多元化视域下社会组织在养老服务体系中的角色浅析

刘晓梅 孙苗苗

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116025)

多元化视域下社会组织在养老服务体系中的角色浅析

刘晓梅 孙苗苗

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116025)

老龄化趋势和养老服务需求使得社会组织在我国养老服务体系中的作用越来越大，本文通过分析社会组织在我国养老服务体系中的现状，发现我国社会组织发展面临的困境，并对如何改革提出建议，以期为构建新的养老服务供给模式提供一种思路。

养老服务；社会组织；政府购买

一、研究背景

随着经济的快速发展以及计划生育等相关人口政策的影响，1999年我国步入老龄化社会以来，老龄化趋势越来越严重。目前，全国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的比重达13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升了2.93个百分点。*数据来自第六次全国人口普查。来势迅猛的老龄化现象对我国老年服务体系提出了严峻挑战，随着老年人数量的增多和精神文化的极大丰富，养老服务需求日渐呈现多元化、多层次的特点，从生活照料、医疗保健到精神慰藉，养老服务需求的层次也在逐渐提高，而我国现有的养老服务囿于数量和质量两个方面的限制难以做到和老年人的需求相匹配。另一方面，政府一元化治理模式提供的养老服务内容单一、形式不灵活，市场提供养老服务的弊端则在于收费较高，进而造成养老服务体系中供需矛盾愈发突出。因此在养老服务体系中，提供主体和提供内容需要多元化、多方向拓展，促使社会组织在我国养老服务体系中崭露头角，与政府、市场进行有机结合，实现“政府—社会组织—市场—老年人”的新型服务模式，具体见图1：

二、文献综述

(一)国外研究综述

理论方面，美国学者萨拉蒙教授通过提出“交易成本”问题，论证了在提供公共物品和公共服务领域，第三部门的成本要低于政府部门，其供给角色要优先于政府。当第三部门出现供给障碍时，政府则要进一步发挥作用，二者之间不是替换的关系。萨拉蒙教授说明第三部门的局限性，意在表达政府和第三部门之间的密切联系，进而说明这两者在公共物品和公共服务的供给领域缺一不可。[1]罗伯特·伍思努则认为，完整的社会功能地实现离不开社会功能的三大角色—政府、市场和志愿部门，在实践中，在三者在资源、技术等方面实现着频繁地交流和互动，在合作与关联中行使各自的职能，整合社会资源，促进了组织的发展和各种社会问题的解决。因此得出结论：志愿部门在社会中的地位和角色举足轻重。

实践方面，吉德龙和萨拉蒙提出的“政府进行资金供给”—“社会组织进行服务供给”的模式是具有代表性的典型模式。在这种模式中，政府与社会组织的关系被总结为四种：(1)政府主导：政府进行资金和服务的双重供给；(2)社会组织主导：社会组织依靠优势提供资金的同时生产和提供公共服务；(3)政府和社会组织通力合作：双方在资金和公共服务的供给方面利用各自优势进行融洽合作；(4)政府和社会组织独立模式：政府和社会组织在各自负责的领域活动，彼此不交叉、不重叠、不互动。[2]

(二)国内研究综述

在政府与社会组织合作流程方面，结合我国相关学者研究，就政府向社会组织购买社会组织提供的养老服务过程来看，这一过程主要有三个基本环节，即养老服务的生产、供给和消费，与这三个环节相对应的主体分别为社会组织(承接者)、政府(购买者)和老年人(使用者)，具体情况见图2：

图2 政府向社会组织购买服务环节图

在研究方向和研究内容方面，国内学者着重进行理论和实践研究。在理论研究方面，主要从政府与社会组织之间合作的模式、影响因素、法规政策等方面进行，实践方面则倾向以具体案例为样本进行实地调研，归纳分析我国政府与社会组织合作的现状。主要代表人物的观点如表1：

表1 主要研究人物和研究方向

关于社会组织参与社会治理、提供公共服务的问题，国内外学者进行了大量研究。研究成果收获颇丰，不但从功能上肯定社会组织的地位，同时也为我国社会组织参与养老服务提供了理论参考和实践依据，有利于进一步对社会组织在养老服务体系中的角色进行精确定位，突破现实约束性条件下我国养老服务提供问题的瓶颈，从而遴选出一种适合我国基本国情的养老服务提供路径，最终实现我国养老服务体系新局面，对于本文的研究具有重要借鉴意义。[3]

三、我国社会组织在养老服务体系中的现状

改革开放以来，社会组织的结构、布局得到不断优化调整，发展迅速，有序规范、多方覆盖的社会组织体系基本形成。社会组织在我国经济、教育、文化等领域发挥着重要作用，尤其是近年来，随着我国老龄化趋势严重，社会组织在养老服务领域的地位逐渐得到政府的重视，目前主要采取公办民营、民办公助、公建民营等多种方式吸纳社会组织进入我国养老服务体系的行列，并通过鼓励民间资本以合资、独资、参股、联营、租赁等方式，兴办老年公寓、康复护理院、养老院、临终关怀医院等，使得社会组织在我国养老服务体系中的作用越来越大。[4]现阶段，北京、南京、青岛、大连、上海等地方进行了积极探索，并积累了相关经验。总体来说，我国社会组织参与养老服务提供取得了初步成效和发展：

(一)提高了养老服务质量，促进养老服务体系多元化格局的形成

政府财政资源有限，无法满足老龄化背景之下日益膨胀的养老服务开支。中央政府和各级地方政府的财政资金在养老领域如同杯水车薪，随着养老形势愈发严峻，捉襟见肘之势日渐明显。在这种情况下，社会组织的介入能够动员更多的社会资源流向养老领域以弥补政府财政资金的不足，志愿服务的手段和方式也能在一定程度上拓展公共服务的范围。除此之外，政府自身管理体制僵化，面对社会问题反映不够灵活，从发现问题到解决问题更是经常存在时滞性，而且面临养老方面，政府的专业知识欠缺、人员不充足，无法保障在第一线、第一时间为老年群体提供专业高效的服务。政府通过购买社会组织养老服务的形式，打破了传统对养老服务的包管包办的垄断行为，同时，社会组织通过竞争机制、激励机制，最大限度挖掘其自身潜能，使得社会上的养老资源得到优化配置。比如在南京市鼓楼区，传统的社区养老服务管理依托于街道办事处和居委会，但是这些基层组织人手不足，没有足够的精力和时间分配导致效率低下。从2003年社会组织介入养老服务的提供，不但为老年人提供人性化、专业化的养老服务，而且提高了效率。在成本方面，根据民政部门的测算，若由政府直接为5500名老年人提供养老机构床位，造价约13.75亿元，而社会组织为5500名老人提供养老服务的价格仅为200多万元。[5]

社会组织贴近社区与老年群体，具有鲜明的特点：部门划分细致；组织机动，管理富有弹性；具有较强的资源凝聚力；行动高效等。这些特征使得社会组织在我国养老服务体系中能够发挥其得天独厚的优势，积极从事社会需求的养老活动，为老年人群体打造一个平台，致力于提供更好的养老服务。老年群体作为社会组织的服务对象，在养老服务体系领域面临更多的服务选择机会。随着社会组织的加入，老年人群体可以不再单一地被动接受，而转为主动选择服务，使得我国的养老服务更加人性化和具有差异化。社会组织提供的评价机制和反馈机制，有利于建立服务对象与社会组织之间的良好合作关系，在政府服务项目结束之后，老年人可以获得来自社会组织的延续服务。我国政府、社会组织、老年人之间的良性合作模式见图3：

图3 我国政府、社会组织、老年人之间的良性合作模式图

以我国青岛市南区为例，自2010年起，政府出资为市内四区老年人出资购买养老服务，并率先在全国推出独有的“六送养老服务模式”，即送奶、送报、送家政、送午餐、送保险和送爱心，已有6000多位老人享受到此类服务，满足了老年人各种各样的养老需求。对于享受社会组织养老服务的老年人，政府会进行定期电话回访和入户走访等形式，了解老人享受的服务情况，掌握社会组织的工作情况。[6]

(二)推动了政府职能的转变，社会组织的发展空间得到拓宽

图4 政府委托或者授权方式图

我国政府通过向社会组织购买养老服务，实现了职能让渡的持续进行以及治理体系和治理方式的嬗变，催生着社会组织的发育和成长。目前，在我国，政府与社会组织合作的方式主要有三类：

1.政府委托或者授权方式(见图4)：社会组织与政府之间是相互依赖的关系，政府在保留公共设施所有权的基础上，进行场地供给、资金人员配置，委托或者直接授权社会组织生产或提供公共服务，最后由政府出资购买。这种类型的社会组织一般具有官办性质，和政府之间不存在竞争关系。这种合作模式实现了购买者和承接者的分离，有利于政府从不擅长的领域抽离，集中精力于主要业务。政府作为承接对象的选择方，通常从成本核算和服务质量的维度进行考量，在拥有更多选择余地的同时，有权作为监督者对社会组织的服务生产行为和提供行为进行监督，保障老年群体的利益。这种合作方式存在的问题是，由于政府部门占据主导地位，惯于传统的“家长式”作风，政府通常会将社会组织作为其下属部门进行管理，利用行政命令或者官僚手段，将社会组织视为“附庸”和政府部门利益的延续，难免出现购买过程不规范、费用不透明、评估机制不健全、老年群体养老诉求难以表达的窘况，同时带来社会组织自主性差的问题。在北京市实践中，公共服务协会、社区居家养老服务中心和老年人协会基本都属于街道办事处发起并成立的组织，购买过程并不规范。[7]

2.体制外合作购买方式(见图5)：在这种合作方式中，社会组织与政府是相互独立的关系，政府购买公共服务时不公开进行招标，而是直接选择可信赖、认可度高的社会组织。这种社会组织通常是社会影响大、技术含量较高、工作的排他性较强，政府没有足够的专业能力涉及。这种合作方式之下，政府和社会组织的职责划分十分明确，双方采取协商和选择的方式进行，打破了政府对公共服务的垄断。弊端在于，由于竞争性不强，被选择的社会组织可能会出现怠工、拖延等负面作为。比如南京市鼓楼区案例，“心贴心服务中心”的前身是南京市第一家民办养老院“同缘康”养老院，后来2001年经过鼓楼区民政局批准成立，主要原因在于“心贴心服务中心”与社区老年人建立了良好的关系，具有较好的社会声誉和影响力，进而得到政府许可。

图5 体制外合作购买方式图

图6 竞争性购买方式图

3.竞争性购买方式(见图6)：这种方式的特点是在购买公共服务、进行承接对象的选择时，要进行公开招标竞标。具体做法是政府通过各种媒体工具将所需公共服务的内容、要求、售后服务等相关信息向社会公布，各方社会组织根据实力和掌握资源的程度进行竞标，最终由政府选定最适合的社会组织来进行相关公共服务的生产以及提供。在这种合作方式中，各方社会组织和政府是相互独立的，过程公开公平，本着择优选取、效益性、经济性的原则进行，优点在于政府可以进行对比和选择，激励社会组织提供质量好、效率高、老年人满意的服务。但这种合作方式的缺点也是不得不正视的，由于公共服务的购买者与承接者在进行投标竞标时采取过分压低价格以吸引政府注意力的恶性竞争的做法，常常导致违约现象。无论从生活质量还是生活能力方面来看，老年群体都是我国的弱势群体。社会组织在提供养老服务时，更应该高标准、严要求，杜绝恶性竞争的出现，为我国老年人的养老保障负责。例如2016年4月内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区民政部门在中国招标网就政府购买居家养老服务发布公告，规定了服务要求、服务期限、预算条件，为社会组织参与养老服务提供了机会。

结合三种政府购买社会服务方式的特点和我国相关学者的研究，我国在养老服务领域的政府购买实践较早，现已经积累了相关经验，在与社会组织目标一致的前提下，共同协作提供老年群体养老服务。总体来说，在政府和社会组织，合作方式有条件达成的情况下，由于社区居家养老服务中心和服务机构经政府扶持建立，具有较浓厚的行政色彩。因此在社区居家养老方面，政府购买社会服务体现出政府委托或授权方式的特点。另一方面在浙江、江苏、海南等省份，我国民办养老机构数量现已接近或超过公办养老机构，除了扮演社会上养老服务主要提供者的角色，民办养老机构源于其自身的社会影响力有时甚至会影响政府在养老服务体系中的决策，与政府之间保持良好合作的相互独立的关系。因而在机构养老方面，我国政府购买社会服务的模式体现出体制外合作购买方式或者竞争性购买方式的特点。

四、社会组织在养老服务体系发展面临的困境

在养老服务体系中，为推动社会组织的建设和发展，我国政府进行了积极探索和努力实践，获得了进展。但是，社会组织的发展依然面临很多困难：

(一)对社会组织定位不清

社会组织作为一股新生力量，在我国养老服务体系中的发展时间较短，缺乏社会认可和社会信任。如在香港，社会组织活动资金80%左右来自政府，20%来自社会组织自筹或者社会捐赠。但是在我国，大多数社会组织几乎没有获得任何社会援助。政府对社会组织的地位、功能和作用存在认知偏差，对社会组织的发展规律和趋势认识不足，甚至将社会组织作为其下属部门。由于政府在我国社会管理中占据主导地位，社会组织力量薄弱，不具备和政府谈判和博弈的力量，在进行养老服务供给时，常常处于弱势和下风，变成政府单向度合作行为，进而导致支持力度不足、流程不规范、随意性操作等不良后果。据调查，在政府把部分公共职能委托社会组织办理时，90%以上具有临时性的特点，没有形成常规机制。除此之外，在我国“全能政府”的影响下，老年人更倾向于信赖政府提供的养老服务，对社会组织的排斥和抵触情绪，使社会组织开展养老服务工作困难重重，进一步降低了社会组织的积极性。比如南京市鼓楼区的社会组织在刚开始进行时，就出现老年人拒不开门、吃闭门羹的现象，不但如此，街道居委会对社会组织持敌视态度，并不积极配合工作。

(二)社会组织自身能力欠缺

社会组织自身建设方面的问题主要存在管理体制和人员队伍方面。根据中国民促会的实践调查，目前我国的社会组织95%以上基本建立了内部规章制度，但是治理机制和决策机制仍然存在潜在问题，这就说明我国社会组织本身发展不成熟；72%的社会组织有意愿参与提供公共服务，但是缺乏经验和政策保障，也仅仅处于尝试阶段；86.4%的社会组织具有专职人员，大专、本科、研究生、博士等各种学历的工作人员在社会组织中存在不同比例。总体来说，社会组织工作人员专业技能水平较低、专业素质较差，尤其是在我国养老服务体系中，部分工作人员是兼职、没有任何专业知识的志愿者，不利于养老服务人员的专业化和职业化。此外，社会组织人员的待遇较低，没有完善的薪酬制度、激励制度和晋升机制，导致服务人员队伍的不稳定和人才的流失。

五、促进社会组织在养老服务体系发展的措施

养老问题是事关国计民生的大事，社会组织在养老服务中的作用越来越重要，担任社会和谐的“缓冲剂”和民意的“发声器”的角色。但是，我国的社会组织尚且处于年幼阶段，在社会认可、社会事务参与等很多方面存在问题，为了培育社会组织在我国养老服务体系中的新生力量，我们要从“外部优化”和“内部规范”两方面着手，促进社会组织的完善和发展。

(一)政府方面

1.深化改革：我国政府要进行管理体制改革，在养老服务体系领域做好公共职能退出和公共权力让渡，进一步明确与社会组织之间的权力界限和职责，做到相互合作与协调，优化配置社会资源，均衡“权”与“责”的问题，为社会组织的发展提供更多空间，进一步增强社会组织的自主性和创造性。

2.转变理念：政府要正确认识养老服务体系中社会组织的地位和作用，对于社会组织的治理能力和治理体系做到不敌视、不轻视，切实做好信任机制的建立工作，促进社会事务和社会问题的解决，有利于政府和社会组织进行持续、透明的合作，加强彼此之间的联系。

3.健全法律：政府要加快对社会组织的立法工作，完善相关的法律法规，建立多层次、立体化的法律体系，从权利、义务、责任等方面认可社会组织的合法地位。[8]

4.政策扶持：政府要为社会组织的发展提供良好的外部环境，加大对社会组织的扶持力度，从税收优惠、资金注入、财政预算等方面入手，并且要落实到实处。

5.评估工作：在养老服务体系中，对于社会组织提供服务的质量和效率进行监督，杜绝徇私舞弊、暗箱操作等情况的发生，积极倡导社会组织的“准入/退出”制度：对于优质的社会组织，要鼓励其为老年群体生产和提供养老服务，相反对于出现重大失误的社会组织要进行严惩以整顿、规范第三方领域。

(二)社会组织方面

为了加强我国社会组织参与社会治理和提供公共服务的能力，除了外部环境的建设以外，最重要的是进行社会组织的内部优化。

1.队伍建设：我国社会组织的工作人员复杂，兼职、全职等人员掺杂，影响了提供服务的质量。因此，社会组织要加强工作人员的专业素养和技能培训，相应提高工作待遇以保持人员的稳定，避免人才流失现象。除此之外，优化工作人员年龄结构，进一步提高服务水平是获得公信力的保障。

2.加强管理：社会组织内部要制定完善的规章制度，建立相应的领导体制、监督机制、激励机制，成立监事会和理事会，规范操作流程，加强内部人员的合作和信赖机制，确保工作公开、财务透明，提升公众对社会组织的认可，有益于社会组织步入自律的良性发展道路，加强社会组织与社会公众的互动与联系。[9]

3.拓宽资金渠道:我国的社会组织可以学习国外先进经验，资金来源渠道除了政府拨款之外，还可以采取收取会费、民间捐赠等形式，进而做到变被动为主动。

[1]伏威：《政府与公益性社会组织合作供给城市养老服务研究》，吉林大学博士学位论文，2014。

[2]许小玲：《政府购买服务：现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究》，载《思想战线》，2012(2)。

[3]王斌：《社会组织承接政府公共服务职能的研究》，苏州大学硕士学位论文，2014。

[4]黄浩明、石忠诚：《社会组织创新机制——探索与实践》，251页，北京，对外经济贸易大学出版社，2014。

[5]王浦劬：《政府向社会组织购买公共服务研究》，25页，北京，北京大学出版社，2010。

[6]黄浩明、石忠诚：《社会组织创新机制——探索与实践》，263～266页，北京，对外经济贸易大学出版社，2014。

[7]程绍峰：《政府购买社会服务的影响因素研究——以北京、南京、苏州三个个案为例》，南京大学硕士学位论文，2015。

[8]张雪：《中国非政府组织参与社会治理的问题及对策研究》，西南大学硕士学位论文，2015。

[9]易轩宇：《社会组织参与社会治理机制创新研究》，湘潭大学博士学位论文，2015。

(责任编辑：H)

On the Role of Social Organizations in the Pension Service System Based on Diverse Perspective

LIU Xiaomei SUN Miaomiao

Trend of aging and pension service demanding makes the role of social organizations in our country endowment service system is more and more big.By analyzing the present situation of social organizations in our country endowment service system,we found that the plight of the development of social organizations in our country,and put forward suggestions on how to reform it to build a new endowment service supply model.

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