丹麦反腐制度建设给我们的启迪

马 驰

(上海社会科学院 思想文化研究中心，上海 200020)



·学习贯彻党的十八届六中全会精神·

廉洁建设；国家廉政体系；制度设计；监督；反腐败；丹麦；中国启示

丹麦反腐制度建设给我们的启迪

马 驰

(上海社会科学院 思想文化研究中心，上海 200020)

习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”。中国共产党作为长期的执政党，拥有巨大的执政资源和执政权力，制度对权力的约束监督不力，就很容易导致腐败现象的不断出现。坚持党要管党，就要以严格的制度来约束权力，给权力套上“制度的笼子”。十八届六中全会以来，党中央在“全面从严治党”方面的 一系列重大举措，其核心都是完善制度建设。如何建立和完善有效的反腐廉政制度，丹麦的经验或许能给我们一些重要启迪。 在2013年12月3日“透明国际”公布的《2013年度全球腐败指数报告》中，丹麦与新西兰并列第一名，这已经不是丹麦第一次荣登清廉指数排行榜的榜首了。全球清廉度排行榜是由监视世界各国腐败行为的非政府组织“透明国际”发布的，“腐败指数”又译为“清廉指数”(CPI)。这个排行榜自1995年起每年发布一次。丹麦驻华大使裴德盛(Friis Arne Petersen)对此曾在接受采访时指出： “在丹麦，对腐败零容忍扎根于国民心中。”他认为丹麦能获得世界最清廉国家称号有如下几方面的原因。

首先，丹麦拥有一个建立在严格法律法规制度上的运作良好的司法体系，在法律面前，人人平等。

其次，丹麦设有由监察官组成的专职独立的反腐机构。监察官的职责是监督在其管辖范围内的所有行政官员履行职务的行为。

再次，除完备的制度作保证外，丹麦政府还投入了很多精力在建立反腐败的系统工程中。“全球商务反腐门户”便是由丹麦和德国等国家政府资助成立的一家专注于商业反腐和腐败风险管理的门户网站。该网站的丹麦分公司首席执行官也是丹麦业界有名的反腐专家。除此之外，丹麦外交部还下设有“反跨国行贿机构”，全力打击行贿受贿、以权谋私等腐败行为，维护了国际公平竞争和正常的交易秩序，在一定程度上保护了一些跨国公司的合法利益。此外，在反政府腐败和反商业腐败方面，丹麦2008年还出台了刑法修正案，明确将向政府官员行贿和政府官员受贿行为同时视为犯罪行为，向外国官员行贿也同样是犯罪行为。同时，企业若处于商业目的为政府官员安排旅行、特殊服务以及赠送礼品，均属犯罪行为，即便被对方拒绝亦视为犯罪。

除了完备的法律法规制度，反腐败作为一条最基本的价值观也体现在丹麦政府工作的方方面面。反腐败作为一个内置的概念，时刻存在于文化、传统、法律制度、生长环境、家庭教育、学校、工作场所等领域。因为有良好的教育、可以依赖的政府、好的私营部门，因此丹麦人民也不需要做出像贪污腐败这种有百害而无一利的危险行为。民主体制和公平对待，较少的等级制度和较多的社会参与也是典型的丹麦价值观。

最后，丹麦的媒体有很强的监督力，媒体会对公共部门进行监督，并且对公务员的支出进行监督，舆论监督很有效。北欧国家的媒介从业人员的素质普遍较高，他们形成的媒介舆论对防止官员腐败起着重要作用。

上述行之有效的制度设计和制度建设至少给了我们如下启示。

一、国家层面制度设计是反腐的主要支柱

贪污腐败是世界性问题，各国对此均有不同的防治、打击手段。虽然丹麦没有反腐败战略，但是在处理腐败方面，丹麦拥有发达的立法、执法和司法体系。丹麦刑事立法涵盖了欧洲刑法委员会公约与其附加协定中所包括的所有腐败犯罪形式和附加议定书，但不包括影响中的交易。2013年，国会通过修订法例以期经济犯罪案件的预防、调查和起诉。关于贿赂，在公共部门中主动贿赂的最高刑罚从三年增至六年；对于私营部门的贿赂与仲裁者的贿赂，最高刑罚从一年零六个月增至四年。且任何人都可以访问任何公共管理机构的文件。在2013年初，对获取公共管理部门信息的立法草案提交给委员会议。新的立法将增加公共管理的开放性，并使公众更容易获取文档。这些制度设计有效遏制了腐败的发生，使得政府和企业均有法可依。丹麦始终名列欧盟腐败程度最低的国家之中。根据2013年欧洲晴雨表(Eurobarometer)关于腐败的调查，只有20%的丹麦人认为腐败广泛存在于他们的国家(欧盟的平均水平为76%)，只有3%的丹麦受访者认为他们的个人日常生活受腐败影响(欧盟的平均水平为26%)，只有不到1%的受访者被要求或期望行贿(欧盟的平均水平为4%)，12%的人说他们个人知道谁曾受贿(欧盟的平均水平为12%)。受访的丹麦经理中19%相信偏袒与腐败有损于丹麦的商业竞争(欧盟的平均水平为73%)，只有4%的丹麦企业相信，在做生意时，腐败对于他们公司来说是一个问题(欧盟的平均水平为43%)。在公共采购领域，根据2013年欧洲晴雨表调查显示，国家主管部门中的公共采购部门14%的受访者认为腐败是广泛存在的，地方政府管理的采购部门中该数字为20%(欧盟的平均水平为56%和60%)。对于这两个问题，丹麦在欧盟国家仍排名第一。

丹麦法律规定，丹麦议会成员没有法定义务要公开其资产，也不受制于其他任何形式制度的利益冲突监管。然而，某些政党在没有任何正式义务的情况下要求他们的国会议员公开其资产；议会主席团行使控制权。该主席团同时也处理与部长或议员相关的利益冲突案件。此外，丹麦议会在提高部长花销的透明度方面树立了良好的榜样。它制定了“公开机制”，即不同政党之间达成协议。该协议鼓励部长们申报其每月的支出、差旅费、接受的礼物与其他相关信息。在自愿的基础上，部长们还在总理办公室网站上公开其个人的财务信息。

丹麦有许多拥有全球客户群的公司，主要涉及机械与仪器、肉类和乳制品、医药和风力涡轮机行业。丹麦在新兴经济体的贸易与投资相对较低，但这几年有明显增加。虽然2013年欧洲晴雨表显示，企业界只有4%的丹麦人认为，在丹麦开展业务时腐败是一个问题。在所有被统计国家中丹麦的这一数字最低。另一项调查显示，几乎一半的丹麦公司相信，如果他们想在某些国家做生意，如巴西、俄罗斯、印度和中国，他们就不得不贿赂或打破常规。丹麦的民间社会代表在丹麦已经证实了此看法。为此，政府已经作出努力，防止海外行贿并推广企业的社会责任。此外，丹麦政府和商业组织已发出若干准则和政策文件。*关于贯彻落实经合组织在丹麦反腐败条约第三阶段报告，参见http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Denmarkphase3reportEN.pdf.这些都是十分有效的反腐败措施。

廉政与反腐败，不仅依赖于一个好的制度设计，还依赖于全社会的通力执行。在这方面，丹麦政府发挥了很好的表率作用。如丹麦外交部网站就发布了如下准则，要求所有外交部受雇员工都须遵守。

1.利益冲突。我们要避免各种存在或潜在的我们个人之间及个人与外交部之间的利益冲突。

当一名员工的一己私利可能会影响到他/她工作职责的公平性及客观性的时候，利益冲突便会产生。个人私利包括对自己、对其家庭、亲戚、朋友或与其有商业往来或政治关系的伙伴或组织的任何好处。当面对一个潜在的或者真实的利益冲突时，员工必须立刻上报上级。

2.贿赂。我们拒绝任何形式的行贿受贿。

贿赂是以影响官员在其公共或合法岗位上的行为为目的，提供、给予(行贿)、接收、请求或接受(受贿)有价值的物品的行为。贿赂在丹麦属于刑事犯罪。

3.敲诈。我们不会以权谋私、动用武力来威胁他人。

当官员通过恐吓的方式，不正当地要求或收取钱财时，敲诈随即产生。敲诈包括伤害人身或威胁财产，控告其犯罪或非法行为的威胁，或揭露令人难堪信息的威胁，一些形式的威胁偶尔被单独归类于勒索的法条条款中。敲诈在丹麦属于刑事犯罪。

4.欺诈。我们不会通过欺骗、诡计或泄密以谋取不公的优势。

欺诈是以谋取财务或其他方面的好处为目的，通过欺骗、规避职责义务损害他人。它涉及有故意不诚实，进行欺骗性行为，通过诡计或借口引人走入歧途，欺诈在丹麦属于刑事犯罪。

5.挪用公款。我们不会挪用公款。

挪用公款是指由于某人的地位而侵占他人合法钱财。挪用公款在丹麦属于刑事犯罪。

6.礼物。我们不会直接或间接地送礼或收礼，这会影响我们发挥作用、履行职责和做出正确的判断。这不包括传统的好客之道或小礼物。

当因预期获得回报而送出或收到金钱或其他类好处时，这种行为即是贪污腐败。礼物和殷勤也许本身就是一种贪污腐败行为的表现。它们也许会滋生或者助长腐败现象。礼物也包括现金、作为礼物赠送的资产以及政治性质或慈善性质的捐款。殷勤包括请客吃饭、宾馆住宿、飞行航班以及娱乐或运动项目。通常的规定是，员工不能接受礼物或其他好处。但是，为了尊重个别当地好客的传统，小礼物是可以接受的。

7.裙带关系或徇私。我们不会在招募新人、采购、援助运输、领事服务或其他情况下偏向朋友、家人或其他亲近的人。

裙带关系是没有考虑亲朋好友的价值而偏向他们。亲朋好友受到特别照顾仅仅是因为个人关系的亲近而不是建立在对他们的技能、资格的专业及可观的评估之上。

8.检举腐败案例。我们会上报一切违反行为准则的证据或嫌疑。

所有员工必须熟知这些行为准则并且遵守规定。他们有义务向上级举报任何违反行为准则的证据或嫌疑。*参见Danida’s Anti-corruption Policy：http://uganda.um.dk/en/danida-en/danidas-anti-corruption-policy/；http://uganda.um.dk/en/～/media/Uganda/Documents/English%20site/AnticorruptionpolicyEnglishversion.pdf.

丹麦外交部员工与大量全球范围内其他的公共组织、非政府组织、平民、商业公司等有着密切联系,上述制度的建立，保证了员工之间以及员工活动的各个领域保持高标准的廉洁和职业道德。他们对各种形式的腐败现象实行零容忍政策。此反腐政策及行为准则对于在哥本哈根工作的外交部的所有员工适用。它的目的是保障及支持以高标准的个人及组织廉洁为特点的与不同伙伴合作的行为及职业道德，不论对内还是对外，这对我们处理政府与政府、政府与企业的关系具有重要意义。

二、行业自律是反腐的重要保障

当今社会的全球化大大加剧了资金、货物及服务的流动。丹麦本国及外国公司在日趋国际化的范围内运营，在国外市场上的竞争带来了一系列好处。不断增长的国际贸易可以促进经济增长及社会发展，但这一切都必须建立在一个透明公开、运行良好的市场机制上。在这一点上，贪污变成了一个“金融问题”，因为它通过掩盖金融交易的透明度阻碍了市场的有效运行。据有关部门调查显示，贪污对于运行在国外市场的跨国企业来说意味着一个巨大的威胁。在一些国家，贪污已经渗透至公共甚至私人领域。据估计，全球有超过27%的跨国企业被曝光有贿赂或其他形式的贪污行为。*参见www.business-anti-corruption.com.调查还显示，过去五年在全球范围内超过40%的公司认为他们因为贪污的原因丢失了合约，超过35%的公司由于担心贪污和贿赂拒绝了经济效益诱人的投资。针对上述问题，丹麦政府加大宣传力度，倡导企业在国内外合法经营。丹麦政府的理念是：(1)贪污使得合约和订单的收益不只建立在价格与质量上，并且建立在贿赂、好处以及个人关系上。对丹麦公司来说，不正当竞争会带来不利的金融影响，表现为合约的丢失。(2)贪污相当于投资贸易商的一项附加税，因此当丹麦的公司在某个特定的国家投资时成本便会增高。接受或使用贪污或贿赂会损害公司的声誉，随之就会带来经济上的衰落；反之，一个清廉、不腐败的声誉对于任何公司来讲都是一个经济优势。(3)如果一个丹麦公司涉及贿赂或贪污，那么它将会对所有的丹麦公司产生不良影响。如果一个公司冒险持续被曝光有贿赂或其他形式的贪污行为，它曾经也愿意为此付出代价。单是一次这样的行为就有可能使此公司在某个特定国家的投资成本更高。对于丹麦公司来说这些即时的经济后果还伴随着其他的不良影响，例如被损害的声誉以及变质的伙伴关系，所有这些都会给私人企业以及丹麦所有公司整体带来严重影响。

丹麦同业公会对贪污腐败同样实行零容忍政策。他们认为贪污腐败就是为了一己私利滥用职权和公款行为。丹麦同业公会列举了贪污的多种形式：为好处勾结、企业间秘密协定、欺诈的提议、审计诈骗、未经同意的交付、不正确的价格或故障设施、员工或设备造假的发票、贿赂、收礼、滥用公款、公差旅行诈骗或盗窃。丹麦《刑法》对行贿受贿有所区分并且规定：“毫无根据地给予、承诺或主动提供给工作在丹麦、国外或国际上的官员礼物或其他好处来引诱有问题的官员通过滥用职权来做或避免做一些事情的个人，主动行贿有罪，被动接受贿赂的个人也有罪。”同业公会针对反腐的零容忍政策，在公会范围内、合作伙伴及顾客之间不接受任何形式的贿赂和贪污腐败。

上述政策中的关键信息是：同业公会及下属成员既不行贿也不受贿；同时警告丹麦企业禁止行贿受贿——不管当地条件如何；同业公会积极协助企业进行反腐败风险管理；当下属单位怀疑或知晓公会内的行贿受贿行为时，同业公会一定会有所行动。

为此，同业公会制定了集体反腐政策。同业公会的目标是所有员工都具备根据已制定的方针处理腐败案件的能力。同业公会的员工要知悉公会的价值观念、规则与程序，并且有能力为企业提供高层次的服务，例如对于贿赂、贪污、当地情况及具体合法问题的建议与指导。同业公会的集体反腐政策有以下几个组成部分：对同业公会工作人员实行零容忍政策；给予公司预防性建议的方针，包括为反腐服务指定某个目标；关于通知以及上报贿赂案件的指导方针。

丹麦驻各国大使馆在反腐政策中发挥了重要作用，因为他们和运行在国外市场的丹麦企业有着日常接触。因此，在大使馆和同业公会的工作人员很有必要熟知反腐政策的各个部分。大使馆将同业公会业务范围框架内的反腐服务视为全球风险与机遇。当企业第一次在一个新兴市场投资时或者突然面对一个新的环境时，比方说当地官员为了一己之力滥用新的法律，预防性的反腐服务就有助于公司的风险管理。*参见http://um.dk/en/～/media/UM/English-site/Documents/About-us/Anti-corruption%20policy/TC%20Anti-Corruption%20Policy%20revised%202202010.处理反腐建议自然的方法就是将它并入大使馆提供给丹麦企业的正常的商业服务中去，例如市场调查、伙伴调查、协助建立贸易办公室、生产设施等等。由于反腐是企业社会责任中的重要部分，大使馆应该在他们提供给企业的引导性社会责任服务中在某个特定的产业领域提供一个关于应对腐败挑战的综述。

丹麦驻各地大使馆和同业公会在协助企业反腐中的作用同样值得中国驻外机构学习借鉴。丹麦驻各地大使馆和同业公会经常告诫那些前往新兴市场和“透明国际”显示腐败严重的国家或地区，即便有些事情在驻在国不违法，如接受利益相关方旅行邀请、宴会、礼品等，但在丹麦同样视为违法，由此杜绝贪污腐败案件的形成。

三、反贪污腐败是丹麦全民共识

在反腐败的最新研究中，“成为丹麦”已经成为怎样有效打击全面、持久的腐败问题的代名词。自1660年之后，丹麦引进了许多反腐败机制和措施，包括建立法治社会和重点培养忠于国王和国家的公务员。在1660年宣布丹麦由世袭君主进行专制统治之后，这些条件都被作为丹麦国家建设的一部分而逐步建立起来。最初，这些条件只是为了巩固君主专制的霸权地位。为此，历代君主需要忠诚的公务员将他们视为国家和路德教会的最高领导来执行君主的意愿。国家统治者的这个有意尝试创建了一个可靠并且忠诚的行政管理机制，也正是这样的机制逐渐将丹麦行政管理转向现代社会治理的理想境界。这些制度设计得到了丹麦全社会的支持，也得到众多民间机构的积极响应。如丹麦工业联合会就制定了五个不同的措施：(1)无行动；(2)奥德修斯的行动——从市场撤回；(3)决策权——决策制定过程；(4)建立反腐败准则；(5)通过诚信协议互相承诺(丹麦工业联合会2001)。每个措施根据如下方法执行。

无行动：有时，不采取行动似乎是完全合理的。例如，在如下情况下，当企业很少进入到腐败市场时，或者当小企业与大企业相比缺少很强的协商能力时。此外，公开采取反腐败行动的后果可能非常严重。例如，如果企业没能成功有效地执行此行动，那么公众很可能会因其缺乏榜样行为而攻击该企业。这一行动的主要缺点是，雇员或代理人可以很容易在不经意间违反刑法，因为他没有被提醒即将构成腐败罪。

奥德修斯的行动——从市场撤回：该措施的命名来源于奥德修斯。奥德修斯将自己绑起来以抵制塞任的诱惑。以类似的方法，企业可以认为，避免贿赂需求的唯一真正的方法是远离腐败市场。世界银行的证据表明，腐败程度与外商投资的数量呈负相关，这意味着企业往往不愿意在腐败市场上从事交易。例如，腐败程度较高的东欧和中亚国家的投资水平平均低于腐败程度中等国家的6%。

分散决策权——决策制定过程：一些跨国企业让当地分企业决定反腐败行动是否必要。虽然适应区域差异似乎合乎逻辑，但问题是根据丹麦法规，如果能够证明母企业对子企业的行为视而不见的话，母企业是要负法律责任的。

建立反腐败准则：企业决定应该建立一个反腐败准则。该准则的本质是解释员工在腐败市场如何行动；保护企业及其员工；建立可测查的透明机制，从而避免失误和腐败的发生。

通过诚信协议互相承诺：通过该项措施，政府当局和竞争企业签署诚信协议，该协议的原则是双方避免参与腐败。为了降低腐败发生的可能性，该协议还建立了一套机制，致力于增加透明度，保障批发采购中打击腐败，通过书面协议禁止代理人腐败现象的发生，以及对违约方进行制裁。随着更多的企业签署诚信协议，该协议的价值逐渐增加——理想情况下，特定部门的所有企业都应该参加，合理的制裁必须是可靠的。

总之，企业应该知道，虽然支付保证交易顺利的金额似乎很诱人，但“这是得寸进尺的开端，因为它会导致勒索源源不断地增加，如果腐败(政府或市政府)当局揭露已沦为其的牺牲品的企业的行为，那么当局可能也会垮台”。由于法规的变化，有必要将贿赂资金的来源进行保密，这使企业很难控制其资金的流动，这反过来又使员工很容易欺骗企业。

企业与第三方面对面，例如代理商、客户和提供商：企业必须认清楚准则涵盖哪些主体，这些主体要承担哪些责任以及违背准则要接受哪些制裁。依靠代理商(和供应商)可能是特别有问题的，因为他们可能在一个腐败的市场中从事交易，并认为这是做生意的正常方式。如果需要代理商，企业应事先仔细审查代理商的名誉；更新企业之前已聘请过的代理商名单，与他们的合作经历是怎样的；并要求代理商遵守企业政策，这也意味着，如果代理商做出不道德行为，那么合同将被取消。在有争议的问题上，一个好的建议是在特定的区域寻求法律顾问的援助。

礼品和招待费用：在很多国家，邀请贸易伙伴一起进餐，或者赠送礼物是很正常的事情。但是，礼节和腐败之间越来越难以区分，因此有必要建立一套准则。礼品和招待费用不应该违反对方公司的政策或者对方国家的刑法。一个企业接受对方的礼品和招待并给予对方同等价值的礼品和招待，这种情况也是允许的。此外，礼品和招待费用不应该是铺张浪费的。给予业务伙伴的礼品决不能是一笔钱，在暗中进行，或者在报价或谈判时提供。如果贸易伙伴给予礼品的目的是为了影响谈判的方向，则坚决不能接受。另外，礼品的货币价值不应该超过企业政策规定的数量。

政治竞选捐款：在为一个政党捐款之前，企业必须决定这样做是否明智。一些企业认为最好是避免这类捐款，因为这样很容易使企业遭到批评；另外一些企业在议会中支持所有政党。如果一家企业决定为竞选捐款，理想的状态是，通过总部进行以确保在遵守反腐败政策的框架下进行。

打击小规模腐败的企业政策：丹麦刑法一般不区分小规模和大规模腐败，但是一些国外组织，例如经济合作与发展组织却对其进行区分，并认为如果不加区分，将不可能参与到商业活动中。在有些情况下，丹麦刑法不把行贿判定为犯罪，例如，如果一个人的安全受到威胁，或者如果这是维持正常关系的标准程序。在所有情况下，最重要的是贿赂被记录在企业的档案内，以及相关经理被告知该事件。

丹麦工业联合会从四个方面对道德行为进行调控，这种法规是十分明确细致的，操作上也很容易。相比之下，中国企业内部缺少这类法规，以致于很多企业行为处在政策与法律的灰色地带，有些企业也乐于在政策法律边界“踩红线”，造成法不责众的所谓事实，这是全民法律意识淡薄的表现。

腐败已成为全人类的公敌，反腐败是各国面临的共同课题。中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确指出：要“借鉴国外反腐败的有益做法”，丹麦的反腐经验很值得我们参考借鉴。早在2002年11月1日，中国与联合国开发计划署就在北京签订“中国廉政建设”合作项目，该项目旨在帮助中国进入世界反腐的洪流，从国外吸收有用的经验及相关教训。这就说明党和政府已经认识到腐败的严重性，借鉴国外有益的做法实际上已成为全国上下的一致诉求。目前，中国已加入《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。中国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势、新任务，我们既要认真探索社会主义制度下的反腐倡廉工作，坚定不移地走中国特色的反腐道路，又要注重研究和借鉴国际反腐败有益的经验，全面推进中国特色社会主义伟大事业。

D75

A

1002-462X(2016)12-0001-11

2016-09-11；

2016-12-01

马驰(1955—)，男，研究员，博士生导师，从事文艺理论、美学与文化理论研究。

廉洁建设：制度、政策与行为准则的经验

编者按：随着改革开放的不断深入，作为执政的中国共产党，面对党存在的“四大考验”和“四种危险”，越来越深刻地意识到“党要管党、从严治党”的必要性和紧迫性。但如何 “从严治党”，永葆党的先进性和纯洁性，一直是中国共产党人艰苦探索的重大问题。党的十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，才使我们在“全面从严治党”问题上，抓住了根本，形成了共识。“全面从严治党”重在制度建设。如何把制度建设摆在突出位置？如何使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的“硬约束”？这是我们当下需要认真探索的重大问题。本刊再次刊发一组丹麦廉政建设的文章，意在我们应既坚定理想又虚心学习中外一切利于民族強盛的经验，包括国外较成熟的廉政经验，以提升我们“全面从严治党”的能力。