反科层制治理：国家治理的中国经验〔*〕

○ 丁 轶

(东北财经大学 法学院， 辽宁 大连 116025)



反科层制治理：国家治理的中国经验〔*〕

○ 丁 轶

(东北财经大学 法学院， 辽宁 大连 116025)

反科层制治理是一种依托于常规化的科层组织，但在运作机理和运行逻辑方面迥然对立于科层制原理的治理机制。反科层制治理在当代中国的国家治理中普遍存在，以良性违宪、信访制度和运动式治理为典型，能够有效缓解决策一统性与治理有效性、信息反馈与信息控制、常规运行与紧急动员间的矛盾和张力，部分程度上减轻科层组织的运行压力。反科层制治理在实现国家治理意图的同时，往往会对科层化法治中的权威化治理和专职化治理产生严重的破坏作用，增加了法治进程的不确定性和风险系数。

反科层制治理；科层化法治；良性违宪；信访制度；运动式治理

如何看待和评价自1978年以来的法治化进程？这个问题自上世纪90年代以来，就成为了学界热衷于讨论的一个话题，相应的观点和看法亦是林林总总、五花八门。不过，如果笼统点讲，学界目前至少在如下这点上还是存有高度共识的，那就是当代中国的法治进程，“除了在‘有法可依’方面取得了长足进步之外，在‘有法必依’、‘执法必严’、‘违法必究’等方面还存在诸多不足之处”，〔1〕换言之，“当代中国法治进程面临的基本问题，已经变为了如何在立‘法’之后尽快实现法‘治’。”〔2〕至于这“诸多不足之处”(或“治”的问题)的具体体现、产生成因、运作机理和解决对策，则是仁者见仁、智者见智。

自然，上述问题也构成了本文的写作背景，不过，本文的研究对象却并非是这样一个宏大的话题，而是将注意力聚焦到了某些具体现象上，这便是在“有法如何依”层面的“良性违宪”现象、“执法如何严”层面的“运动式治理”现象和“违法如何究”层面的“上访”现象。必须承认的是，上述三种现象体现出了当代中国的三种具有本土特色但又极富争议性的治理实践，而且，到目前为止，学界围绕着其中的任何一种现象均生产出了大量的研究成果。看上去，这几种现象各有其独自的运行领域(比如，良性违宪涉及到了公共决策领域，运动式治理涉及到了政策执行领域，上访涉及到了政策反馈领域)，它们发生的形式、运行的内容也彼此不一(比如，良性违宪在很大程度上事关立法问题，运动式治理事关执法问题，而上访则事关准司法问题)，如果分门别类地加以研究，固然可以加深对各个现象的系统性认识，但上述现象的广泛存在和反复发生仍然迫使我们追问这样一个问题，那就是我们是否可以提出一个连贯的分析思路，将这三种不同的现象统一起来进行考察，进而揭示出隐藏在表面背后的深层机制？在本文看来，上述三种现象均是同一种机制发生作用的结果，这便是本文所关注的核心主题——反科层制治理。所谓的“反科层制治理”，就是一种不同于、甚至对立于科层制治理的治理机制，它往往以科层制组织及其资源为基础和依托，“但是，相比科层制的常规化、正式化、制度化的理性色彩，这些治理机制表现出非常规化、非正式化、非制度化的反科层治理色彩”，〔3〕进而，由这种治理机制独特的运作机理和运行逻辑所决定，我们就将其与标准的科层制模式相对照，命名为“反科层制治理”。

在接下来的篇幅中，本文将首先考察科层制治理与法治间的具体关系，换言之，试图从科层制的视角出发来重新理解人们所推崇的法治理想，在本文看来，科层制治理机制实际上蕴含了法治理想中的两大重要组成部分，即权威化治理和专职化治理。然而，由于科层制本身具有潜在的“反功能”倾向，加之中国独特的大国治理现状和党政二元结构，这就导致了常规的科层制治理容易在日常运行中发生“组织危机”“组织失败”等问题，于是，为了有效应对上述危机和失败，国家就必须诉诸于反科层制治理机制，不过，即便这种机制应对得再有效，它也会不可避免地带来破坏权威化治理和专职化治理的消极后果，而对于良性违宪、运动式治理和上访现象的合理理解，皆要放到上述思路中来加以展开，这也构成了本文最主要的部分。而在本文的最后，我们试图将“反科层制治理”这一机制及其相应的思路加以普遍化，进而强调从组织分析的视角出发来看问题，可以对当代中国丰富、复杂的国家治理实践形成更好的洞察与体认。

一、科层制治理与“技术化法治”

毋庸置疑，“法治”是一种人类所普遍接受和推崇的社会理想与生活方式。在通常的讨论中，学界往往遵循亚里士多德、戴雪、富勒等人〔4〕的经典理论和界定，从法治的要素与机制〔5〕、法治的渊源、规诫与价值〔6〕、法治与人治的区别〔7〕、法治的“硬件”与“软件”系统〔8〕等角度出发来展开具体的分析与论述，从而为人们有效认识法治的形式与实质提供了必要而丰富的思路和视角。

不过，尽管上述讨论多种多样，但究其实质，则蕴含了一种共同的理论视角，即对于法治的最优理解应该从“价值”的视角出发，换言之，通过将法治塑造成一种最高的形式价值(即法律在形式上所应具有的优良品质是什么)和目的价值(即法律所追求的社会目的和社会理想是什么)，人们就可以形成一种独特的评判标准和参照尺度，来对现实世界中的各种现象和实践进行对比、评价和改进，进而就有望实现一种可欲、良善的社会图景与生活状态。相比之下，从科层制治理的角度出发来理解法治，则体现出了一种不同于“价值”视角的“技术”视角——在这种视角看来，无论法治的价值要求是什么，其在现实中的运行和实现，均需通过一定的组织体系和机制为中介。相应地，由现代以来流行的、以法理型权威为中心的科层制体系和机制为主导的法治化过程，便体现出了一种独特的“科层化法治”模式，其主要的运行特征就在于将法治的上述“价值”方面的抽象性要求，“翻译”“转化”为种种“技术”方面的、具有可操作性的运行准则与规范，最终试图实现一种建立在“良法”基础上的“善治”状态。进而，遵循科层制运作的基本原理，大体上，我们就可以将“科层化法治”的“技术化要求”简要总结为以下两点，即权威化治理和专职化治理。

(一)权威化治理

众所周知，科层制体系属于一种特定的组织形态，而根据韦伯的看法，所谓的“组织”，其根本性特征就在于体现出了一种独特的“命令—服从”关系，换言之，一种“(单数或复数之)支配者与其机器的关系、这两者与其被支配者的关系、以及其特有的支配结构——亦即其特有的、分配命令权力的方式”，〔9〕自然，对于“科层化法治”之“技术化要求”的考察，就必须首先从科层制组织内部的纵向支配结构及其运行准则出发。而在本文看来，这种纵向层面的“科层化法治”，主要可以体现为一种“权威化治理”的要求。

所谓的“权威化治理”，简言之，即是要求在科层组织系统内部，为了有效地实现其组织目标，必须存在一个等级制的权威结构及其相应的规则体系。实际上，“权威的真正概念暗含了一定的层级观念”，〔10〕如果不存在这种自上而下的、不同层级间的“命令—服从”关系，任何科层化组织都无法生存下去，更遑论实现进一步的组织目标。大体上，理想的权威化治理状态主要具有如下几点特征：

1.决策权威集中在组织高层

科层体制不同于市场体制，后者的一大核心特点便在于决策权威是多中心的，即通过价格机制的有效运行，平等的不同市场主体可以自由作出决策，不受其他机构的命令和支配。相反，在诸如企业这样的科层化组织中，“市场交易被取消，伴随着交易的复杂的市场结构被企业家所替代，企业家指挥生产。”〔11〕这表明，在科层体制内部，纵向间的支配关系替代了横向间的交易关系，相应的运作机制也由平等主体间的讨价还价转变成了不同等级间的指令化服从。自然，决策权威的数量便会大量缩小，而在严格意义上，真正具有决策权威的主体可能只是位于管理金字塔顶尖的组织高层，在此之下的其他组织等级，相对而言则仅仅拥有执行权威。

2.组织规则具有纵向可递性

由第一点所决定，在科层体制内，不同等级所制定的组织规则亦具有明显的高低之分，从而在纵向维度上就体现出了可递性的特征。所谓的“可递性”，就是强调科层体制内不同等级的组织规则在权威性方面与该等级位置相对应和一致，从而形成了一个在纵向上由高而低的连贯性组织规则体系。现代科层体制强调了一种建立在法理型权威基础上的支配模式，这就意味着，“在这种权威之下，成文规范是所有行为的依据，决策行为更多依据规则，而非就事论事”，〔12〕换言之，决策权威主要体现在其职位的权威性(而非占据职位的人的权威)和其制定的组织规则的权威性上。自然，由组织高层所制定出来的组织规则就具有了最高的权威性(小到企业中的公司章程，大到一个国家中的宪法)，并衍生出了不同等级的组织规则，换言之，形成了一个组织规则合法性被不断向下传递的纵向链条。

3.“僭越”行为被严格禁止

诚如诺思所言，“制度运行的关键在于犯规确有成本，并且惩罚也有轻重之分”，〔13〕这种论断同样适用于科层体制内部。既然权威化治理内在地要求等级制，自然，任何下级在原则上都必须无条件地服从于上层决策，方能保证科层体制整体的有效运行。进而，一旦下级作出了某些“僭越”行为，来自于上级的相应惩罚便会接踵而至。大体上，这些僭越行为既可以包括下级公开违抗上级的指示和精神(比如制定出了与上级组织规则相违背、抵触的下级规则)，又可以包括拒不执行或者变通执行上级的组织规则。而相应的“犯规成本”或“惩罚”，则往往包括(全部或部分)更换下级领导人员、暂停适用(下级组织)规则或宣布其无效等等，而在严重情况下，下级组织的权力会被上级暂时全部收回，改由上级直接行使。

(二)专职化治理

如果说权威化治理展示出了科层化法治的纵向层面，那么，“专职化治理”则体现出了科层化法治的横向维度。所谓的“专职化治理”，即是要求科层体制在具体运行中，在同一层级的不同组织部门之间，要存在合理的任务分工和职能分离，以便于与每个部门所具有的独特结构和功能形成一定的匹配。进而，大体上，理想的专职化治理状态主要体现出了如下几点原则：

1.分权化原则

实际上，无论是任务的分工还是职能的分离，其首要的目的均在于将原本总体化的权力结构进行一定的分割和拆分，继而实现不同机构间的权力分享和对抗。就此而言，专职化治理无疑首先要求了一种“分权化原则”，即“政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。”进而，建立在职能分离的基础上，“不同的价值观应体现在不同机构的程序中，体现在代表了不同利益的分立部门中。”而在终极意义上，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。”〔14〕

2.专业化原则

所谓的“专业化原则”，即是“不同性质的权力机构要求不同的专业知识、职业伦理和精神价值”。〔15〕事实上，由于“任何功能的行使都涉及某些权力”，〔16〕自然，为了有效分权，将具有不同功能的任务和职位分派给不同部门和机构来行使就具有了重要的意义。进而，随着组织的不断复杂化，“无论是何种组织，组织越大，各种职务的功能越分化，关于管理的知识也就会越来越高度化、专业化。”〔17〕于是，在科层体制的具体运行中，就会形成一种独特的“技术化治理”倾向，即“对于任何事项的治理，科层组织都要按照建立在专业化分工基础上的职能划分来进行任务拆分，实行一种彼此间互相隔绝的处理模式”，〔18〕而由此所形成的组织成员，亦具有规避风险、墨守成规、刻板僵化等第二天性。

3.制度化原则

由于制度是一种“稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，自然，这里所谓的“制度化”，便是“组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。〔19〕大体上，制度化原则主要有两种具体体现：一是规则化，强调建立在具有公开性、明确性、可预期性之规则基础上的“规则之治”(而在国家层面的“规则之治”，便是“法治”)，而非组织成员临时发布的、具有极大专断性的短期指示或个别命令；二是程序化，强调任何组织行为的做出都必须符合一定的仪式要求和权限范围。这样，由于程序参加者“在角色就位之后”，能够“各司其职，互相之间既配合又牵制”，〔20〕自然，任何组织部门和机构的“恣意”空间就得到了最大程度的限缩，一种具有稳定性的、可反复操作的行为预期模式亦得以建立下来。

二、反科层制治理I：良性违宪

良性违宪是学界多年来所关注的一个话题，这个话题之所以长期引人注意，其根本原因就在于：一方面，从学理角度来讲，宪法是一个国家的根本大法，自然具有毫无疑问的至上性和权威性，任何地方法律法规皆不得与之相违背和抵触；然而，另一方面，纵观1978年以来的改革历程，许多具有重大意义的改革实际上都是由地方发起的，而地方显然无权修改宪法和中央法律，进而，“假如不允许地方试验，那么中国只有面临两种选择：或者维持原状，或者在没有任何经验积累的基础上贸然在全国范围内进行后果未知的改革，从而极大增加改革的风险和难度。”〔21〕因此，如果中央仅仅因为地方有“违宪”之嫌就将制度创新扼杀在摇篮中，无疑会极大地延缓乃至于阻碍改革的顺利进行。

如何理解这种看似充满悖论的治理实践？如果从组织分析的角度来看，上述实践实际上可以被表述为这样一种组织现象，即组织内部在具体的运行过程中，下级的某些组织行为(比如出台的具体政策和地方立法)虽公然违背了上级制定的组织规则(即宪法和中央法律)，但这种“僭越”行为不但没有遭到任何惩罚，反倒得到了上级乃至于组织高层的默认和暗许，甚至在某些情况下，这种僭越行为会被组织高层所鼓励和推广，最终成为一种正式的、具有普遍性的组织行为。显然，如是观之，良性违宪所反映出的深层次问题，实则涉及到了某种按照前述的权威化治理的基本原理所无法解释的现象，即组织高层出于某种原因，竟然放任甚至鼓励下级组织公然违背顶层的组织规则，并在事后将这种行为合法化，进而加以全面推广。不过，如果我们不拘泥于权威化治理的具体教条，而是从科层体制的“反功能”(dysfunction)〔22〕层面入手，就会对良性违宪的发生和运行机理形成更为贴切的认识。

简而言之，在本文看来，隐藏在良性违宪现象背后的实质性问题，实际上是一种科层组织运行中常见的决策权威下移或决策分散化的问题。大体上，我们可以把从中央到地方的各级政府看作是一个巨型科层组织，自然，超大型国家中的国家治理问题，就可以被转化为科层体制内部的组织管理问题，这样，在具体的运行中，组织高层(这里主要是中央政府)就会在两个问题的具体决断上面临着困境：首先，由于等级体系和管理链条过长，中央政府既没有能力也没有可能完全了解和掌握下级政府需要日常面对和处理的具体问题，这样，如果一味地坚持权威化治理，由中央政府主导的“政策制订过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，而这恰恰削弱了地方政府‘有效管理’的能力。”〔23〕换言之，如果组织规模过大，刚性的集中决策模式极易造成组织内部不同层级间的严重脱节，轻则导致组织决策无法执行，重则会使上下级间的组织目标产生背离，严重威胁到组织本身的有效存续。因此，科层体制的“反功能”在这里的主要体现就是，决策集中的程度与组织规模的大小大致应该成反比，否则，在超大型国家的治理中，将决策权威完全集中在组织高层的一统性决策模式必将严重削弱组织下层的管理能力，甚至会诱发空前的人为灾难(比如“大跃进”“人民公社化”)。其次，组织内部不同层级的日常工作特性也会对决策的集中程度产生重大的影响。大体上，如果某项工作是高度清晰、可预期和常规化的，那么，对该项工作加以集中决策，就可以得到非常经济的状态，〔24〕相反，如果具体工作具有高度的复杂性和灵活性，继而必须根据实际情况不断调整的话，那么，对其进行集中、统一的决策和命令就显得非常不合适。反观当代中国，诚如有学者所言，不同于中央政府，地方政府(尤其是基层政府)由于身处行政管理的第一线，既会受到上级政府自上而下的政绩要求压力，又会受到周边地区水平方向上的发展速度压力，还会受到当地民众自下而上的需求满足压力，〔25〕自然，多方面压力的存在就会导致地方政府在具体的治理过程中，必须因地制宜地作出决策、执行政策，甚至在某种程度上还要进行“变通”，无论这种变通是积极意义上的“创新”，是中性意义上的“灵活性”，还是消极意义上的“谋私”“歪曲执行”。〔26〕因此，在这个意义上，科层体制的“反功能”即是要求我们注意到，决策集中的程度应该与具体工作的复杂度大致成反比，否则，执意强求各种工作上的“一刀切”，必将导致不同组织层级间的高度混同，不但代价极为高昂，也难以长期为继。

显然，超大型国家治理中存在的上述两大困境就必然要求组织高层放权，将决策权威部分下放和分散到下级各个部门，方能实现组织运行中的有效管理。然而，有利必有弊，一个几乎无法避免的非意图后果也会同时产生，即下级的某些组织行为固然会带来制度变革和创新，但又会与上级制定的组织规则形成明显的对立和冲突，以至于如果僵化坚持权威化治理的具体教条，就会走向有效管理的对立面，最终导致放权初衷的落空。面对这种新困境，中央政府往往采用两种方法来加以回应和化解：一是“选择性惩罚”。实际上，不同于联邦制国家，中国的决策分权是具有很大局限性的，因为中央政府仍然掌控着放权的主导权，它往往在将“改革的方向、步骤、时机、速度、广度、深度、形式这些原则性的问题控制在能够巩固和增强党的政治权威的限度之内”〔27〕的同时，又拥有很大的专断性来任意叫停和惩罚部分地方的制度试验。尤其是，如果最终的试验结果没有达到预期目的和效果(比如没有为中央政府提供出可供借鉴和推广的政策选项)，那么，相应的风险和成本就会完全转嫁到地方政府身上，换言之，需要为试验失败的最终后果“买单”。在这个意义上，“良性违宪”其实只反映出了那些最终获得成功之地区的试验成果，至于那些不幸失败的地区，才需要真正面对和承担诸如“违宪”之类的指责和惩罚。二是“组织文化庇护”。曾经有学者指出过，八二宪法在精神实质上属于一种“改革宪法”，它往往出现于“因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期，旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序”，这就导致了八二宪法的合法性基础“既是现有法统，又是改革本身。”〔28〕如果从组织理论的角度来理解上述论断，就可以把八二宪法内含的这种改革精神看成是一种独特的组织文化，即通过组织内部的最高规则所宣扬出来的一套价值观和“行为—态度”取向，一套流行于组织内部的意识形态。其中，这套意识形态的内核就体现在了宪法的第三条中，即“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”如果我们不拘泥于传统的解释，那么，这项原则在大体上就可以被理解为托克维尔意义上的“政府集权、行政分权”〔29〕的中国版表述，即中央在牢牢掌握组织、人事等主权性事项的前提下(统一领导)，又尽可能地将具体的治权下放到地方，进而通过地方发挥“主动性、积极性”的方式，来灵活运用、行使治权，从而实现权威体制与有效治理间的有机协调与统一。而在这个过程中，一种非正式的契约性庇护关系也就由此形成：一方面，各级地方政府有义务发挥出最大的主动性和积极性来推进改革，为中央政府的全面改革提供可取的政策选项和创新源泉，一场存在于不同地方政府间，以“为增长而竞争”为主题、以晋升为目的的“政治锦标赛”便得以产生，〔30〕而其中的后进分子和落后者则会遭到组织内部的警告和惩罚；另一方面，对于在竞争过程中有突出表现的地方政府，中央政府则会给予各种类型的奖励，而其中的一种奖励就是，对于那些有“形式违宪”之嫌的地方政府，中央政府有义务提供多种方式的庇护——要么将地方的试验成果全面推广，从而造成“法不责众”的既成事实；要么在事后通过修宪的方式完成合法化确认，从而保证组织最高章程(即宪法)的具体条款与主旨精神不会发生严重冲突。而在终极意义上，通过“改革宪法”所提供的相对宽松和充满灵活性的组织文化氛围，由决策分权和分散化所可能带来的组织内部不同等级间的对立和抵牾也将在很大程度上得到缓解和减轻，从而使得宪法变迁与社会变迁还是能够在大体上保持同步。

三、反科层制治理II：信访制度

无疑，为了超大型国家的有效治理，中央政府必须放权，然而，一旦将权力下放之后(哪怕是在部分程度上)，作为组织下级的地方政府就有可能会利用信息上的不对称来满足自身偏好，进而发展出迥异于中央的组织目标，因此，如何有效监督下级就成为了中央政府必须要面对和解决的一个难题。

从逻辑上来讲，中央政府的应对措施往往有三：一是通过常规化的科层体制来加以制度化监督，这主要体现在众所周知的行政复议、行政诉讼和违宪审查制度上。二是通过非常态化的“警察式巡查”的方式来加以监督，这主要体现在上级领导人的巡视、日常检查、微服私访和财务审计上。三是启动组织系统外部的“报警装置”，比如媒体和上访等，来对组织下级的违法、非法行为进行不间断反馈。〔31〕实际上，上述第二种措施在现实中很难奏效，因为中央政府的精力有限，面对众多下级政府，“警察式巡查”要想运行下去，最终必然会走向“不定期”的“抽查”，换言之，只能通过对个别地区的零星检查来尽力弥补信息控制方面的绝对劣势，但由于一来抽查“样本”太少，不具有普遍的震慑力，二来抽查人员来自于组织高层，缺乏深入调查的地方性知识和动力，自然很难指望这种措施会带来多大的成效。于是，制度化监督和报警装置就成为了中央监督地方的主要选择。

然而，制度化监督这条道路也会经常运转不灵，从而发生组织危机和失败，其根本的原因主要有二：首先，如果制度化监督要想奏效，就必须保证垂直管理体系能够在大体上有效运转，换言之，纵向层面的权力支配能够畅通无阻，也只有如此，组织下层的非正常状况才能被逐级反映到组织高层。然而，当代组织社会学的研究成果往往表明，理想状态中的垂直化管理其实很难实现，因为在大型科层组织中，随着层级和链条的不断加大，纵向化的权力支配效果会不断减弱，而在非等级的水平方向上则会产生新型的权力关系。〔32〕这种看法其实不难理解，因为当代中国政治体制的一个典型特征便是“条块化管理”，即一种“以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和‘合并同类项’原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上‘同构’的政府组织和管理模式”。〔33〕然而，在这其中的“条条”和“块块”之间，却蕴含了潜在的对立和冲突：条条间的具体关系主要是通过垂直化的等级命令来加以维系的，而块块间的具体关系则是通过党对政府工作的绝对领导来加以维系的，这样，相比于条条间相对疏远的关系状态，由于水平间的不同政府部门日常接触频繁，加之各部门领导又通过党委领导这条线而被串联起来，自然就使得同一块块上的地方政府各部门之间形成了一个潜在的利益共同体，一旦发生了某些有损于地方利益、部门利益的社会事件，便有可能倾向于合谋掩盖和私下解决，而非制度化上报，哪怕受损群体是通过诸如行政诉讼这样的正式渠道来进行反馈，其结果亦是如此。〔34〕其次，即便垂直化的纵向权力关系能够得到维护，现有的制度化监督渠道还存在着一个反馈面“过窄”的问题。在违宪审查制度无法有效运行的情况下，目前的制度化监督主要体现为行政复议和行政诉讼这两种方式。然而，由于行政复议主要是一种政府内部的救济机制，而且主要是由县地两级尤其是县级政府复议机关来进行，〔35〕这就决定了行政复议制度会将中央政府亟需掌握的大量地方信息“截留”在地方层面，加之在具体运行过程中，往往通过办文的方式来处理案件，办案过程既缺乏程序和规范，又都是书面审查、书面审批，没有透明度可言，〔36〕这就导致了大量的基层矛盾和地方冲突实际上没有得到有效化解，反倒在一定程度上将“怨气”不断积累了起来。相比之下，尽管行政诉讼有望跳出地方包围圈，但看上去也弊端重重，因为行政诉讼历来存在着一个受案范围过窄的致命缺陷——它既无法受理抽象行政行为，又无法将全部的具体行政行为纳入到规制框架中。对于这种现状，我们固然可以以行政相对人的权利缺乏制度化保障为由来加以批评，但从组织分析的角度来看，这其实反映出了另一个问题，即组织高层(中央政府)实际上缺少一个可靠的、能够全面反馈信息的制度化渠道：在现有体制下，要么反馈上来的信息严重不全(比如仅仅能反映出某些具体个案，而“红头文件满天飞”的准立法现象却在很大程度上得不到反映)，要么信息严重失真(比如，在那些非正常撤诉案件的背后，可能就隐藏着地方政府的某些重大违法行为)，自然也就谈不上对组织下级(地方政府)的各种行为进行有效监督与管理了。

这样，由于“警察式巡查”和“制度化监督”均存在着一定的质量缺陷，“报警装置”的重要性便得以凸显出来。就其基本的运行原理而言，诚如塔洛克的经典研究所揭示的那样，在科层体制内部，通常认为的那种自下而上汇报的信息传递模式，其实在很多时候并不存在，相反，“有关事实的信息一般是从上到下传达的”。换言之，在现实世界中，由于不同层级的组织成员大多数是理性的经济人，均希望通过博得上级的好感来获得晋升方面的相对优势，自然会在日常工作中极为重视上级对于信息的主观感知，进而就形成了一种科层体制所独有的运行“怪状”，即在一个“管理不善的官僚体制中，对于下属真正重要的信息与现实世界无关，但是与上级对现实世界的想象有关。因此，与政策有关的新信息几乎就不会进入这部组织机器的底层。”而打破这种“怪状”的唯一途径，“就是通过外部因素影响处于顶层的人，接下来，他的下级才会从他那里了解到这种影响。”〔37〕实际上，作为“报警装置”而存在的信访制度及其相应的上访行为，就明显地体现出了上述原理：首先，从制度设计者的角度来看，信访制度其实反映出了组织高层对于科层体制的某种不信任，即对于通过自下而上的汇报方式所传递上来的信息的真实性表示怀疑，继而试图在科层体制之外构建新型的信息搜集、反馈渠道。因此，尽管从表面上看，信访部门附属于科层组织，属于科层体制内部的一个组织机构(比如从中央到地方的各级党委、人大、政府、法院和检察院均设有信访机构)，但其具体的运行机理却与科层制原理格格不入，而是具有明显的非规范性、非程序性、非专业性、缺乏交往理性、结果的高度或然性等特征，〔38〕甚至于不同等级间的信访机构都没有严格意义上的隶属关系，“中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。”〔39〕究其实质，实则表明信访制度属于一种反科层制治理机制，反映出了组织高层试图在不同于科层制的基础上重新获得组织下级之真实信息的某种努力和尝试。其次，从上访者的角度来看，信访制度的存在，其实也为上访者留下了某种希望，即希望诉诸于组织高层直接干预的方式来有效解决多年遗留的冤情和冤案，而非停留在地方层面与当地政府和法院做无谓的纠缠和耗时的博弈。诚如有研究者所言，在信访的具体运行中，实际上存在着某些“潜规则”，即当事人可以选择去信与上访、一次上访与重复上访、逐级上访与越级上访、个人上访与集体上访、正常上访与异常上访等多种手段和策略来引起信访机构的注意，〔40〕而在极端情况下，为了唤起组织最高层的关注，甚至会将越级上访(即进京上访)、集体上访和异常上访这三种形式结合起来使用，试图一次性解决上访久拖不决的问题。〔41〕而一旦发生了上述情况，信访制度就发挥了“报警装置”的功能，因为对于组织高层来讲，这已经足够表明某些事情具有了相当程度的严重性和紧迫性，必须打破常规层面的“下管一级”的科层化原则，转而通过诸如联合调查组、工作组等非常规方式来实现对于属地管理的直接干预，满足基层群众的实质正义诉求，因此，在这样一个过程中，“信访所起的作用，就是补充正式政府过程设计中信息传递和权力授予的不足。”换言之，“由于直接和民众打交道的多是基层政府，容易侵犯民众权益的也多是基层政府。当一个针对基层政府的上访开始后，对于上级政府来说，这同时起到了信息传递和权力授予两方面的作用。民众的上访，带来了关于下级政府运作的第一手信息；而民众对下级政府的控诉，又使得上级政府获得一个管理、监督下级政府的直接授权。”〔42〕

四、反科层制治理III：运动式治理

如果说良性违宪和信访制度涉及到了反科层制治理中的反权威化治理(良性违宪有损于中央政府权威，信访制度有损于地方政府权威)，那么，运动式治理则是一种典型的反专职化治理实践。它是我国各级政府在日常行政管理过程中经常使用的一种治理手段，往往以“集中整治”“专项治理”“专项行动”“突击执法”“清理整顿”等名义和面目出现，通过暂时“打断、叫停官僚体制及其常规机制”〔43〕的方式，代之以“自上而下的按照政治动员方式来制定和更换政策、动员资源、推广实施”，〔44〕力图在短时间内将上级的意图和信号传递到下级各领域和部门，“短平快”地解决某些突发性的社会事件或久治不愈的社会顽疾，具有动员痕迹明显、淡化专业分工、部门联合行动、社会声势浩大、短期效果突出等特点和优势。

通过对于运动式治理的上述描述不难发现，在运动式治理中，出于某些原因，科层体制在短时间内将常规化的日常运行节奏完全转变成了紧急动员模式。相应地，专职化治理所具备的几大基本原则(即分权化原则、专业化原则和制度化原则)均发生了不同程度的调转，转而形成了一种权力高度集中、人治色彩浓厚、以自由裁量权为中心的权力运行状态。必须指出的是，运动式治理并非是一种中国所独有的社会现象，即便是在美国，运动式治理也会不时地出现在社会公众的视野中，尽管出现的频率相对较少，〔45〕相比之下，运动式治理在当今中国无疑有泛滥之势，它不但建立在稳定的组织机构和强烈的民意诉求基础之上，而且具有长期的实践历史，不但没有减弱下去，反倒呈现出了愈演愈烈的态势。显然，对于这种发生如此频繁的现象，我们需要给出理论上的解释。

如果从组织分析的视角出发，运动式治理实际上涉及到了组织与外部环境之间的关系问题，换言之，面对外部环境发生的重大变化，科层组织会如何做出反应，以适应新变化？在通常情况下，外部环境的局部变化不足以迫使组织行为模式发生重大转变，组织仍然会采用常规化的工作流程和运行节奏来加以应对，而且，“组织的规模越大，它越符合科层模型，则环境的影响越弱。”〔46〕在这个意义上，科层制思维往往具有某种定势，即它愿意把所有的政治问题转化为常规的行政问题来加以日常处理。〔47〕不过，这仅仅是就理想状况而言的，如何判断外部环境发生了局部变化还是重大变化，仍然取决于一国科层体制的具体特点。值得注意的是，诚如傅高义、怀特等人的早期研究成果所表明的那样，当代中国的科层体制其实并不符合韦伯意义上的经典科层制界定，而是形成了一种建立在“结构科层化与功能科层化相互背离”基础上的“政治科层制”(Political Bureaucracy)。换言之，1949年之后形成的新科层体制，表面上看是建立起了现代化的组织结构和官僚队伍，但实质上却“名不副实”或者“形实分离”——这是因为，延续了革命战争期间所遗留下来的政策风格和行动传统，这套体制在本质上还是一套以政党为中心的政治动员体制，而现代科层组织所应该具备的“政治”与“行政”基本分离，以及奠基于其上的各种理性化的形式规则与规范化程序却没有真正建立起来；进而，由于严重的党政不分，科层体制被深深地卷入到了各种各样的政治运动中，其主要任务是服从于执政党的各项临时性政策指示，而不是建立起常规的技术化、制度化治理，于是，政治判断经常会代替专业判断，最终导致这套体制并不具有高度的专业化水平和制度化程序，而是陷入到了结构与功能彼此分离，甚至是截然对立的困境中。〔48〕即便是在1978年之后，科层体制的上述困境仍然没有消除，反倒使当代中国的国家治理经常会产生“制度化运动”的悖论，即“改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的。”〔49〕

这样，由于当代中国的科层体制具有了上述特性(即“政治科层制”)，自然使得它在如下两个问题的具体处理方式上与现代科层制相比具有较大差别：首先，政治科层制如何判断和界定组织外部发生的某些环境变化是属于局部变化还是重大变化？其次，如果发生了重大变化，政治科层制又会选择什么样的政策工具来加以应对？

在通常情况下，政治科层制的运行原理与现代科层制无异，都力图通过规范化的规则程序、标准化的工作流程、分工明确的任务范围、公开透明的问责机制来实现制度化运作和常态化运行。然而，政治科层制的组织合法性基础却迥异于现代科层制，前者的合法性主要建立在韦伯意义上的卡里斯玛权威的基础上，而非在后者中主导的法理型权威。〔50〕由此所带来的一个重要影响便是，由于“卡里斯玛的担纲者享有恭顺与权威，是基于一种被相信要由他自身来体现的使命”，〔51〕以政党卡里斯玛权威为合法性基础的政治科层制，便必然需要不断展示其神圣使命方能维系组织的长期生存。尤其是在1978年之后，随着社会的不断多元化和意识形态的世俗化，展示政治科层制神圣使命的方式也发生了重大的变化，即由原先极端的意识形态灌输和政党伦理整合转变成了目前人所共知的“治理绩效”(或“政绩”)方面的稳定生产。这样一来，政治科层制在判断外部环境是否发生了重大变化的标准问题上就与现代科层制产生了较大差别：在前者中，只要发生了某些会严重影响到政绩稳定生产的社会事件(比如群体性事件、突发性公共问题、容易引起“民愤”的社会顽疾等等)，即为组织的外部环境发生了重大变化；相比之下，在后者中，由于法理型权威主要依靠的是制度程序和投票选举，自然绝大部分组织外部的环境变化属于正常范围内的局部性变化，除非是发生了诸如社会暴乱、革命或者战争这样的极端情形。

进而，为了有效适应外部环境的重大变化，政治科层制便需要选择恰当的“政策工具”来加以回应。大体上，无论任何国家，至少在如下这一点上具有共通性，即“任何政府都必须从有效治理的角度来审视和选择政策工具”。然而，影响政策工具有效性的因素却是多种多样的，在这其中，诸如政策问题的性质、政策工具本身的特点及其关联性、政策环境、政府的施政风格、决策者的偏好以及政策对象的可能反应等因素都会极大地影响、制约政策工具的有效使用。〔52〕相比于公共行政发达的国家，必须承认，政府在当代中国的社会治理中可供选择的政策工具无疑是比较稀缺和有限的，既缺少契约型治理工具，又缺少合作型治理工具，〔53〕换言之，政策工具“候选库”中的自愿性工具和混合性工具几乎是缺失的。这样，在面对外部环境发生重大变化、亟需组织作出迅速回应时，唯一可选的政策工具便只能是强制性工具。进而，由于政治科层制本身就蕴含了政治动员的制度基因，运动式治理这种准军事化的强制性政策工具便当仁不让地成为了政治科层制在应对外部环境重大变化时的主要手段，于是，我们就可以发现，在运动式治理期间，往往由各级党委出头，通过建立某些临时性的准军事化机构(比如临时指挥部、工作领导小组、协调办公室等等)的方式，由相应级别的党政一把手坐镇，协调、调动组织内资源甚至是吸收组织外资源，将常规的工作重心部分转移，力图在短期内突击完成一定的任务和目标。相应地，在正常的政策制定过程中所应具备的公共组织、专家学者和公民参与，政策合法化中的法制工作机构审查、决策会议审议等环节均被省略，转而通过“事件出现——上级重视——成立专项治理领导小组——召开动员大会——制定实施方案——实施治理——检查反馈——总结评估”这样一套简易流程来加以运行。〔54〕

然而，在运动式治理带来了短期突出成效的同时，一些严重的弊端也就由此产生。比如，由于运动式治理具有强烈的动员色彩和军事化特征，这就导致了专职化治理的两大基本原则(即分权化原则和专业化原则)遭到了严重的破坏。尤其是，随着政治科层制在常规节奏和动员节奏之间不断进行转换，现代科层制所必备的“政治”与“行政”基本分离以及将所有政治问题转化为行政问题的基本要求始终无法建立起来，这就使得当代中国的现代国家建设举步维艰、进展缓慢。与此同时，运动式治理还会严重破坏专职化治理的另一项原则——制度化原则。由于运动式治理高度强调行动的统一性和迅速性，试图在“从重、从严”与“从快”之间形成无缝隙对接，这就导致了通常需要耗费时间和精力的程序化要求会被严重忽视，转而通过以自由裁量权为中心的决断方式和“游击队风格”〔55〕来处理公共问题，这实际上就使得“科层化法治”力图实现的一大重要目标——个人权利的有效保障——有可能在与运动式治理的整体政策目标产生冲突时遭到忽视甚至是牺牲。〔56〕因此，从这个角度来看，尽管运动式治理依托的是科层体制(政治科层制)的组织机构和资源，但从具体的运行机制和运作逻辑来看，它在本质上仍然是一种反科层制的治理实践和政策工具。

五、结 语

通过对于良性违宪、信访制度和运动式治理这三个个案的分析可以发现，反科层制治理机制实际上构成了我们理解当代中国国家治理实践的一条重要线索和切入点：一方面，科层体制内在的决策一统性与治理有效性、信息反馈与信息控制、常规运行与紧急动员间的矛盾和冲突，往往导致科层组织在现实运行中经常会出现组织危机和组织失败现象，而为了有效应对上述困境，国家就必须在一定程度上将决策权威下移、在组织外部搜集信息和使用准军事化的强制性政策工具，这便是良性违宪、信访制度和运动式治理得以产生的组织背景和成因；另一方面，由于超大型国家规模和党政二元结构的存在，则进一步放大了上述困境，亦使得组织危机和失败的产生频率不断增加，最终导致当代中国的国家建设与社会治理背负了沉重的负担，科层化法治在举步维艰中缓慢前行。在这个意义上，反科层制治理无疑是一把双刃剑，它既可以在部分程度上缓解科层组织的运行压力，又会在一定范围内严重侵蚀科层体制的制度能力，从而极大地增加了法治进程的不确定性和风险系数。

韦伯曾经以“理性铁笼”为喻来影射现代科层官僚制无所不在的影响力和支配力，将其视为除魅时代人类生存和发展所必然要面对的一个命运和结局。此言确实非虚，“虽然‘理性化’还未完全实现，但是科层官僚制已然扩散于社会生活的方方面面，甚至立法与司法权力的运作也被科层官僚制所侵蚀”，〔57〕与之相伴随的一个必然后果便是，现代法治也需要在科层体制及其相应的组织框架内来加以操作和运行，从而就呈现出了“科层化法治”的面貌。相应地，对于当代中国国家治理实践中的诸多现象和问题的考察，也皆需放到科层制的内在运作机理中来加以深度透视，换言之，从组织分析的视角出发，对治理实践的丰富性和复杂度形成更好的洞察与体认。

就此而论，把组织分析的思路和方法引入到相关研究中无疑具有重大的理论意义。社会科学的研究一般分为“解释性研究”和“规范性研究”两种，前者关注的是具体的社会现象，以及这种现象的产生成因和运行机理，而后者则关心价值评判，并在价值评判的基础上给出具体的政策性建议。同时，二者间并非是脱节和断裂的，因为“好的政策研究和建议需要建立在对问题现象的深入分析把握之上，即后者的分析解释为前者的规范式评估提供了理论的和经验的基础。”〔58〕这样看来，组织分析无疑属于其中的解释性研究，它试图把形形色色的治理实践还原为组织现象，使用相应的组织术语(组织行为、组织激励、组织危机、组织创新、组织文化、组织环境、组织局限性等等)来加以观察和描述，并将其中可能蕴含的理论问题转化为组织问题，综合运用多种多样的组织研究框架(有限理性理论、渐进主义理论、资源依赖理论、组织学习理论、社会网络理论、群体生态学等等)来进行分析和论证，最终为人们合理认识当代中国丰富而又复杂的国家治理实践提供不可多得的思路和视角。进而，也只有建立在有效理解相关治理实践的产生成因、运作机理和运行逻辑的基础上，我们才有可能对其中衍生出来的弊端和不足进行有效的诊治和补救，而非以某些西方学者的经典思想和“法治发达国家”的制度规定为圭臬，对中国现实做无意义的评判和无用的改进，这也是本文的主旨所在。

注释：

〔1〕刘思达：《中国法律的形状》，《中外法学》2014年第4期。

〔2〕〔15〕凌斌：《法治的中国道路》，北京大学出版社，2013年，第1、118页。

〔3〕李有学：《反科层治理：机制、效用及其演变》，《河南大学学报(社会科学版)》2014年第1期。

〔4〕〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1997年，第199页；Albert Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Macmillan and co.,limited,1924,pp.179-201；〔美〕富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆，2005年，第49-52页。

〔5〕张文显：《法哲学范畴研究》(修订版)，中国政法大学出版社，2003年，第160-166页。

〔6〕夏勇：《法治是什么？——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期。

〔7〕谢晖：《法治讲演录》，广西师范大学出版社，2005年，第78-89页。

〔8〕姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。

〔9〕〔德〕韦伯：《韦伯作品集III：支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社，2004年，第18页。

〔10〕〔美〕安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年，第57页。

〔11〕〔美〕罗纳德·科斯：《企业、市场与法律》，盛洪、陈郁等译，上海三联书店，1990年，第3页。

〔12〕〔46〕〔美〕彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，学林出版社，2001年，第65、115页。

〔13〕〔美〕道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社，2008年，第5页。

〔14〕〔英〕M·J·C.维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1998年，第12-17页。

〔16〕〔19〕〔美〕塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社，2015年，第89、10页。

〔17〕〔日〕佐藤庆幸：《官僚制社会学》，朴玉等译，生活·读书·新知三联书店，2009年，第282页。

〔18〕丁轶：《权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”》，《法学评论》2016年第2期。

〔20〕季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社，2000年，第17页。

〔21〕张千帆：《权利平等与地方差异：中央与地方法治化的另一种视角》，中国民主法制出版社，2011年，第144页。

〔22〕“反功能”一词最早是由社会学家莫顿所创造的，主要用来指社会系统中存在的某些不利于该系统正常适应和调节的特性和现象，本文借用了这个概念，主要用来指科层体制在具体运行中所产生的某些背离了原初的预期组织目标的现象和机制。莫顿的相关研究，see Robert K.Merton,“Manifest and Latent Functions”,in Social Theory and Social Structure,3rded.,edited by Robert K. Merton,New York:Free Press,1958,chap.3 and Robert K.Merton,“Bureaucratic Structure and Personality”,in Social Theory and Social Structure,3rded.,edited by Robert K.Merton,New York:Free Press,1958,pp.249-260.

〔23〕〔44〕周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

〔24〕See Sanford M.Dornbusch and W.Richard Scott, Evaluation and Excise of Authority,San Francisco:Jossey-Bass,1975,p.83.

〔25〕杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。

〔26〕刘培伟：《地方“变通”：理解中国治理过程的关键词》，《浙江社会科学》2015年第7期。

〔27〕刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。

〔28〕夏勇：《文明的治理：法治与中国政治文化变迁》，社会科学文献出版社，2012年，第165页。

〔29〕〔法〕托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆，1997年，第95-108页。

〔30〕周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》，上海人民出版社，2008年，第4章。

〔31〕这里参考了贺欣的相关研究，具体请参见贺欣：《作为政治控制机制之一的行政法——当代中国行政法的政治学解读》，载汪庆华、应星编：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店，2010年，第84-89页。

〔32〕See Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon,Chicago:University of Chicago Press,1964.

〔33〕周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社，2009年，第2页。

〔34〕诚如很多研究所指出的那样，对于行政相对人而言，目前的行政诉讼中普遍存在着“三大难”问题，即“立案难、胜诉难和执行难”。尤其是，在案件审理过程中，出现了高得离奇的撤诉率，而且很多属于非正常撤诉。尽管这不能说明太多问题，但至少可以表明，地方政府在与行政相对人的现实博弈中仍然有很大优势来左右对方的救济选择，从而保证不让纠纷转入到正式的司法解决渠道中。对于我国行政撤诉率的一个早期研究，参见何海波：《行政诉讼撤诉考》，《中外法学》2001年第2期。

〔35〕〔40〕应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。

〔36〕汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社，2011年，第73页。

〔37〕〔美〕戈登·塔洛克：《官僚体制的政治》，柏克、郑景胜译，商务印书馆，2010年，第81-82页。

〔38〕周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2006年第1期。

〔39〕赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，《南方周末》2004年11月4日。

〔41〕张东锋、陈磊：《江苏7人赴京在报社门口喝农药倒地 家属称想不到》，《南方都市报》2014年7月16日；另见王瑞锋、钟煜豪：《江苏7人喝农药自杀续：拆迁赔偿标准不到市价一半》，《新京报》2014年7月28日。

〔42〕赵晓力：《谁更需要信访？》，《财经》2005年第12期。

〔43〕周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

〔45〕新华网：《美国突查27家月子中心 中国孕妇赴美产子或遭整治》，http://news.xinhuanet.com/finance/2015-03/05/c_127548069.htm；另见网易新闻：《外媒：众多中国孕妇被赶出“月子中心” 无钱付房租》，http://news.163.com/15/0320/11/AL59O8NO00014JB6.html，最后访问于2015年3月21日。

〔47〕See Karl Mannheim, Ideology and Utopia,New York:Harcourt,Brace and Company,1936,p.105.

〔48〕See Ezra F.Vogel,“Political Bureaucracy:Communist China”,in L.Cohen and J.Shapiro (eds.), Communist Systems in Comparative Perspective,New York：Anchor Press,1969;M.Whyte,“Who Hates Bureaucracy? A Chinese Puzzle”,In V.Nee,D.Stark & M.Selden Eds. Remaking the Economic Institutions of Socialism:China and Eastern Europe,Stanford,Calif:Stanford University Press,1989,pp.233-254.

〔49〕〔美〕詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速等译，江苏人民出版社，2007年，第117页。

〔50〕限于篇幅，对于上述的合法性类型及其演变问题，本文不拟做详述，具体可参见丁轶：《当代中国法治实践中的“转型法理学”——基于转型中国二元合法性间张力的考察》，《人大法律评论》2014年第2辑，法律出版社，2015年，第75-80页。

〔51〕〔德〕韦伯：《韦伯作品集III：支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社，2004年，第274页。

〔52〕唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。

〔53〕所谓的“契约型治理工具”，就是指在公共事务的治理过程中，各行为主体以自由、平等、合作、互惠的理念，在相互达成的契约的规范下参与公共物品的供给；具体的形式包括合同外包、特许经营、凭单制等等。而“合作型治理工具”则是指分散化的公民个体和组织化的公民团体参与公共决策，进而与政府部门分享公共决策权力的行为及方式；具体的形式包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解等等。对于这两种公共政策工具的详细介绍和讨论，参见陈振明主编：《政策科学教程》，科学出版社，2015年，第60-63页。

〔54〕郎友兴：《中国应告别“运动式治理”》，《同舟共济》2008年第1期。类似的归纳概括亦可参见冯志峰：《中国运动式治理的定义及其特征》，《中共银川市委党校学报》2007年第2期。对于这种政策过程的详细分析，请参见曹龙虎：《国家治理中的“路径依赖”与“范式转换”：运动式治理再认识》，《学海》2014年第3期。

〔55〕这是韩博天和裴宜理对于当代中国政策风格的一个形象的描述，在他们看来，这种风格推崇灵活性胜于稳定性，强调政治决策应该始终处于随时变化的状态，以避免受到强制性约束，进而，决策应该是一个即兴发挥和反复调整的过程，这样才能不断利用有利机会，实现战略目标。See Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry,Embracing Uncertainty:Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China,In S.Heilmann and P.J.Elizabeth eds, Mao’s Invisible Hand:Political Foundations of Adaptive Governance in China,Cambridge,MA:Harvard University Press,2011,pp.1-29.

〔56〕这方面最典型的一个例子就是在“严打”期间，最高人民法院将死刑复核权下放到了各省高级人民法院。不可否认，对于诸如呼格案这样的重大冤假错案的发生，这种程序性制度设置的严重缺失至少是难辞其咎的。参见谷岳飞：《内蒙古“呼格吉勒图案” 因“严打”62天结案》，《新京报》2014年11月20日。

〔57〕马剑银：《现代法治、科层官僚制与“理性铁笼”——从韦伯的社会理论之法出发》，《清华法学》2008年第2期。

〔58〕周雪光：《中国国家治理及其模式：一个整体性视角》，《学术月刊》2014年第10期。

〔责任编辑：马立钊〕

丁轶，政治学博士，东北财经大学法学院副教授，研究方向：法理学、中国宪法、当代中国政治。

〔*〕本文系教育部项目“制度创新视野下的地方社团立法试验机制研究”(15YJC820008)的阶段性成果。