降低企业社保费负担面临的多重困难及政策建议*——以河北省为例

朱云飞 尹福禄 王 帆

(河北省财政科学与政策研究所，河北石家庄，050051)

降低企业社保费负担面临的多重困难及政策建议*
——以河北省为例

朱云飞 尹福禄 王 帆

(河北省财政科学与政策研究所，河北石家庄，050051)

根据中央“降成本”要求，各级政府近年出台了一系列政策措施，较大程度上减轻了企业的人力成本，但也出现了一些新的矛盾和深层次困难。从河北来看，在经济下行、压减产能、防治污染等严峻形势下，面临着相互关联的三大难题：企业的社保负担较重，亟须减轻；职工的社保待遇较低，亟须提升；政府的收支压力较大，亟须平衡。为此，必须统筹考虑企业社保负担、职工社保待遇和政府收支压力间的关系，审慎选择进一步降低企业社保负担的空间及政策措施，加快完善社会保障制度、健全多元投入机制、形成多层次社会保障体系。

降成本；社会保险费；社会保险待遇；社会保险基金

一、近期中央和地方政府出台的降低企业社保费相关政策

1.从中央层面看，不断加大降低企业社保负担的力度。2015年中央经济工作会议提出“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，将“降低社会保险费，精简归并五险一金”作为降成本的重要内容。围绕这一战略，近两年出台了一系列政策措施：一是阶段性降低养老保险单位缴费比例。自2016年5月起两年内，企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份，将单位缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底基本养老保险基金累计结余可支付9个月以上的省份逐步降至19%；二是两次下调失业保险缴费率。2015年3月将失业保险费率由3%整体下调至2%，2016年4月起两年内进一步降至1%～1.5%；三是降低生育和工伤保险费率。2015年10月对生育保险基金结余超过合理结存的地区，下调保险费率0.5个百分点，将工伤保险平均费率由1%左右降至0.75%左右；四是调整住房公积金缴存比例。从2016年5月起两年内，凡住房公积金缴存比例高于12%的地区，调整为不超过12%。对经营困难企业除降低缴存比例外，还可申请缓缴住房公积金。

2.从各省层面看，创新多种形式为企业社保成本减负。一是直接降低社会保险的缴存标准。目前有近20个省市出台文件下调各类社保费率。在养老保险方面，山西、江西、河南等11省明确企业缴纳的基本养老保险费率由20%降至19%，广西将境内29 家重点产业园区内的企业养老保险缴费率从20%降至14%，对84 家其他产业园区内参保企业缴费率从20%降至16%。在医疗保险方面，上海、重庆分别将企业缴纳的职工医保费率由11%、8%调整为10%、7.5%，广东在今年下半年逐步由6%下调到5.5%左右。在失业保险方面，安徽、上海、浙江均由2%降至1.5%，其中单位费率由1.5%降至1%；广东、湖北均由2%降至1%，其中单位费率由1.5%分别降至0.8%、0.7%；青海由1.5%降至1%，其中单位费率由1%降至0.5%。在其他保险上，天津将生育保险由0.8%降至0.5%，将工伤保险基准费率由0.67%下调至0.54%；北京将工伤保险基准费率由0.5%～2%调整为0.2%～1.9%；天津、福建、吉林、宁夏、青海、重庆等地均明确住房公积金缴存比例最高不得超过12%；二是出台企业社保缴费的优惠政策。天津、甘肃、山东、四川、福建等省对困难企业出台不超过1年的社会保险(主要是养老保险)缓缴政策；福建还对困难企业按照企业及职工上年度实缴失业保险费的50%给予稳岗补贴，用于企业职工转岗培训和提升技能；浙江对2015年底基本医疗保险基金支付能力达到12个月以上的地区，允许当地政府对符合产业转型升级方向的企业临时下浮1个月的基本医疗保险费；三是减轻社会保险基金的支出负担。为缓解社保支出压力，广东早在2012年就委托全国社会保障基金理事会投资运营广东城镇职工基本养老保险结余资金1000亿元，开地方政府养老金委托投资之先河，3年累计收益已超过30%。山东在2015年成立了全国首家省级社保基金理事会，计划将省属国有企业30%的国有资本充实到省社保基金，2015年分两次划拨了180.65亿元的国有资本金。

3.就河北省而言，主要是按照中央要求出台相关政策。一是失业保险，2015年3月将失业保险费率由3%下调到2%，2016年5月至2018年4月底又阶段性降至1.5%，可为企业每年减负10亿元；二是工伤保险，2016年1月起，将工伤保险单位平均费率由1.18%降至1.0%，相比上年可为企业减负约4亿元；三是生育保险，2016年3月要求符合条件的统筹地区，企业缴纳生育保险费率由0.8%降至0.5%；四是住房公积金，2016年5月明确各单位和个人住房公积金缴存比例均不得高于12%，并鼓励各地区结合实际情况制定阶段性降低公积金缴存比例或暂缓缴存公积金的具体程序。粗略测算，以上政策每年可给企业减负20余亿元，较大程度上减轻了企业人力成本。

二、进一步降低河北省企业社保费负担面临的多重困难

减轻企业社保负担是贯彻中央“降成本”战略的重要举措，但在当前河北经济下行、压减产能、防治污染等严峻形势下，面临着相互关联的三大难题：企业的社保负担较重，亟须减轻；职工的社保待遇较低，亟须提升；政府的收支压力较大，亟须平衡。为此，必须统筹考虑企业社保负担、职工社保待遇和政府收支压力。

(一)从企业角度看，河北企业承担的社会保险负担依然较重，在经济下行和压减产能形势下经营状况进一步恶化

经过多次调整，目前河北企业承担的各项社会保险缴费(包括基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险)比例为28.5%，个人缴费比例为10.5%，合计为工资的39%，明显低于改革前41.5%的水平，也与全国平均及多数中西部省份水平相当，但仍然高于广东、浙江、福建、山东、天津等劳动力净流入省份。如，全国最低的广东社保缴费比例不到32%，其中企业负担率仅为21.5%；浙江、福建、山东、天津的社会保险费率分别为33.5%、37.5%、38%、38.5%左右，其中企业负担率均在25%～27%之间。河北住房公积金缴费比例一直按照国家政策执行，企业及职工均未超过工资总额的12%，与全国多数省份水平一致(见表1)。

表1 河北与广东社会保险缴费比例对比(%)

说明：工伤保险缴费率区分多个档次，本表中为平均缴费率；住房公积金缴费率设定上、下限。

从国有企业调研情况看，2015年河北国企缴纳“五险一金”总费用为147.6亿元，占企业工资总额的43.3%，其中养老、医疗、工伤、失业、生育保险和住房公积金分别占工资的20.6%、8.3%、1.7%、1.6%、0.6%和10.5%。在当前河北面临经济下行状况和节能减排繁重任务的双重压力下，高负荷的社会保险进一步挤占了企业利润空间，加剧了企业运营困难。2015年，开滦集团负担的综合社会保险费占到营业总成本的2.5%，华北制药、河北钢铁集团承担的社会保险费分别相当于企业利润总额的65.7%、286.2%。

(二)从职工角度看，河北社会保险的广度、深度和便利度还不够高，难以满足全省居民迅猛增长的社会保障需求

与企业社保负担较重形成反差的是，河北企业职工的社保待遇依然较低。一是在广度上，社会保险全覆盖尚未实现。河北虽已建立涵盖城乡各类人群的社会保险制度，但仍有相当一部分居民尚未参加养老、医疗、失业等社会保险。主要是小型民营企业、商贸服务企业中的灵活就业人员(自营劳动者)，以及进城务工农民、被征地农民及其子女；二是在深度上，社会保险待遇总体较低。河北以养老和医疗保险为主的社会保险待遇标准还比较低，与人民期待差距较大。以养老保险为例，河北退休人员养老金替代率*指劳动者退休后的养老金与退休前工资收入的比率，一般以退休职工月均养老金与城镇在岗职工月均工资之比计算。2015年仅为51.1%，低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》55%的最低替代率标准，难以维持退休前的基本生活水平；三是在便利度上，社会保障统筹层次较低。河北基本养老和工伤保险已实现省级统筹，但失业、医疗和生育保险都还是市级以下统筹状态。统筹层次低、转移接续难，不仅损害了劳动者的社会保障权益，影响其参保积极性，也不利于全省劳动力资源的合理流动与优化配置。

从未来需求看，随着人口老龄化和城镇化水平的提升，广大居民对社会保障的需求仍将迅猛增长。2015年，河北65岁及以上人口占常住人口的比重为10.2%，常住人口城镇化率达到51.3%。预计到本世纪20年代，河北将进入深度老龄化社会，城镇化水平也将超过60%，这相当于每年新增老年人口90多万、城镇人口160万人左右，必将对养老、医疗、生育等社会保障水平提出更高要求。

(三)从政府角度看，虽然财政补助投入越来越大，但社会保险基金运行状况不容乐观，整体收支平衡压力依然较大

从基金规模看，河北社保基金收支平衡的压力越来越大。2011-2015年，河北社会保险基金收入、支出、累计结余分别由776.8亿元、606.5亿元、904.9亿元增长到1207.3亿元、1181.8亿元、1262.7亿元，分别年均增长11.7%、18.1%、8.7%(见表2)。支出增速高于收入增速6.4个百分点，导致累计结余增速逐年趋缓(4年增速分别为14.9%、11.1%、7.1%、2.1%)。其中，占社保基金总收入一半的基本养老保险基金更是从2014年起处于“收不抵支”状态，当年结余-9亿元，与黑龙江、宁夏并列为全国3个养老保险金“透支”省份。2015年其收支缺口进一步扩大到64亿元，累计结余下降到636亿元，仅为当年支出的72%，不足9个月的支出水平。与其他省份比较，河北各项社会保险基金收入和支出基本都位于全国前10位，累计结余大多排位中上游，但累计结余与当年支出的比例多位于下游。2014年，河北5项社保基金的总收入、支出、累计结余分别排位9、10、11位，但累计结余与支出比例仅排在第24位。其中，基本养老保险基金的累计结余支出比例仅相当于全国平均水平的一半，居各省第25位(见表3)。

表2 2011年、2015年河北五项社保基金收支结余情况 单位：亿元

基金收入基金支出累计结余20112015年均增长(%)20112015年均增长(%)20112015年均增长(%)养老561.5825.110.1447.9889.318.7610.8635.91.0医疗156.3287.916.5119.4220.916.6195.2413.220.6失业32.742.97.016.827.913.670.6169.124.4工伤21.137.815.719.234.115.420.623.93.7生育5.213.627.03.29.731.57.720.728.2合计776.81207.311.7606.51181.818.1904.91262.78.7

数据来源：2011-2015年《河北省社会保险基金决算》。

表3 2014年河北五项社保基金收支结余在各省排名情况

数据来源：国家统计局数据库。

从基金结构看，河北社保基金对财政补助的依赖程度越来越高。2011-2015年，河北对5项社会保险基金的财政补助年均增长17.7%，远高于同期社保基金收入增速(11.7%)和一般预算收入增速(11.1%)，占社保基金收入的比重由12.9%提升到16.0%，对社保基金收入增长的贡献率由12.6%提升到33.0%。其中，对养老保险基金的财政补助年均增长19.2%，远高于同期养老保险基金收入增速(10.1%)，占养老保险基金收入的比重由17.0%提升到23.3%，对养老保险基金收入增长的贡献率由20.7%提升到49.0%。若剔除财政补助，河北养老保险基金早在2012年、全部社保基金在2013年就处于“收不抵支”状态，2015年则分别透支256、167亿元。可以说，河北当前的社保基金完全依靠财政转移支付和动用历年结余维持收支平衡。

从未来资金运行看，受经济增速放缓、养老保险费一次性收入减少等因素影响，除非大幅提升财政补助投入，未来社保基金征缴收入增速将明显放缓，而随着各项社会保险的扩面提标以及人口老龄化、城镇化水平的加速推进，未来社保基金运行将面临越来越大的收支压力。据有关部门测算，河北基本养老保险基金累计结余有在2020年前全部耗尽的风险。

三、降低河北企业社保费负担的政策建议

应对当前企业社保负担重、居民社保待遇低、收支平衡压力大的多重困难，进一步降低企业社保费必须结合河北省情，统筹考虑企业、职工和政府财力，摒弃“为了减成本而降负担、为了降负担而增投入”的传统思路，更多运用完善社会保障制度、优化财政支出方式、发挥市场机制活力等政策措施，实现既有效降低企业的社会保险负担，同时又稳步提升职工的社会保险待遇，还适当缓解政府财力负担，推进社保基金收支平衡和可持续发展。

(一)客观判断和审慎选择进一步降低企业社保负担的空间及政策措施

降低企业社保负担是国家着眼于经济社会发展全局作出的重大战略决策。河北应从本省实际出发，科学谋划、审慎出台相关降费政策，推进供给侧结构性改革。总体上，目前河北降低企业社保费主要涉及基金结余较多的失业、工伤、生育保险和住房公积金。作为劳动力输出大省，河北基本养老保险基金收入少、支付大，*由于养老保险无法跨省转移，在外省农民工返乡后挤占统筹账户基金，这不同于上海、广东等劳动力流入地—农民工在务工地缴纳养老保险，返乡时仅转移个人账户，大量的统筹账户资金留在当地形成结余。在社保制度改革前已不存在下调缴费率的空间。未来进一步降低社保负担的主要是医疗保险，应鼓励各统筹地区根据本地医疗保险基金结余情况，适当下调缴费率。此外，进一步拓展降低企业社保费的手段，不仅限于降低缴费率，还可以对符合地区产业政策而暂时经营困难的企业在一定期限内缓缴社会保险费，或对符合条件的吸纳就业困难群体人员就业的企业给予一定期限的社会保险补贴。

(二)完善社会保障制度，为进一步降低企业社保负担提供制度保障

降低企业社保负担，并不意味着就可以放松对社会保险的征管。相反，只有规范和完善社会保险制度，才能为进一步降费提供制度保障。一是严格征管。落实优惠政策的同时，必须强化费源管理、规范征缴程序，应尽快结束河北省税务和人社部门“双轨”征缴体制，将各项社会保险费都由地税系统征收，确保企业依法参保缴费；二是持续扩面。在2017年基本完成全民参保登记计划，在此基础上重点推进小微企业、灵活就业人员、进城农民工、被征地农民、网络就业等人群参保续保，实现社会保险城乡全覆盖。尽快实现基本养老保险覆盖全体职工和适龄城乡居民，基本医疗保险覆盖全民，失业、工伤和生育保险基本覆盖所有法定群体；三是健全服务。逐步整合分散设置的各类保险经办管理机构，优化社保管理的服务规程，提升服务的规范化、标准化、信息化水平；四是推进统筹。尽快提升医疗、生育和工伤保险的统筹层次，实现全省范围内的基金统筹和转移接续，并按照中央精神落实生育与医疗保险合并。这些改革不会增加财政支出压力，却能有效提升社保基金的调剂能力和使用效率，为缓解部分地区收不抵支的平衡压力及进一步降低企业负担创造了空间。

(三)健全多元投入机制，为进一步降低企业社保负担提供资金支撑

解决企业社保负担、职工社保待遇和政府财政压力的多种困难，不能仅依赖于财政投入，根本出路在于充分发挥市场作用，健全多元化资金保障机制。一是健全社保基金预算。促使全省各市县尽快建立和完善社保基金预算，保证预算科学与管理规范，实现社会保障投入与本地经济发展和政府财力相适应；二是推进结余资金增值。按照国务院《基本养老保险基金投资管理办法》(国发〔2015〕48号)要求，参照广东的实践经验，完善河北社会保障基金预警、储备和保值增值机制，探索委托有关机构对河北养老基金结余进行投资运营，将投资范围拓宽至债券、股票、期货，还可以投资全省重大工程和重大项目建设，或以股权投资方式支持国有龙头企业改制、上市。在保证住房公积金提取和贷款的前提下，探索将住房公积金用于购买国债、大额存单、地方政府债券、政策性金融债等高信用等级固定收益类产品；三是探索国有资本划转。按照十八届三中全会提出的“提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生”和“划转部分国有资本充实社会保障基金”要求，借鉴山东划转国企资本充实社保基金的实践经验，提前谋划河北相关改革，成立专门的社保基金投资运营机构，并由省政府授权履行划转股权出资人职能。这既能保证社保基金按股权比例享有出资人权益、参与利润分配、大大提高社会保障能力，也有利于推进国企股权多元化，建立规范的公司治理结构和现代企业制度；四是引导市场资金投入。政府作为社会保险服务的主导者，不一定是唯一的供给者，更非唯一的生产者。在严峻的财政收支形势下，应充分发挥市场作用，采取政府购买服务、公建民营、补助贴息等方式，引导和支持社会力量兴办本地养老、医疗服务设施，或将社会保险基金征缴、发放等经办业务委托具有资质的商业保险或金融机构运作。

(四)建立多层次社会保障体系，在提升居民社保待遇的同时，相对缓解社保基金收支平衡的压力

大力发展补充保险和商业保险，加快建立多层次社会保障体系，在不增加财政支出和不加重企业负担的情况下，满足河北居民不同层次的保障需求。一是推动建立企业年金制度。目前除少数大型国企外，河北多数企业尚未建立年金制。应进一步宣传和落实企业年金个人所得税“递延纳税”优惠政策，鼓励有条件的企业建立年金制度，提高职工社保待遇；二是积极发挥商业保险补充作用。鼓励发展与基本医疗保险相衔接的商业健康保险，做好河北省石家庄市商业健康保险个人所得税扣除的试点工作，相关部门做好政策宣传、解释和服务工作。

[1]陈晓芳:《企业负担合理化调查与思考》,载《人才资源开发》,2016(3)。

[2]孙玉莺、敖忠良:《完善社会保险费管理机制的探索》,载《税务研究》,2015(6)。

[3]庄凯、王浔宏:《社会保险费风险管理的思考》,载《人力资源管理》,2016(5)。

[4]郭海霞:《社会保险费征管问题及对策》,载《人力资源管理》,2014(6)。

[5]彭雪梅、刘阳、林辉:《征收机构是否会影响社会保险费的征收效果》,载《管理世界》,2015(6)。

(责任编辑：H)

Research on the Multiple Difficulties and Policy Suggestions for Reducing the Social Insurance Burden of Enterprises—Taking Hebei Province as an Example

ZHU Yunfei YIN Fulu WANG Fan

According to the central government's cost reduction strategy,Governments at all levels has introduced a series of policy measures in recent years.It reduces the human cost,but also has some deep level difficulties.From the perspective of Hebei Province,under the severe financial and economic situation,we are faced with three interrelated problems.Enterprises need to reduce the burden of social security,residents need to enhance social security treatment,government needs to balance the financial balance of payments pressure.Therefore,we must consider the relationship between corporate social security burden,social security benefits,financial revenue and expenditure pressure.We should be carefully chosen to further reduce enterprise burden of social insurance policies and measures,improve the social security system,perfect multi input mechanism,establish multi-level social security system.

cost reduction strategy，social insurance expense，social security treatment，social insurance fund

*本文系2014年度河北省社科基金项目“分税制以来河北省财政运行实证研究”(批准号：HB14YJ034)成果。