行政性色彩，还原其独立社团属性。④从社团的特征和工会的定位出发，市场经济体制下的工会组织具有如下基本性质：

1.工会是劳动关系在市场经济制度化运行的产物。由于劳资之间在本质上的对立冲突和双方力量对比的不均衡，劳动者赖以对抗资本的途径主要来自组织化的力量。工会作为这样一种组织和力量而产生和存在，其作用在于平衡劳资关系双方力量，使劳资冲突的解决走上制度化。

2.工会由雇员自愿结合而成并代表会员意志，以维护会员经济利益为首要职能。这意味着工会由特定工作场所的雇员自主建立，雇员拥有选择某个工会的民主权利。工会是为其会员谋取利益的权益维护团体。这些权益包括经济权益、政治权益和人身权益等。既然工会存在的根本目的是改善劳动者劳动和生活条件，其职能首当其冲就在于为会员谋求工资、就业、安全保障等经济利益。在此基础上，履行促进劳动者民主权利实现的民主政治职能以及社会整合职能。

3.工会是一个独立于其他政治、经济和社会组织的主体。国际劳工公约明确规定，工人组织应有选举其代表，自行管理与安排活动，并指定其行动计划的权利。公共当局应避免进行旨在限制这种权利或妨碍其合法行使的干涉。只有作为一个不受干扰的独立主体，工会组织才能通过集体谈判实现为雇员谋取利益的目的。

国有企业劳动关系的变化对工会职能提出新的挑战

工会是劳动关系矛盾的产物，协调劳动关系，推动构建和谐的劳动关系是工会义不容辞的职责。我国国有企业正在向现代企业迈进，国有企业的劳动关系也正在发生着前所未有的变化。

第一，国有企业劳动关系的主体正在由国家主体变为企业管理者和劳动者双方主体。一方面，对于管理者来说，随着国有企业的改革和现代企业制度的逐步建立，无论是采取承包经营还是租赁经营的形式，国有企业及其管理者作为法人的身份已经逐步得到确立并逐步独立地享受民事权利和承担民事义务。这就是说，国有企业管理者作为企业劳动关系一方主体的身份或资格已逐步得到确立。⑤另一方面，对于劳动者来说，随着国企改革和现代企业制度的逐步建立，劳动者的切身利益经常遭到冲击，这就促使劳动者比以往任何时候都更加关心切身利益，劳动者及其工会组织不断采取各种手段维护自身的权益；同时，劳动者在职业流动和就业选择上也获得了一份自由或自主支配的权利。⑥这就是说，国有企业的劳动者作为企业劳动关系另一方主体的身份也正在得到确立。正是在国有企业劳动关系双方主体身份得到逐步确立的同时，国家主体身份需要逐步退出历史舞台。

第二，国有企业劳动关系的确立手段发生变化。国有企业劳动关系的确立正由行政手段变为契约手段。随着国企改革和现代企业制度的逐步建立，企业及其管理者逐步取得了独立法人的资格，并在劳动用工、工资分配等方面获得了相对的自主权，劳动者也获得了一份就业选择的自主权，双方在自愿的前提下通过签订企业劳动合同和集体合同来实现合作，不需要也不可能通过行政手段来完成，表现出以下特点：

1.企业劳动关系从本质上来说是一种经济利益关系。企业劳动关系本来就是一种企业管理者与劳动者之间在实现劳动的过程中结成的一种经济利益关系。⑦现代企业制度下，企业与政府彻底分开，作为一个经济利益主体，内部各种关系及其调整必然要围绕经济利益来进行，企业劳动关系也主要体现为双方主体在实现劳动过程中以经济利益为基础的利益关系。

2.企业劳动关系构建在互惠互利的原则下。计划经济体制下，企业劳动关系只有一方主体，即国家主体，国家强调的是整体利益。现代企业制度下，企业劳动关系作为一种经济利益关系，是在承认企业管理者和劳动者双方主体独立存在的前提下构建起来的。企业及其管理者通过生产经营活动获得企业利润，劳动者通过劳动活动获得工资福利，双方在互惠互利的原则下共同完成生产经营活动。

3.企业劳动关系建立在利益差别和利益矛盾的基础上。现代企业制度的一个重要特点是产权明晰，企业及其经营者要设法保证出资人的资产增值。企业管理者出于自身利益和出资人利益的考虑，在生产和经营中总是将企业及其资产的利益放在首位，而对劳动者利益的关注则显得不够。劳动者除了自己的劳动力以外，并无其他可以维持生存的资源，劳动者总是希望企业管理者能够更多地考虑自己的利益。因此，企业管理者与劳动者之间存在着明显的利益差别。

第三，国有企业劳动关系的运作机制发生转变。国有企业劳动关系的运作机制正在由国家调控向市场调控转变。随着国有企业改革和现代企业制度的逐步建立，以企业为本位的企业劳动关系运作机制得到逐步确立，企业管理者出于自身利益的考虑，不得不面向市场，并逐步运用市场手段调控企业劳动关系的运作，表现在以下几个方面：

1.劳动关系双方主体明确化。市场机制只有在面对两个以上的利益主体时才能有效地发挥作用。现代企业制度下劳动者一方主体身份的明确化主要表现为劳动者一方能够代表自己一方争取自己的经济利益，维护自己的劳动权益。同时，作为劳动者集体利益代表的工会，成为维护劳动权益的组织或机构，而不是附属于企业或管理层的一种摆设。管理者一方主体身份的明确化主要表现为管理者一方能够独立地处理企业劳动关系的运作，而不是政府的代言人。

2.劳动力的转让和使用市场化。现代企业制度是一种面向市场的新型企业制度，市场配置资源包括劳动力资源是现代企业制度的客观要求。市场配置劳动力资源，也就是要求劳动力的转让和使用实行市场化，劳动者的劳动就业、劳动报酬、劳动保护、社会保险、劳动福利以及职业培训等各种劳动问题便可以通过市场公平的原则加以合理的解决。同时，对劳动力的转让和使用实行市场化,必然引发和强化劳动者及社会各方面对劳动权益的重视和关注。

3.劳动关系调整手段的规范化和法制化。企业劳动关系调整手段规范化和法制化是企业劳动关系运作机制市场化的基本手段，这其中包括运用企业集体谈判和集体合同制度来开展企业劳动关系的合作和处理企业劳动关系的冲突或争议等。现代企业制度也要求要以法律手段规范企业劳动关系，这主要是指开展企业劳动立法以及用法律手段处理各种劳动问题等。⑧只有实行企业劳动关系调整手段的规范化和法制化，才能与市场通行的原则相一致，才能符合现代企业制度的要求。

由此可见，市场经济条件下，国有企业劳动关系与计划经济时期相比发生了巨大变化，这就要求工会组织自觉深入地研究这种变化，及时转变工会职能，更好地推动社会主义和谐社会的构建。

国有企业职工队伍的变化和现行工会职能的缺失要求工会职能发生转变

随着国企改革的深入，国有企业的劳动关系、人事制度、分配方式发生了巨大变化，国有企业工人所处的外部环境及其内部结构不断变化。但工会并没有根据这一系列的变化及时调整工作思路和工作模式，使职能发挥出现缺失现象。

第一，职工队伍结构和分配方式的变化，使工会工作对象变的复杂。在计划经济体制下,国有企业职工的成分相对简单,经济收入差距很小,工会工作对象能够涵盖整个职工队伍。工人阶级作为国家的领导阶级，其经济地位、政治地位和社会地位都远远高于其他社会群体。作为工人阶级主体的国有企业工人更是享有着比其他所有制工人更好的福利和待遇，是名副其实的工人“老大哥”。随着国有企业改革的不断深化和现代企业制度的逐步建立,职工队伍出现了不同的利益群体,政治地位和经济待遇出现了明显差距。这些群体主要有:一是经营管理者群体，这个群体过去是企业的党政领导，企业改制、转制后，成为企业的董事长、总经理、董事等，执行的是年薪制、期权制、股权制等分配方式。二是白领员工群体，这主要是科技人员、高级职员，当今知识分子受到企业的广泛推崇，知识可以作为分配要素参与分配。三是普通职工群体，他们是企业从事具体生产劳动的一线职工,也是企业人数最为庞大的群体，他们要通过自己掌握的技能来取得工资。四是打工者群体，主要是那些企业外聘的农民协议工、劳务工、季节工等，他们靠具体劳动来获取报酬。不同的职工群体由于所处的地位不同，自身需求不同，对工会工作的要求和希望也不尽相同。

在当前竞争异常激烈的市场经济条件下,国有企业更加注重人才和知识,为了吸引和留住高级管理人才和科技人员,在分配方式上制定出一系列向管理、科技人员倾斜的政策,从而使得企业内部分配方式和工资档次呈现出多样化特征，不同职工群体之间的收入差距拉大。大多数从事一般工作的普通职工群体处于低收入状态,而他们一旦遇到天灾人祸,就会陷入困难之中。在这样的现实面前,工会无论从经济实力上还是方法手段上,都很难解决职工就业、提高收入等根本问题，工会关心和维护弱势群体的具体利益，也只能是参与、协调和帮助，只能救助部分特困职工，使工会工作难度越来越大,经常出现不能不维护,又不能多维护的尴尬局面。

第二，劳动关系趋于紧张，工会维权的难度增大。随着现代企业制度逐步建立，企业逐渐成为产权清晰、政企分离、自负盈亏、自主经营的经济实体，企业劳动、人事、分配制度发生了深刻变化，大量劳动力也开始自主择业。劳动力供求双方日益具有独立性，成为相互独立的利益主体，劳动关系由用人单位和劳动者直接发生、形成并自行管理，管理者已经成为资本拥有者或资方代理人，双方的利益差异明显化，“劳资矛盾”替代了原先的“干群矛盾”，并且在一定条件下演变为利益对立乃至利益冲突，职工的维权意识日益高涨。主要表现在:一是企业为了追求经济效益要减员,而职工为了生存要岗位,这对矛盾越来越突出；二是企业群体性劳动争议和突发性事件日渐增多,呈现出由个人劳动争议向群体性劳动争议转变,由具体利益受侵犯造成的劳动争议向因企业改革中利益调整引发的劳动争议转变的新特点，并且这种劳动争议和突发事件的规模越来越大。

由于我国由计划经济体制向市场经济体制的转型过程尚未根本完成，劳动力的市场调节机制尚未发育成熟，在资方拥有强大话语权的同时，劳方却由于工会组织仍然停留在计划经济时代，职能没有转变而陷于困顿。再加上我国劳动法律法规尚不够健全完善等原因，劳动者在劳动关系中处于相对弱势、相对被动的地位，致使广大普通工人的劳动权利和经济利益频繁遭受侵害。面对一些现象，企业工会往往感到束手无策,处于不能不协调,又不知如何协调的两难境地。比如：部分国有企业经营者及其主管部门，无视职工民主权利，在企业改制中暗箱操作，以致严重损害劳动者权益；部分企业拒不签订或拒不履行劳动合同，致使工人合法权益得不到保障；工资待遇低下且增长缓慢，拖欠工资、克扣工资一度成为社会普遍现象，一些职工为追讨自己的血汗钱，付出的成本过高、过重；劳动安全卫生条件恶劣，劳动保护缺乏，重大生产事故接连发生，职业病发病率居高不下，受害工人家破人亡的悲剧不断重演；违法延长劳动时间，无限制加班加点，牺牲职工休息权，严重损害职工健康甚至生命。

综上所述，国有企业工会职能在社会主义建设的不同时期有着不同的内容，市场经济条件下国有企业劳动关系的变化、职工队伍的变化以及和现行工会职能的缺失成为国企工会职能转变的重要动因。工会必须适应新的形势和要求，积极维护和保障职工的合法权益，为协调企业劳动关系，构建和谐社会做出应有的贡献。

①杜万启：《新中国工人运动史》，中国铁道出版社，1991年，第123页。

②《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社，1994年，第138页。

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④蔡金荣：《走向独立社团：中国工会发展之进路选择》，《行政法学研究》2009年第3期。

⑤常凯：《劳动·劳动者·劳权》，中国劳动出版社，1997年，第85页。

⑥陈延园：《劳动关系》，中国人民大学出版社，2002年，第47-52页。

⑦李梅：《试析我国工会维护社会职能的调整》，《工会理论与实践》2003年第1期。

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〔责任编辑：毕素华〕

*本文系教育部人文社会科学基金一般项目“中国特色社会主义劳动关系的‘特色’研究”(项目号：14YJA710006)的阶段性成果。

邸敏学，山西大学马克思主义研究所教授、博士生导师，spring@sxu.edu.cn；宋璐鹏，山西大学马克思主义研究所博士研究生，lupengsong@sxu.edu.cn。太原，030006