国家治理现代化与机构改革

○ 竺乾威

(复旦大学 国际关系与公共事务学院， 上海 200433)



国家治理现代化与机构改革

○ 竺乾威

(复旦大学 国际关系与公共事务学院， 上海 200433)

机构改革需要在国家治理现代化的背景下加以理解，因为国家治理现代化既可以是机构改革的目标，也可以成为机构改革的手段。前期的机构改革主要是围绕提高效率进行的以流程和技术为主的改革，而对结构的改革所涉不多。机构改革要达到其目标，在未来的改革中必须将重点转向结构的改革。这一改革的指向是权力，改革需要依据市场经济、民主政治和法制国家的原则围绕政府权力的合法性来源、权力的边界以及权力的行使展开。结构的改革需要在系统思考和整体推进、顶层设计和基层首创、增强动力减少阻力以及渐进方法和激进方法等方面考虑改革的策略。

国家治理现代化；流程改革；结构改革；改革策略

一、机构改革的使命

把机构改革与国家治理现代化联系起来，是因为国家治理现代化对机构改革来说既可以是目的也可以是手段。机构改革的目的是要实现国家治理的现代化。尽管在今天国家治理的主体已经趋于多元化，但在中国，主要的主体依然是政府，这一点是毫无疑问的。政府在国家的治理过程中发挥着其他主体无可替代的作用。此外，从目的的角度讲，还在于国家治理现代化是现代国家建设的一个不可或缺的组成部分。现代国家的主要特征如果以最精练的话来概括，那么就是市场经济、民主政治和法治国家。这三者也正好应对了公共管理涉及的三个最重要的组成部分：经济、政治和法律。2008年中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，机构改革需要遵循的基本原则，就是“坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调”。〔1〕这样，就把机构改革上升到了国家现代化的层面。从这一战略高度来规划和进行机构改革将更好地实现机构改革的目标，即十八大报告指出的建立一个“职能科学、结构优化、高效廉洁、人民满意的政府”。

其次，国家治理现代化也可以成为机构改革的手段。机构改革涉及的行政体制是国家治理体系的一部分，除了行政体制，国家治理体系还包括了政治体制、经济体制、文化体制和社会体制。机构改革要实现国家治理现代化，就必须与其他体制的改革互动，必须得到其他体制改革尤其是政治体制改革的支持和配合。这就使得机构改革在手段和策略上需要将改革放在一个更大的系统中去加以思考，单兵突进而没有或缺乏系统其他部分的配合和支持，机构改革最终是很难达到其目标的。

机构改革要完成这样的使命，需要从结构和流程两个方面进行改革。结构涉及的是关系问题、涉及流程或功能之间的排列组合以及由此产生的体制架构问题，它不仅涉及政府内部组织层级的关系和部门之间的相互关系，以及由此产生的权力关系以及组织功能的履行问题，也涉及政府与外部组织的关系，比如与立法机构的关系，在中国还涉及到与执政党的关系，因为政府的运作离不开这些外部的条件。流程涉及的是过程和技术问题，它更多指的是政府内部的运作层面，如职能的履行、行政产出、绩效管理、市场化、企业化运作方式等等。流程改革要解决的是如何提高政府效率的问题，也就是如何使政府做得更好的问题，是技术问题。而结构改革则要解决为什么要做、为什么要提高政府效率的问题，提高效率的目的是什么，是价值问题，它更多地涉及了政治层面的问题。在机构改革中，结构和流程，也即关系和过程两者是一种互为补充互为促进的关系。双方都以对方作为自己存在的条件，关系界定了流程运作的目的和方式。没有关系来确定运作的目的和方式，运作就无法进行。而流程则不断对关系的界定和再界定提供所需要的来源。没有这样的来源，关系本身也就无法存在。

尽管机构改革的对象一般来说是政府，改革的目标是提高政府的工作效率，成为一个人民满意的政府，但是，仅仅通过流程和技术的改革是无法完成这一使命的，其原因在于，流程通常是由结构决定的。比如，在权力结构有缺陷的情况下，对效率的追求往往可能演变成对官员个人政绩的追求，而同人民满意无关，甚至这种追求还可能建立在对民众权利和社会利益的伤害上。这表明，机构改革不能仅仅局限于流程的改革，它需要同时启动结构的改革。

回顾我国从上世纪80年代开始至今的机构改革，最初的设计是把机构改革放到更大的政治体制改革中去加以考虑的，这主要体现在1988年的第二次机构改革上。这次改革的主题是“党政分开”，它遵循了邓小平的这一改革思路：“改革的内容首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”〔2〕这一改革的逻辑清楚地表明政府的机构改革首先需要党政分开和权力下放这两个外部条件的改变，需要党政关系以及权力体制安排的改变。这是因为党政分开首先解决的是党和政府的权力边界问题，这为政府的权力下放提供了基础，因为在权力边界不清的情况下无法去解决各级政府之间的权力边界问题，解决随着改革而出现的国家、市场和社会之间的边界问题。然后第三步才是政府自身的机构改革。第二次机构改革显然推进了1982年的第一次机构改革。1982年的改革是围绕精简机构精简人进行的，是比较典型的流程改革，旨在通过机构和人员的精简来减少政府的开支和提高政府的效率。第二次机构改革则在进行精简机构精简人以及组织机构合理化的流程改革的同时，也进行了结构上的改革，它涉及了党和政府的关系，党和法律的关系(改革明确提出党必须在法律的框架内活动)，党政的权力关系，党的领导方式问题，公务员的国家化管理问题等方面的改革。这次改革明显跨越了政府的范围，第一次使机构改革同时涉及党和政府两大部门(党的一些组织及其管理方式也在改革中得到了改变)，把改革与当时更大范围的政治体制改革联系了起来，并借助政治体制的改革来解决一些仅凭政府自身的机构改革无法解决的问题。但是，机构改革在后来的发展中没有延续这一改革的逻辑，也就是在没有完成前两步的情况下，走了第三步，从而也使后来的机构改革告别了结构和政治方面的改革，转向了主要是围绕政府内部流程和技术方面的改革，并一直延续至今。

二、流程改革及其局限

机构改革从1982年开始至今已经进行了七次，历时三十多年。如果总结七次机构改革的特点，那么除了上面提到的第二次，基本上可以用“政府内部流程的改革”来加以概括，其内容包括以下几个方面：(1)机构和人员的精简和重组。这主要表现在前期的四次改革(1998年)中。为了提高行政效率和节省行政开支，政府的规模开始收缩，人员开始减少。在第四次改革中，中央政府的机构和人员都减少了二分之一。中央政府的部门从1982年的100个减少到2013年的27个。(2)政府职能的调整，职能的调整首先是随着经济体制的转轨而进行的。1990年代，市场经济体制取代了原来的计划经济体制，对政府来说，就有一个如何适应市场经济体制的问题。因此改革提出转变政府职能，这成为后来改革的重心，1990年代后的几次改革中都反映了这一点。比如第四次机构改革撤销了十个作为计划经济下资源配置方式的工业经济管理部门，第五次机构改革对政府部门进行了重组，建立了银监会、证监委等更符合市场经济体制特点的机构，第六次机构改革建立了大部制，将政府相近的职能合并，减少政府职能的重叠和交叉。(3)运作方式的改变。首先是在官僚制组织内部自上而下运作的基础上增加了政府与社会其他组织的横向的运作，这是政府运作、尤其是公共服务提供中引入市场机制的结果。在传统的行政中，政府是公共服务的唯一的生产者和提供者，改革的一个结果是政府生产者和提供者角色的分离，社会其他组织开始承担提供公共服务的职能，政府与这些组织的委托和代理关系得以确立。另外，一些社会组织开始发挥其在社会资源配置中的作用，公益类组织、慈善组织等在不同程度上履行原来由政府履行的职能。其次，运作走向精细化，这突出表现在网格化的运作上。网格化运作是在无缝隙运作基础上发展出来的具有中国特色的一种运作方式，它改变了原来的一种粗线条的管理方式。再者，得益于信息技术的发展，运作过程中日益采用电子化网络化的方式，从而提高了行政效率。(4)围绕运作建立起一套相关的规章制度。比较显著的有绩效管理制度、信息公开制度、问责制度等。简言之，前期(1980年代到1990年代中)改革的主题是精简机构精简人，后期(1990年代中至今)改革的主题是转变政府职能。这些流程改革的取向很明显，就是通过技术、程序的改进，组织结构和组织功能的合理化来提升政府的工作效率。

这一围绕政府内部流程的改革及其推进受到了以下几个因素的影响。首先是结构改革的受挫。第二次机构改革涉及的结构方面改革的难度、敏感性以及相应的准备不足，使得这一次的改革没有按照原有的思路继续下去。这在相当程度上推动了改革转向注重技术和流程方面的改革。

其次是对绩效的追求。改革开放初期的目标是在尽可能短的时间里改变中国经济贫困落后的面貌，为了达到这一目标，改革实施了赶超策略，具体的做法是在抛弃计划经济后，实行政府主导的市场经济，用政府的力量来推动经济的快速增长，这表现在改革初期，在效率和公平两者之间我们毫不犹豫地选择了前者。这一效率在相当长的时间里表现为GDP的增长。因此，政府的机构改革从某种程度来说就是通过自身的改革来促进经济的增长。这样，政府的机构改革转向流程和技术改革(组织的重组、功能的调整、人员的精简、绩效评估体系的引入、信息技术的运用、地方政府之间的竞争、减少行政审批等)显然可以得到一个合理的解释。因为这样的改革有助于提升政府的效率，而政府的效率对于经济的发展在这段时间里具有举足轻重的作用。对GDP的追求在2004年服务型政府提出后有所改变，政府职能从对经济的追求开始转向社会管理和公共服务。然而，公共服务的提供也有一个政府自身效率的问题。比如，改变政府垄断提供公共服务的方式，代之以社会各类组织参与提供公共服务显然是一种更好的方式。此外，从政府角度来讲，绩效事关民众对政府的认可，事关自身的合法性。流程改革也有助于提高政府的工作效率和改进公共服务的提供。

三是新公共管理的影响。差不多与中国机构改革同时进行的以“新公共管理”旗号出现的波澜壮阔的西方国家政府改革运动对我国的机构改革产生了深远的影响。新公共管理的核心是把政府改革成企业化的政府以及运用市场化的机制来提供公共服务(比如公私合作、委托人代理人关系、服务外包、政府采购、公共服务购买等)，这是流程技术特色非常鲜明的改革，其背后的原因在于，在一个全球经济一体化的时代里，政府如同企业一样，必须加强它的竞争力。这一改革的取向显然影响了我国的机构改革，因为它与我们强调的提高政府效率和竞争力是合拍的。因此我们看到新公共管理的一些做法也被引入到了我国政府的运作中，比如绩效评估、平衡计分卡在我国不同层级的政府和公共部门得到了运用；公私合作提供公共产品和公共服务，比如政府购买养老服务；政府采购，结果取向的运作等等。

流程的改革旨在提升政府的工作效率，解决如何做得更好这样的技术理性问题，但它还无法回答为什么要这样做这一价值理性问题。由于机构改革后来回避或延缓了结构方面的改革，由此我们看到这一改革的不足所带来的问题。(1)职能转变并没有解决职能定位这一基本的问题，由于政府的权力边界不清，它导致政府在与市场与社会三者的关系中常常出现越位、缺位和错位的状况。政企分开、政社分开的改革讲了多年至今依然进展缓慢，以致十八大还在强调推进这方面的改革。政府的强势地位导致社会其他组织受到压抑，从而使整个社会活力不足。(2)由于改革很少涉及对政府权力的有效监督，这导致腐败盛行和政府公信力的下降。《人民论坛》的未来10年10大挑战的千人问卷调查显示，“腐败问题突破民众承受底线”是排列第一的挑战，82.3%的受访者选择此项。对政府权力缺乏监督也导致了权力在民众面前的傲慢，官民关系的紧张以及群体性事件的频发。在同一调查中，排列第三的挑战是“基层干群冲突”，受访者中有63.2%选择此项。〔3〕(3)机构的改革没有带来运作机制的改变。以大部制改革为例，这一改革完成了形式上的组织分合，却没有带来预期的运作机制(也就是决策权、执行权和监督权三者的互相制约和互相协调)上的改变。(4)涉及政府自身利益的改革举步维艰。以行政审批改革为例，改革进行了二十多年，但一直进展不大。即便是本轮力度较大的行政审批改革，国家行政学院的调查数据也表明，“71.4%的被调查企业认为还应当继续取消和减少行政审批，并提高改革的含金量”。〔4〕进展不大的原因在于这一改革本质上是一种剥夺不属于政府的权力的改革，直接涉及了政府自身的利益。所有这些表明，仅仅通过流程和技术的改革是无法解决这些问题的，而且随着时间的推移，负面的问题在不断地放大。因此，未来机构改革的重心必须转向结构方面的改革。

三、结构改革的指向

如果说流程改革的目标指向是效率，那么结构改革的指向则是权力。具体来说，这一权力涉及三个方面，即权力的来源、权力的边界以及权力的行使。其所以如此，是因为以上所涉及的问题都是与权力联系在一起的，是因改革或多或少避开了核心的权力问题、避开了政治体制的改革而产生的，是因着眼于流程而忽略结构方面的改革而产生的。如果说前期改革的目标是适应市场经济、社会管理和公共服务，那么结构改革的目标则是更为宏大的，它要解决与民主政治、法治国家和市场经济相关的政府权力问题，解决与此相关的价值理性问题。

首先是民主政治。民主政治涉及政府权力来源的合法性、对权力的制约、问责和民众参与公共管理的问题。十八大报告在谈到政治体制改革时指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”〔5〕。在这里，民主选举是一个核心问题，它是政府权力合法性的来源，而合法性是政府做任何事情的基础，民主决策、管理和监督都基于由民主选举产生的权力合法性基础。当权力不是来自民众的授予时，那么民主决策、管理和监督也成了无源之水和无本之木，它只取决于领导人的个人喜好。在我国，民主选举的一个问题是尽管一些政府官员的产生有人大选举的形式，但实质上官员更多的是通过上级任命获得职位的。这一做法产生的消极结果是，首先，民众同官员之间没有一种直接的联系，在心理上会产生一种与我没什么关系的感觉。其次，上级任命使官员更多地对上级负责而不是对民众负责，因为当官与否与民众没有关系，这样也就产生了权力在民众面前的傲慢，颠倒了主仆关系。另一个问题是民主选举程序上的问题，主要是贿选。最近暴露的辽宁省的大面积贿选反映了程序上的问题。

由于缺乏由选举产生的政府官员的合法性来源，因此，我国的政府官员主要是通过以下三个途径来获取民众的认可的。一是通过提升政府绩效来获得这一合法性和民众的认可，建设人民满意的政府在某种程度上也可以说是一种解决政府合法性来源的做法。二是通过内部严格的纪律和奖惩制度来获得民众对政府的认可，比如通过提升优秀者、调整平庸者以及清除腐败者等来提升政府形象，提升政府公信力。三是通过一些民主形式的公众参与(比如民主恳谈会、民主协商制度、公众参与决策等)来融洽政府和民众之间的关系。

但是，仅仅通过以上的做法来获得合法性是不够的，这首先是因为伴随政府政绩的提高，民众的需求也会提高，因而对政府也就会提出更高的要求。其次，政府的绩效也不一定是稳定的，它往往受制于一些不确定的内外环境因素。绩效下降或没有绩效或绩效不高会遭致民众的指责，导致政府公信力的下降，并使政府的合法性遭到质疑。内部的纪律和奖惩制度也会受到潜规则的影响，比如论资排辈、平庸者居位，官员能上不能下等还是一种比较流行的现象。此外，官员的腐败一直在影响着政府的形象。民主形式的公众参与有时往往也是一种形式，而没有解决实质性的问题。所有这些同一个基本的格局有关，即缺乏民主选举而产生的官高民低的格局。而解决这一问题的最好方法是官员由民众选举产生，权力真正由民众授予。

因此，结构改革的一个方面就是改革和完善民主选举制度，解决权力的合法性来源问题。从以往的机构改革来看，我们在民主决策、民主管理和民主监督方面进行了不少的改革。比如，决策过程中的民众参与，对官员进行问责等。但是，在民主选举上则缺乏有力度的改革。尽管改革在官员产生的问题上有过“公选”以及差额选举等方面的努力，但并没有解决民主选举的实质性的问题。社会主义民主的本质是人民当家做主，“人民民主是社会主义的生命”〔6〕，只有做到官员由人民来选择并接受人民的监督，才能使官员真正对人民负责。

其次是市场经济。与市场经济相关的结构改革要解决的问题是政府的权力边界问题，也就是政府与市场(以及与社会)的关系问题。这是一个老问题，也是机构改革多年来一直成效不彰的问题，这一问题的实质就是谁来主导资源的配置的问题，是政府还是市场。两者边界不清有其历史的原因。在我国，市场经济体制是建构而不是自然演进的结果，而建构者就是政府，这至少在一定时期内基本上决定了政府主导的格局。在改革初期，这种政府主导市场经济的模式是与当初的赶超战略相适应的。从前期的中国经济发展来看，这一边界的模糊(比如遍地开花的与政府紧密相连的经济开发区，政府对金融、股票市场等的深度干预等等)既带来了中国经济的高速发展，也带来了一系列的问题。因此，机构改革在转变政府职能方面进行了多次努力，总的方向是使政府职能适应市场体制的要求(比如前面提到的取消计划经济时期的工业经济管理部门、一些适应市场经济部门的建立等)，但改革(主要表现为行政审批制度的改革)在涉及两者的边界时，由于长时间里没有涉及背后的权力问题，改革只是停留在简单的行政审批项目的减少和取消上，这导致改革一直举步不前。当中国进入了经济新常态后，十八大提出了让市场在资源的配置中发挥决定性的作用，这意味着让市场而不是政府来主导资源分配，但这里还是首先要解决两者的边界问题。第七次机构改革在这方面进行了突破，改革涉及了行政审批制度背后核心的政府权力问题，提出了简政放权和建立权力清单，奉行的原则是“法无授权不可为”，这是行政审批改革的一个突破。但问题是，权力清单的建立还是局限在政府内部，这导致两个问题，首先，这一权力清单的确立还缺乏社会和外部相关方的参与，因此，它在多大程度上得到社会和相关方的认可是不确定的。其次，由于行政审批项目的减少或撤销没有在更高的法律层面上加以确定，因此其结果往往也是不确定的，今天减，明天可以加，或变相地加，或者出现执行不力、打折扣的状况，正如以前曾发生过的那样。再者，在缺乏对权力有效监督的情况下，如何使政府真正做到简政放权？由谁来限定政府的权力和监督政府权力的运行？因此，尽管十八大提出在经济新常态下要让市场在资源配置中起决定性的作用，但政府主导的模式至今没有发生明显的变化，政府的权力边界依然不清楚，政府越位、错位、缺位的现象并没有得到根本的纠正。

再者是法治国家。这里与结构改革相关的是政府权力的运行问题，权力的运行需要有法律和规章制度来规范，这里涉及以下几个问题。

1.法律规章制度的完善。尽管改革开放以来政府的法制建设取得了长足的进步，但还有完善之处。以政府活动而言，通常由三个大法来支撑，即组织法、公务员法和行政程序法。我们已经有了前两个法，但独缺行政程序法来规范政府的权力运行。尽管有各种与执行公务相关的规章制度和相关的法律规定，但是由于缺少这一高阶的法，以至于各个地方的政府在执行公务中缺乏必要的一致性，并导致同一个事件在不同的地方有不同的处理，甚至是互相矛盾的处理。

2.依法行政。需要从制度上进一步规范政府的行政行为。按照十八大的说法，就是任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。此外，依法行政具体表现在，正如十八大报告指出的，(1)健全权力运行制约和监督体系。(2)坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。(3)确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。(4)坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立健全决策问责和纠错制度。(5)推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

3.法制文化建设。规则有正式和非正式之分，非正式规则也称之为潜规则，政府权力按潜规则运行并非鲜见。中国社会通常被认为是一个熟人社会，办事的第一要义是找关系，对人不对事。这样一种文化自然也影响到了政府，比如不是一视同仁地对待服务对象。因此，需要进行法制文化的建设，保证政府权力按法律按规则运行，并以规章制度为准绳无偏私地执行公务，服务于社会公众。

四、结构改革的策略选择

(一)系统思考与整体推进。在系统理论看来，任何系统都是一个由各个部分组成的有机整体，每一部分在系统中都处于一定的位置，起着特定的作用。部分之间相互关联，彼此影响，构成了一个不可分割的整体。正如前面指出的，行政体制是国家治理体系的一个部分，它与政治体制、经济体制、文化体制和社会体制共同构成了国家治理体系。十八大提出“全面深化改革”就是从系统的角度去考虑改革的推进的，不是推进一个领域的改革，也不是推进几个领域的改革，而是推进所有领域的改革。

可以从两个层面来考虑行政体制改革的整体和部分的关系。一是国家治理体系是整体，行政体制是其中的一个部分。从这个角度出发，机构改革必须考虑如何与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革进行良性互动和优势互补。机构改革如果单兵突进而没有其他几个方面尤其是政治体制改革的呼应和配合，正如机构改革的历史告诉我们的，这一改革涉及的一些重大问题就无法得到有效的解决。二是行政体制或机构改革是整体，改革涉及的结构和流程是其中的两大部分。从这个角度出发，改革必须考虑结构和流程两者之间的良性互动。尤其是考虑如何以结构的改革来进一步推进流程的改革。正如前面指出的，机构改革曾经历了一个从结构流程同步改革(第二次机构改革)到转向流程改革的过程，以至于流程的改革由于缺乏结构改革的支持而使得一些改革力不从心或进展缓慢。因此，机构改革在考虑与政治体制等其他方面的改革互动的同时，必须考虑自身结构与流程的互动(在这里，结构方面的改革显然是改革的重点)，这一互动影响着改革自身的整体成效。

(二)顶层设计与基层创新。机构改革应该是一个上下互动的过程。以往的改革呈现的主要是一种单边的自上而下的运动，改革的动力主要来自于上层，是一个上级决定下级执行的过程。制度经济学把这种自上而下的改革称之为“强制性制度变迁”，其优点可以减少改革的成本，缺点是很难获得一致性的同意，从而产生对改革的消极或抵制。事实上，在主要是自上而下的强制性变革中，也有自下而上的诱致性的变革，其出发点是通过变革来获得比现有体制或状况更多的收益。因此，在机构改革中，也出现了不少地方的创新和针对自身特点的改革，比如在公共服务购买方面就产生过几种不同的模式，在处理政企关系和政社关系上也有不同的做法等等。由于前期的改革主要是流程和技术的改革，因此，改革在这方面给予地方的空间相对是比较大的。以结果和效率为评价中心的流程改革对获得这一结果的手段的丰富性提供了基础。如果说流程的改革要求地方更多地创新的话，那么结构改革则需要更多的顶层设计，因为结构涉及的以权力为核心的制度和关系方面的问题都是具有全局性的。顶层设计主要来自于理论、来自于想象力以及来自于实践，顶层设计尽管是宏观层面的，但也要接地气。从这个意义上讲，结构改革中基层也不完全是被动的。由此，需要鼓励基层的创新，为顶层设计不断提供新的来源。

比较前期改革，结构改革的顶层设计与基层创新的困难之处在于，一是由政府主导的经济发展的相对成功(但我们往往也忽略了背后负面的东西)使得一些人认为中国已经形成了一个成功的模式，既然是成功的，就没有再改革的必要。二是由于缺乏结构方面的改革，机构改革以来形成的政府利益随着时间的推移变得越来越根深蒂固，对它进行改变也越来越难。因此，顶层设计与基层创新必须打破思想的僵化和对利益的保守。

(三)增强改革动力，减少改革阻力。改革需要动力，但改革也会产生阻力，其所以如此，在于改革从本质上讲是一种利益的分配和调整。得利者通常成为改革动力的来源，失利者往往会成为改革的阻力。根据力场理论的说法，动力大于阻力，改革就会往前走。阻力大于动力，改革就会往后退。因此，机构改革始终存在着一个如何增强动力以保持改革势头的问题。由于结构改革的实质是剥夺不属于政府的权力，调整权力格局，规范权力运行方式，加强对权力的监督和制约，这样政府自身便成了改革的对象。因此，改革完全靠政府内部的力量是不够的。改革不仅要不断地从内部产生潜在的得利者从而增强动力，同时要对失利者进行补偿以减少阻力(当然，根据帕累托改进的观点，这一补偿不能超越改革带来的社会利益的增进)，同时还要动员相关的社会力量以获得支持。利益既可以是对个人来说的，也可以是对组织来说的。流程的改革在不少方面涉及了个人的利益，也涉及了政府内部部门之间的利益。以大部制改革而言，组织合并导致职位减少当然会使一些人失去晋升的机会。同样，弱势部门与强势部门的合并往往会使部分人变得无足轻重，所有这些都会导致对改革的抵触和不满。比较之下，结构改革的对象是政府本身，其涉及的利益面更大。改革要使政府的权力真正来自人民的授予，要剥夺和调整原属于政府的权力并将权力置于真正的监督之下，这会触及政府的利益。因此，结构的改革仅靠政府自身来改是难以完成的，需要在政府内外动员改革的力量以推进改革。

动员社会力量参与到结构的改革中来需要给予特别的关注。以往机构改革的一个特点是政府力图通过自身的力量来解决问题，因此，改革基本上是局限在政府范围进行的(尤其是后期的改革)。如果说流程的改革相对具有封闭性的话，那么结构改革会在很大程度上与社会发生关系，与民众发生关系。改革必须让人民知道他们的利益所在，从而激发他们的改革热情并参与到改革中来，成为改革不竭的动力，并与政府内部的改革力量一起推动改革的进程。

(四)渐近改革与激进改革同时并举。渐进改革在以往的机构改革中已经成了一种路径依赖。渐进改革作为一种方法，其价值在于可以在维持整体稳定的情况下，通过累积边际的改革从而最终对事物加以改变。但这一方法的问题在于，由于是一种修修补补的变革，它会拖长改革的进程，使问题迟迟得不到解决。一个明显的例子是政企分开、政资分开、政社分开的问题，这一改革已经差不多延续了二十多年，但仍然没有得到真正的解决。其所以如此，是出于一种教条的想法，即这一改革背后充斥了利益的纠葛，一旦大刀阔斧地动手(即采用激进的方法)会带来不稳定。倒过来，也可以说这是对渐进方法的一种崇拜。这一崇拜导致在遇到任何问题的时候都不假思索地一概采用渐进的方法，从而使渐进方法成了一种路径依赖。改革至今事实上已经进入了通常所说的深水区，所谓深水区，也就是充满了难题，剩下的是难啃的骨头。这样，一个现实的问题是，一味采用渐进的方法是否能把骨头啃下来？

结构改革要解决的正是这些难题，它涉及到许多利益问题和难啃的骨头。从方法上讲，当以往的渐进方法在这些难题面前显得力不从心的时候，改革是否有必要考虑采用一些激进的方法？当渐进方法打不破利益纠葛的时候，改革是否需要考虑用壮士断腕式的方法来解决问题？改革时间紧迫，根据《关于深化行政管理体制改革的意见》，我们的目标是“在2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。一些悬而未决的问题不能总是因渐进的方法的运用而迟迟得不到解决。结构改革的方法不能只有一种路径依赖，在渐进改革无法见效的情况下，就必须考虑采用一些激进的方法，它往往能在较短的时间里解决问题。

注释：

〔1〕《关于深化行政管理体制改革的意见》，中央政府门户网站，http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content_909225.htm.

〔2〕《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社，1993年，第177页。

〔3〕人民论坛“千人问卷”调查组：《“未来10年10大挑战”调查报告》，《人民论坛》2009年第24期。

〔4〕马建堂：《简政放权——来自社会的评价与基层的声音》，来源：《行政管理改革》，http://www.banyuetan.org/chcontent/sz/wzzs/szbt/2015811/146062.html.

〔5〕〔6〕见《十八大报告》第五部分《坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革》，http://news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_27165856.htm.

〔责任编辑：马立钊〕

竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。