体制涅槃：从社会管理到社会治理

[摘 要]缘于对国家与社会关系认识的差异，西方社会学者对社会治理问题的研究，出现了不同的理论流派。基于此理论视角，中国学者在分析社会治理问题时形成了不同的分析思路，预设了不同的操作路径。主张重塑“国家主体、市场主体、社会主体”的“主体性互构论”，强调在社会治理中实现“国家在行动、市场在行动、社会在行动”，推动“国家、市场、社会”之间合作共治、互构互强，和党的十八届三中全会提出的“改进社会治理方式，激发社会组织活力”相呼应，为我国创新社会治理体制提供了宝贵的理论资源。

[关键词]社会治理;国家与社会;多元主体;合作伙伴;社会管理

[中图分类号] D630

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）02-0090-07

[收稿日期]2015-06-10

[基金项目]2015年河南省哲学社会科学规划课题（2015BSH019，2015BSH004）;2015年河南省教育厅人文社科重点项目（2015-ZD-040）;河南省高校人文社科重点研究基地科学发展与农民权利研究中心项目（KYZX201509）。

[作者简介]郭风英（1979- ），女，河南平顶山人，博士，河南农业大学科学发展与农民权利研究中心研究人员，主要从事城乡基层治理研究。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革做出了系统部署，再次吹响了改革的号角，中国特色社会主义建设又一次站到了新的历史起点上。随着30多年来改革开放的伟大实践和我国经济社会的快速发展，我们已经到了全面建成小康社会、全面实现社会主义现代化的关键时期，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的最好时期。在这一新的形势下，改革由“摸着石头过河”开始进入到深水区，难度系数和风险成本都在成倍增加，利益矛盾将更加复杂，社会问题将更加突出。因此，必须摆正政府与市场的位置、国家与社会的位置，重新审视和界定政府和市场的关系、国家和社会的关系。只有这样，才能在中国特色社会主义建设的伟大进程中，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，让我们的制度在创造社会财富上更有效率，进一步激发和增强社会活力，进一步解放和发展生产力，使中国特色社会主义制度的优越性不断体现和充分发挥。

对于政府与市场，党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，这一科学的论断进一步明确而清晰地界定了政府和市场的关系。对于国家和社会，全会提出要加快转变政府职能，创新社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此，创新社会治理体制的提法代替了之前推进社会管理体制创新的一贯提法，对国家和社会关系的认识也上升到一个新的层面。但是，相对于政府与市场关系的准确定位，国家与社会的关系的界定却不够清晰。因此，在全面深化改革开放的大背景下，创新社会治理体制、合理界定国家与社会的关系具有时代的紧迫感和历史的使命感。笔者试从国家与社会关系的维度出发，通过对西方发达国家的社会治理以及我国从社会管理到社会治理历程的回顾，分析西方发达国家从社会管理走向社会治理的内在规律，以期为我国正在进行的社会治理体制创新实践提供可资借鉴的理论。社会管理与社会治理本质意义不同，但是二者具有一定的连续性和传承性，笔者在本文中对社会管理和社会治理两个概念的运用也没有刻意区分，而使其彼此忠实它们的本义而已。[1]

一、西方发达国家社会治理的发展及理论流派

在资本主义社会四百多年的发展历程中，社会建设和社会管理的发展大致经历了产生、发展、反思三个阶段。从工业革命到19世纪中叶为第一个发展阶段，在这一阶段，在社会上占据主导地位的是自由主义思潮，因此这一阶段倡导社会自由发展，限制政府权力以及政府对社会的干预，政府的主要职能是维持社会秩序，充当守夜人的角色。第二个阶段是随着资本主义的发展和工业化社会风险的出现，人们更加理性地看待现代化过程中的经济增长与社会发展之间的关系，更加重视人自身的发展和完善、社会的公正与公平以及和谐的生态和人文环境，同时，面对社会的异质性、离散性和复杂性，人们也意识到需要有效的社会规制来维持社会的正常运转，限制威胁到公众健康、安全和福利的行为，在此过程中人们逐步反思政府在社会管理中的职责和担当。与此同时，第一次世界大战后西方发达国家的重新建构和自我救赎以及第二次世界大战中政府的行为，似乎也让人们看到了政府的威力。尤其是20世纪20年代末30年代初资本主义经济危机的爆发，使西方发达国家完成了社会管理的一次蜕变，而凯恩斯主义思潮的流行和实施，使“市场失灵”状态下的国家实现了对社会公共事务的有序管理，标志着西方发达国家对社会管理内在规律的认识和把握达到了一个新的高度，西方发达国家的社会管理由此进入了一个新的历史阶段。在这种情况下，西方国家普遍把社会管理作为预防危害、提供公共福利的一种基本的政府职能[2]，很多国家建立了国家福利体制，以保证社会的公平正义。但是，随着社会的发展，建立在工业化和城市化基础上的国家福利体制的弊端逐步暴露出来，政府在社会管理过程中陷入了财政危机、疲于应付的困境。进入20世纪80年代以来，西方发达资本主义国家科学技术水平突飞猛进，信息化程度不断提高，集约化的经济增长方式逐渐占据主导地位，使人与机器争夺工作岗位的博弈愈演愈烈。加上在社会物质文化生活水平提高的基础上，人均寿命延长、人口膨胀，出现了劳动力相对供大于求等一系列社会问题，而政府的社会管理在日新月异复杂多变的社会发展面前显现出严重的滞后性和不适应性。基于此，资本主义国家通过完善国家福利政策等社会公共服务体系来应对种种社会问题，在推进社会建设和完善社会管理中开始重视社会资本、社区建设与社区发展，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，重视国家与社会之间的合作，在此过程中，社会管理逐步向现代意义的社会治理转型。

在资本主义社会建设和社会管理的发展历程中，不同的意识形态交织作用，影响着人们对国家、市场、社会的定位和判断，也由此影响社会建设和社会治理的运行方式和体制模式。其中社会民主主义、自由主义、当代新左派、新自由主义、新右派等流派对社会治理模式和社会福利体制的影响较大。20世纪70年代之前，西方发达国家在经济上普遍采取凯恩斯主义，政治上采用社会民主主义理论。20世纪70年代之后，面对资本主义国家出现的新情况新问题，新自由主义、新左派、新右派等多元意识形态不同程度地影响着社会治理和社会福利体制的构建及其理论发展。在对社会治理的研究中，尤其是近年来出现的新公共服务理论、多中心治理理论、合作网络理论、多元主体协同理论、协同治理理论、福利社会新理论、社会权利理论、第三条道路理论等。这些理论从不同的观察视角和思想维度，对政府与社会组织、政府与市场之间的关系作了审慎的思考和逻辑的判断。总之，资本主义社会的社会治理理论研究体系中对国家与社会关系的认识和定位，有三种最基本的观点，即“社会主导”、“国家主导”和“国家-社会合作”的社会治理理论。其中“社会主导”社会治理理论主要受自由主义、新自由主义（新右派）的影响，核心立场是限制国家权力，强调社会的自我管理和自我服务，建立国家之外的社会生长机制。“国家主导”社会治理理论主张社会方面的问题能够、应当并且必须由政府来解决，强调发挥政府的积极性、主动性和能动性。而“国家-社会合作”治理理论则强调国家与社会合作治理，尤其是20世纪90年代之后西方国家在面临政府和市场双重失灵的情况下，理论界出现的“第三域”、第三条道路等理论为其提供了理论支撑。如西方发达资本主义国家的典型代表美国，在经过半个多世纪的发展历程中，不断探索有利于社会发展的新体制，社会治理从早期的社会组织自我管理走向了国家、市场和社会共同治理的模式，社会组织在社会治理和公共服务的供给中发挥着重要的作用。

二、我国社会治理体制改革的理论探索

“文化大革命”结束不久，我党迅速作出把党和国家的工作中心转移到社会主义经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，我国的社会主义建设进入了一个新的历史时期。中国特色社会主义事业的快速发展和市场经济的引入，引发了社会各界关于“姓社姓资”的争论，邓小平南巡谈话中关于计划和市场都是手段以及社会主义本质的论断，廓清了人们对计划和市场的认识。由此，学术界开始了对政府与市场经济和计划经济之间关系的实践总结和理论思考。随着社会主义市场经济体制的确立，中国特色社会主义事业在经济体制改革中整体推进和局部突破，经济社会繁荣发展，小康社会的建设目标提前实现。但是，社会主义建设的快速发展过程中，也涌现出了诸多亟待政府解决的社会问题，主要是发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题，城乡发展差距和城乡居民收入分配差距拉大的问题，教育、养老、医疗、住房、就业、社会保险、社会救助、社会保障、生态环境等与人民群众切身利益息息相关的问题。这些社会问题在不断发酵的过程中，逐渐成为了社会的热点和焦点问题，既考问了社会主义市场经济条件下的社会管理体制，也走进了理论界的视野，成为学术界继研究政府与市场关系之后又一个需要研究的历史性课题，即政府和社会之间的关系，换言之，是现行的社会管理体制如何适应社会主义市场经济体制的问题。至此，“国家（政府）、市场、社会”之间的关系问题走到了一起，使学界对这些问题的研究和界定具有了实践基础和重大的现实指导意义。

我国基于国家与社会关系定位视角下的社会管理研究，深受西方学者社会治理理论的影响。学术界在学习和借鉴西方发达资本主义各种流派的社会治理理论的基础上，结合建设中国特色社会主义伟大实践的特点，以国家与社会关系为研究视角，对中国的社会问题和社会管理体制进行分析，形成了国家中心主义、社会中心主义、国家-社会合作主义和主体性互构论等代表性的理论观点。

国家中心主义受到极权主义模式以及现代民主国家理论的影响，以国家政权建设理论为代表，强调国家的权力和价值，主张在社会建设和社会管理体制中国家权力的渗透，国家整合社会，国家控制社会;社会中心主义以公民社会理论为代表，认为公民社会是游离于政治统治和市场经济边缘的民间公共领域，强调在社会建设和社会管理中国家、市场、社会三足鼎立，既要积极构建三者之间的良性互动机制，又要强调社会的独立性。但是鉴于中国强国家-弱社会的情况，主张政府向社会分权，市场与社会融合，增强社会的治理能力;国家-社会合作主义则强调充分发挥国家和社会各自的优势，主张国家和社会平衡合作。

国家中心主义、社会中心主义、国家-社会合作主义三种社会治理理论流派，都从宏观的视角出发，力图总体上把握从传统社会管理体制的缝隙和边缘生发出来的社会治理的内在规律，以期构建与充满生机和活力的社会主义市场经济体制相匹配的社会治理体制。毋庸置疑，在建设中国特色社会主义的伟大实践和建立健全社会主义市场经济体制的时代背景下，这三种社会治理理论的探索和建构是前瞻性和创新性的，具有鲜明的时代特色和社会责任。但是，国家中心主义、社会中心主义这两种社会治理理论，在分析思路上都预设了国家和社会二元分立，要么单纯强调国家的作用，要么单纯强调社会的作用，形而上地把国家和社会对立起来，执其一端不及其余，只见树木不见森林，忽视了国家与社会的同一性。国家-社会合作主义治理理论看到了以上两种治理理论的不足，汲取了两者的长处，把国家和社会放在了平等合作的位置，使治理的“天平”不至发生倾斜，以期达到理想的治理状态。然而，我国建国以来在社会主义革命和社会主义建设中形成的强国家-弱社会的社会结构，使国家处于强势的统治地位，国家吞噬社会，社会集体失声。因此，只看到国家与社会的同一性，看不到国家与社会关系和彼此之间力量的不平衡性，进而忽视这种历史形成的不平衡性的强大惯性力量，同样在治理理论建构上和治理实践操作中走向形而上学的歧途。

基于“上述三种理论无法将国家、市场、社会纳入一个统一的分析框架”的不足，陈伟东教授从中国基层社区建设的视角出发，提出了社会治理的主体性互构理论。主体性互构理论是在汲取公民社会理论、国家政权建设理论、第三域理论等内核的基础上，是在总结中国基层社区建设和社区治理实践经验教训和发展规律的过程中逐渐形成的。因此，主体性互构理论首先是社区治理理论。它研究的缘起基于中国基层社区建设与社区治理过程中国家在场、社会在场、市场在场的事实，力求从整体上理解和把握中国的社区建设和治理过程，重新界定社区共同体、重新构建社区共同体的生成机制、重新建构社区建设和治理主体之间的关系、重新定位社区建设和社区治理中政府和社会的关系。[3]尽管主体性互构理论的分析视角是中国基层社区建设和社区治理这一微观层面，但是其理论成果的先进性、前瞻性、系统性和实践性，为我国全面深化改革和强力推进社会治理体制创新提供了可借鉴的理论资源。

三、我国创新社会治理体制的路径选择

我国改革开放30多年来，国家与社会的关系在这个时代变革的过程中无声地发生着变化，传统的社会管理体制向现代化的社会治理体制悄然转型。十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一目标的提出，为我们创新社会治理体制指明了方向。因此，加快形成科学有效的社会治理体制，提高社会治理水平就成为当务之急。这就要求我们一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，在社会治理理论和实践创新中做好顶层设计。学界有中国特色的国家中心主义、社会中心主义、国家-社会合作主义和主体性互构理论等社会治理理论流派的研究成果，尽管基于不同的研究范式而导致对国家和社会关系的不同定位，但是却为创新社会管理体制提供了丰富的理论资源和多种可能性的路径选择。

与国家政权建设理论相适应，国家中心主义社会治理理论认为，我国应构建“大政府-小社会”的社会治理体制。持此观点的学者认为，我国国家与社会的关系一度是国家覆盖社会、国家吞噬社会。在这种“超强国家—极弱社会”的社会结构中社会发育不良，公民素质不高，参与意识不强，社会组织先天弱小，因此在社会建设和社会治理中，政府作用无可代替，主张强化行政权力对社会的整合和控制。我国行政取向的上海城市社区建设模式，就反映了国家权力对基层的渗透与整合。

与公民社会理论相适应，社会中心主义社会治理理论认为我国应该构建“小政府-大社会”的社会治理体制。这些学者认为我国政府与社会的关系已经发生变化，而社会本身就是一个具有自组织能力的有机体，可以做到自我管理、自我服务、自我发展、自我完善。因此，政府与社会的关系应该重新定位，主张作为公共资源的最大拥有者的政府，权力应该向社会转移，为社会提供完善的社会公共服务。我国自治导向的沈阳社区建设模式，就反映了社会自治的导向和理念，但是局限于中国的体制框架，这种模式只能在体制内不断调整以求发展。

与第三域理论相适应，国家-社会合作主义社会治理理论认为我国应构建“强政府-大社会”的社会治理体制。对于社会发展中出现的问题，这些学者认为应该从“治理转型”入手，分析和处理国家权力分化和整合问题[4]，主张国家和社会要主动寻求合作，进而达到国家和社会相互赋权。我国社区建设中的江汉模式，主张政府行政资源和社会自治资源共享、政府行政权力和社会自治权力互动、政府行政优势和社会自治优势互补，为国家和社会的合作治理提供了理论资源和实践借鉴。

我国的社会治理体制改革和创新，在理论和实践的探索中不断深化，有学者认为，上述操作路径的理论预设是国家、社会、市场的分离甚至是竞争和冲突，不能将国家、市场、社会有机统一起来，也不能从整体上理解我国的社会建设和社会治理体制创新。

鉴于我国强国家-弱社会的社会结构以及国家-市场-社会三元结构分化的事实，有学者从中国社区建设的角度出发，提出中国的社区建设是中国力图实现现代化的国家战略，因此中国的社区建设要在中国共产党的领导下，以社会责任为基础，重塑“政府主体性、市场主体性、社会主体性”，共同推动社会建设，实现经济与社会的协调发展[3]。以此理论为基础，中国的社会建设和社会治理体制创新应该上升到国家层面，成为一种国家战略，在中国共产党的领导和推动下，改变我国社会治理中政府、市场、社会等主体性错位、缺失、虚弱的状况，提升不同治理主体的社会责任感和历史使命感，构建政府主体性、市场主体性和社会主体性，并使其主体性在社会治理中交互建构。在社会治理体制创新的实践操作中，一方面需要国家砍掉“错装在政府身上的手”，管好“政府闲不住的手”，用好政府这只“有形的手”，转变政府职能，建立服务型政府，把政府不该管的、管不好的事务交给市场，还给社会，重塑政府形象;另一方面国家要向社会分权、放权，积极培育社会，鼓励社会参与，催生社会发展的内部动力，激活社会组织潜力，确保社会充满活力，重塑社会形象;再一方面政府要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提倡企业承担社会责任和履行社会道德，激发市场的社会主体性，重拾人民对市场的信心。这样不仅形成“国家在场、市场在场、社会在场”的多元化社会治理格局，而且形成“国家在行动、市场在行动、社会在行动”的社会治理体制[1]。总之，在我国实现现代化的这一国家战略中，应通过提升国家主体性、社会主体性和市场主体性，并使其在现代化的过程中相互构建，进而实现强国家、强市场、强社会。

四、我国创新社会治理体制的几点思考

我国创新社会治理体制首先要构建多元化的社会治理主体。对于社会治理的主体，西方国家经历了长期的实践和探索，一种观点认为社会方面的问题能够、应当并且必须由政府来解决，另一种观点认为政府并不仅仅是社会管理的唯一主体。我国已有的公民社会理论和国家政权建设理论都预设了国家和社会的分野甚至是对立和冲突，国家-社会合作理论关注到了国家和社会之间的利益耦合，但是对于如何实现合作却没有可行性的思路。主体性互构论则从对立统一的角度解决了政府与市场、国家与社会之间的衔接、合作、互动问题，把国家和社会纳入统一的理论框架，指出构建“国家在行动、市场在行动、社会在行动”的治理模式。

构建现代化的国家治理体系需要多元化的社会治理主体之间相互协作、相互制衡。多元化的社会治理主体之间构建彼此平等协商的合作伙伴关系，多元合作伙伴之间通过持续的互动合作推动彼此互构互强。什么是合作伙伴呢？顾名思义，伙就是入伙、合伙，实际上就是利益共同体;伴，就是伴侣、老伴，体现高度依赖性;关系的本质是人与人的合作方式和合作过程[5]。因此，伙伴关系的关键是主体之间存在共同的利益、彼此的依赖、彼此平等协商。有学者把国家、市场、社会看作是维护社会稳定、整合社会资源、推动社会前进的“三驾马车”，国家通过政策管理和影响社会，社会通过多样化的社会组织为自己发声，发出的声音通过多渠道的参与互动机制反映到国家治理层面，最终实现政府、市场以及社会的合理分工与良性互动。

创新社会治理体制要坚持中国共产党的领导，要确定国家在多元化社会治理主体中的中心地位。中国共产党是中国特色社会主义建设事业和全面深化改革开放的的坚强领导，创新社会治理体制离不开党的领导。同时，在社会治理中，政府是公共利益的代表，社会既有特殊的利益也有共同的公共需求，市场是社会经济效益的代表，共同的利益追求是社会治理多元化主体的合作基础;但是，由于政府、市场、社会都存在“失灵”的状况，政府的独特优势和社会组织的特殊优势的有机结合，可以弥补彼此的不足，既满足个体的不同需求，也增强了彼此之间的依赖。在现代社会中，公民社会的发育以及民主进程的推进，增加了国家社会平等协商的可能，并为此提供了条件。社会治理主体之间合作伙伴关系建立，既是社会治理主体之间的内在需求，也是现代社会治理发展的趋势。

逐步推进公共权力资源多元化和分散化是创新社会治理体制的重要一环。经过30多年的改革，我国的社会治理环境发生了很大的变化，社会治理体制改革也取得了巨大的成就，尤其是在我国城市基层治理体制改革和公共产品供给体制改革。正如有学者所说的，“社区建设实质上是城市基层治理模式的转换，是市场经济背景下的新型治理体制对计划经济条件下城市基层单向性行政管理体制的替代，是一种目标模式（效益更高的制度）对起点模式（原有制度）的替代、转换和交易过程。”[6]（P161）在此过程中，社会公共产品的供给也由国家单一的供给模式逐渐向市场化、社会化发展，社会治理逐渐突破了国家单一主体的限制，跨越“国家、市场与社会”，可以说是从传统的行政管理体制向现代的社会治理体制迈出了重要的一步[7]，社会治理的公共权力配置方式也发生了重要的变化，正如所说“公共权力的来源、配置和运行方向突出代表了社会管理改革的方向取向”[8]，我国社会治理体制的初步改革，体现了公共权力资源在我国社会治理中分配逐步分散化与多元化。这既是我国从传统的社会管理向现代社会治理跨越的关键一步，也体现了我国未来社会治理的发展方向。

在创新社会治理体制的实践中要重新定位现实社会中权利和权力的关系，寻找共同的利益点，实现不同利益主体之间持续性的合作行为和集体行动。近年来，我国国家与社会发生了很大的变化，促使传统的社会管理体制向社会治理体制转型。一方面，社会治理的内涵发生了变化，另一方面社会治理体制中治理主体之间的利益关系、权力配置方式等发生了变化。美国学者柏特南主张现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治三大社会层面共同发展的结果[9]。我国传统的社会管理向现代的社会治理转型，需要权利和权力在现实社会中重新定位，使权力主体之间在长期持续互动合作中达到需求平衡。既能维护好国家利益，又能发挥好市场效益，还能满足好社会公共利益。

推进国家治理体系现代化应该充分发挥社会力量的作用，激励社会力量参与，使国家与社会相互型塑。随着我国社会力量的壮大，众多的社会组织很快从政府的手成为政府的合作者，成为国家与社会关系的新的链接方式。它们在被国家型塑的同时，也反向型塑国家。国家通过制度化的手段达到对社会的塑造功能，同时，社会组织也可以通过正式的或非正式的途径使自身政治合法化以获得国家的认可和支持，甚至进入国家的正式体制。在国家与社会相互型塑的过程中，双方的能力都有所加强：国家变得更靠近社会，其合法性、渗透能力和控制能力都有所增强;而民间组织也得到了政府和社会双方面的认同，得以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源，行动更有效也更为灵活。长期以来学术界认为国家与社会之间是此消彼长的“零和博弈”，事实上，它们之间是相互协作的关系。国家型塑社会的力量和社会对国家的反向爆发力，不仅有力地推动了国家与社会的整合，而且对国家与社会的发展十分必要。

参考文献：

[1]郭风英.“国家-社会”视野中的社会治理体制创新研究[J].社会主义研究，2013，（6）.

[2]陈振明，李德国，蔡晶晶.政府社会管理职能的概念辨析[J].东南学术，2005，（4）.

[3]陈伟东.论社区建设的中国道路[J].学习与实践，2013，（2）.

[4]徐勇.治理转型与竞争——合作主义[J].开放时代，2001，（7）.

[5]连玉明.社会组织的弱势地位亟待改变[N].北京日报，2010-09-20.

[6]王敬尧.参与式治理：中国社区建设实证研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[7]郭风英.单位社区改制进程中社区治理结构的变迁[J].河南师范大学学报，2011，（1）.

[8]胡宗山.社区建设与社区治理转型[J].社会，2003，（11）.

[9]赵黎青，柏特南.公民社会与非政府组织[J].国外社会科学，1999，（1）.

责任编辑 王 飞