住房公积金制度参缴影响因素分析及改革路径选择*

殷 俊 彭 聪

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

住房公积金制度参缴影响因素分析及改革路径选择*

殷 俊 彭 聪

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

进一步扩大住房公积金的覆盖率，将灵活就业人员等纳入住房公积金制度，是近年来国家致力于提高住房公积金制度参保率以提升制度保障力度的重要措施。然而，规定可纳入住房公积金制度的新增群体在实施过程中是否真的愿意参与进来？住房公积金制度扩面是否能顺利推进？仍需进一步探讨与研究。在住房公积金资金积累规模不断扩大且增速加快的发展进程中，采用二元logistic回归模型对住房公积金制度参缴意愿及影响因素进行分析，提出扩大住房公积金制度实际覆盖率，增加制度公平性的对策与建议。

住房公积金；参保率；影响因素；改革

一、引言

经过20多年的发展，中国住房公积金制度的功能从最初的住房建设融资逐渐扩展为促进住房保障事业发展，保障低收入群体基本住房需求，并形成了良性循环的住房保障系统。随着国家政策的倾斜与缴存比例的提高，住房公积金资金积累的速度加快，其资金积累的规模也相当庞大。截至2015年末，全国住房公积金缴存总额89490.36亿元，缴存余额40674.72亿元，分别比上年末增长19.56%和9.79%；[1]同期基本养老保险基金累计结存39937亿元，[2]住房公积金累计余额已赶超基本养老金累计结存余额。住房公积金资金积累速度快，积累的规模不断扩大，与养老金储备相比，住房公积金不仅积累规模更大，而且不存在资金缺口的问题，资金总体来源充裕。

随着近年房价涨幅不断提高，导致中低收入者购房力不足，促使住房公积金制度需不断加强住房保障作用，但目前住房公积金制度内在不公平性导致其住房保障作用得不到应有的发挥，成为低收入者支持高收入者购房的工具，挫伤了中低收入职工的参保积极性。

从已有的文献来看，当前住房公积金制度研究的文章多以定性研究为主，部分学者已经开始尝试定量研究，肖作平、尹林辉 (2010)构建实证模型检验对影响住房公积金缴存比例的因素进行多元回归分析，周京奎(2012)构建两期不确定性模型，研究收入不确定性条件下公积金约束对家庭住宅消费福利的影响，[3]杨刚、王洪卫(2012)运用状态空间模型与卡尔曼滤波解法，实证分析了住房公积金制度对上海市住房市场价格与成交量波动的影响，认为公积金制度有力增强了居民住房消费能力，但同时也是助推房价泡沫化的重要因素之一，[4]夏卫兵、李昕(2014)采用数据包络法计算2010年中国14个城市住房公积金管理效率，并进一步研究产生管理效率差异的原因，[5]刘开瑞、余婧(2011)采用住房消费贡献度模型对陕西住房公积金进行分析并提出相应完善建议，[6]张昊、冯长春、宋祥(2010)构建基于久期的多目标规划模型,并利用最新的银行存款和国债利率数据进行实证分析，研究住房公积金的投资组合，[7]陈峰、邓保同(2015)构建住房公积金普惠测度模型，从普惠的可及性、公平性和目标性角度对住房公积金制度开展评估，[8]徐峰、胡昊、丛诚(2007)对公积金的住房保障功能进行定量测度,建立了住房公积金的住房消费贡献度模型,并对几个典型城市住房公积金的贷款贡献度、还款贡献度、利息节省率和家庭月收入还贷率进行了测算和比较,据此提出相应政策建议。[9]上述文献分别从不同角度对住房公积金制度进行实证分析，都是有益尝试。

关于住房公积金制度参保影响因素的研究，李玉福认为住房公积金归集扩面存在缴纳群体遗漏、执行力度较弱以及住房公积金分配矛盾较大的问题，[10]并提出相应对策，即：提高宣传力度；加强执行力度；根据不同的职位，不同收入的员工进行合理的缴存率的制定，使所有的员工既可以享受一定的住房补贴，也能享受整个住房保障的公平性。同时，针对现在市场上存在的住房公积金支取难的问题，地方政府应对不同的缴纳群体进行单位管理制度的制定。詹云燕认为非公企业参加住房公积金制度所带来的成本负担要远高于作为既得利益者的政府机关、事业单位与国有企业，主要体现在制度改革成本负担和劳动力成本负担的区别上，并指出住房公积金制度的两大优惠政策其受益群体基本是重合的，即中高收入群体。工资收入越高，买房的可能性越大，越有可能享受到住房公积金的低息贷款，享受免税的优惠幅度也越大；工资收入越低，越不可能买房，不但享受不到低息贷款的好处，从免税政策中的获益也小，甚至相当大的低收入群体完全无法从免税政策中受益。[11]李伟认为当前住房公积金增缴扩面出现“瓶颈收缩期”，指出中国各城市已普遍建立住房公积金制度，并将在机关事业单位和大中型企业的就业人员达到全覆盖。今后，公积金缴存管理工作的重点就是将小型企业、个体工商户、自由职业者、进城务工人员等如何更好地纳入制度体系中的问题。[12]这类群体的收入来源不稳定，缴存住房公积金的意愿不太高，因而，要在城市中继续加强增缴扩面，工作上将会有很大难度。可以看出，在以往的相关文献中，大部分学者认为住房公积金扩面困难的原因主要在于参保群体内在固化及住房公积金使用不公平上，并从立法、增加公积金使用用途、放宽提取条件及贷款条件，充分利用沉淀资金等方面提出扩大参保率的措施，但研究多以定性为主。

在此基础上，本文以是否参加住房公积金制度作为衡量指标，采用二元logistic回归模型对调研数据进行分析，旨在通过实证分析了解影响住房公积金制度参缴的因素，并尝试提出相应的建议提高住房公积金制度覆盖率及提高职工的参保积极性。

二、理论假设

文章根据以往的研究和自身对住房公积金扩面问题的理解，以是否参加住房公积金制度作为住房公积金制度参保率的衡量指标，并建立以下几个理论假设。

(一)住房公积金缴存额受个体主观特征方面的影响

假设受访者自身的特征与条件在一定程度上会影响住房公积金参保率，主要体现为三个方面：年龄、性别与受教育程度。根据中国指数研究院调查结果显示：25-34岁年龄段购房人数占总购房人数50%；35-44岁年龄段人口占购房人口总数24.5%；这两个年龄段的人数占总购房人数的3/4。可以认为，住房公积金制度在购房中的政策优惠促使年轻人更倾向于参加住房公积金制度，并倾向于缴纳更高比例或额度的住房公积金。根据中国婚嫁传统，一般要求男方购买住房，因此可认为男性更倾向于参加住房公积金制度，则会提高男性参保积极性。受教育程度越高的人，往往获得更好的就业机会，相应则会获得较好的社会保障福利待遇，因此参加住房公积金制度的可能性更大，故而提出假设1。

假设1：住房公积金参保率受个体主观特征影响。具体来说，年龄偏低的制度参与者、男性、受教育程度较高者更倾向于参加住房公积金制度。

(二)住房公积金参保率受单位属性的影响

一般认为，非公企业参加住房公积金制度所带来的成本负担要远高于作为既得利益者的政府机关、事业单位与国有企业。从用人单位角度看，政府机关事业单位缴存的住房公积金会获得财政的支持，而大型国企能够利用国家所赋予的垄断优势获得盈利，缴存住房公积金并不会对企业经营构成负担，相比而言，非公企业处于市场竞争充分的行业，劳动力成本直接影响企业的市场竞争力。参加住房公积金制度无疑会增加一笔劳动力成本，参与积极性势必受到影响。[13]因此国有企业机关事业单位更倾向于参加住房公积金制度，则该单位的职工制度覆盖面更高，且缴存比例较高，故而得出假设2。

假设2：国有企业机关事业单位的制度参与率更高。

(三)住房公积金参保率受月收入水平的影响

住房公积金的作用主要体现在购房中获得低息贷款以及免税，但住房公积金制度的两大优惠政策使其受益群体主要集中在中高收入群体。工资收入越高，买房的可能性越大，越有可能享受到住房公积金的低息贷款，工资收入越低，买房的可能性越小，难以享受低息贷款的好处。同样的，住房公积金是以职工本人上一年度月平均工资作为缴存基数，按一定比例征收，一般来说，缴存基数越大，缴存比例越高，相应的单位一比一配套的额度则越大，住房公积金缴存总额也越大。这样的计缴方式使收入高的职工获得的扣除额越大，免税的优惠则越大，对于中低收入者，由于工资基数低，往往应税工资达不到个人所得的起征点，无法享受免税的优惠政策。[14]故而得出假设3。

假设3：月收入水平越高的职工，住房公积金制度参保可能性越高。

三、数据来源与模型选取

(一)数据来源

文章选取31个城市进行抽样调研，本次调研主要采取街头随机调查法，对符合要求的调研对象，由调查员进行问卷访谈，调研的目的是了解住房公积金制度的参与情况及缴费水平的影响因素。本文选取700份问卷，其中有效问卷649份，有效率为92.7%。

(二)模型选取

Logit是针对因变量为定性变量的回归分析，是非线性模型，模型使用条件为因变量是二元分类变量，具体模型如下：

其中，F是ui的积累分布函数。若误差项服从logistic分布，则为Logit模型，它的概率公式为：

四、住房公积金月缴存额的影响因素分析

(一)变量选取与描述性分析

文章选取个人性别、年龄、受教育程度、工作类别、月收入水平、参加工作年限作为自变量，调查显示(见表1)：调查对象中男性被调查对象比例占45.7%，女性则占54.3%；其中年龄最小的为18岁，最大的为56岁；72.3%的被调查对象年龄在30岁以下，20.4%的被调查对象年龄在30-40岁之间；本科及以上学历者为81.1%，受教育水平整体偏高；28%的被调查对象来自民营企业，18.1%的被调查对象来自国有企业，31%的被调查对象来自机关事业单位；33.6%的被调查对象月收入水平处于2000元～3500元之间，22.9%的被调查对象月收入水平处于3500元～5000元之间。44.1%的被调查对象参加工作2-5年，21.7%的被调查对象参加工作6-10年。

表1 变量的描述性分析

(二)变量经验分析

变量的经验分析主要包括交互分析、回归分析与稳定性检验三个部分。由表2可知，年龄、参加工作年限、受教育程度、月收入水平、单位性质均通过了显著性检验，而性别因素未能通过显著性检验。

表2 住房公积金制度参与及影响因素交互分析表(%)

将问卷数据运用SPSS.Statistic19软件包进行通过二项logistic回归处理，结果见表3：

表3 住房公积金制度参保影响因素回归模型

注:上表***、**、* 分别表示估计系数在1%、5%、10%水平上显著。

模型1：根据模型结果显示，个人性别、年龄、受教育程度、工作类别、月收入水平、参加工作年限6个因变量中，受教育程度、工作类别、月收入水平和参加工作年限4个自变量对住房公积金制度参与的影响显著。

模型2：基于10%的显著性水平，剔除不显著变量，得到模型2。与模型1相比，模型2的显著性变量仍然为受教育程度、工作类别、月收入水平和参加工作年限，且变量的回归系数大小和方向基本一致，表明模型具有稳健性，通过稳定性检验。即住房公积金的制度参与与受教育程度、工作类别、月收入水平和参加工作年限4个因素显著相关。

五、数据实证结果分析

数据分析结果显示，与此前假设部分符合：

(一)个人性别和年龄对制度参保率影响不显著

可能的解释为住房公积金制度是以工作单位整体缴存的，即在工作单位中的职工只要符合条件均可参加住房公积金制度，不存在以性别或年龄划分为标准衡量是否参加住房公积金制度。

(二)受教育程度越高、参加工作年限越长，住房公积金制度参保率越高

受教育程度越高的人，对住房公积金在住房保障及养老方面的保障作用认识较为深刻，积极参保的意愿更强烈，维权意识更强，因此，参加住房公积金制度的概率越大，参加工作年限越长，相比较工作年限短的职工，参加住房公积金制度的概率越大。这两个影响因素虽对住房公积金制度参缴存在影响，但想通过修正或者改善这两个因素以提高参保率存在难度。

(三)月收入水平越高，住房公积金制度参保率越高

月收入水平成为参加住房公积金制度的内在衡量标准，与当前我国住房公积金制度改革中扩大覆盖率及增加公平性的目标是相违背的，需作进一步调整与改进，其中一方面是缴存的比例问题。怎么限高，怎么保底，以体现缴存的公平；另一方面是缴存范围问题，农民工、个体工商户等一些群体该不该纳入进来，以提高他们的购房支付能力。一个是制度公平性问题，一个是制度扩面问题，两者相互影响，只有实现或提升制度公平性，对不同群体的制度吸引力才越高，才能减小扩面的阻力，这是当前住房公积金制度进一步改革与完善所面临的关键问题。

(四)国有机关事业单位及大型垄断企业更倾向于参加住房公积金制度

在2014年度全国住房公积金缴存单位中，国家机关、事业单位及国有企业就占了60.32%，城镇私营企业及其他城镇企业、城镇集体企业、外商投资企业、民办非企业单位和社会团体及其他占39.68%(见图1)。

数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部网站：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html图1 2014年实缴职工人数按所在单位性质分类占比图

根据中国统计局网站公布的数据显示：2014年全国事业法人和机关法人合计仅占总法人单位数的7.94%，却在同年住房公积金缴存单位中占比为34.55%；2014年全国国有控股企业法人仅占总法人单位数的7.94%，却在同年住房公积金缴存单位中占比为34.55%；而在全国总法人单位数中占比最多的私人控股企业法人占比65.89%，在同年住房公积金缴存单位中仅占12.74%(见表4)。[15]这说明，相当庞大数量的私人企业没有被纳入住房公积金制度内，住房公积金扩面有待进一步改进，公平性有待提高。

表4 2014年住房公积金缴存单位数占比与法人单位数占比对比

住房公积金制度的产生，是住房体制改革的产物，是由“福利分房”过渡到“住房货币化分配”应运而生的制度，国家希望通过缴存住房公积金弥补职工福利分房时期的部分利益损失，使改革平稳实现。作为体制外的非公企业在制度建立初始阶段就没有从福利分房中获利，自然不愿意承担这一转制成本。并且对于政府机关、事业单位，住房公积金大多来源稳定，能获得财政拨款作为支撑，依靠垄断优势盈利的大型垄断企业也不会因为缴存住房公积金而产生额外的企业负担，由于住房公积金具有免税功能，反而导致部分单位企业通过缴存高额的住房公积金作为避税的手段。而非公企业参加住房公积金制度则会增加企业的成本负担，使企业在市场竞争中处于劣势，对于劳动密集型企业效果更为明显，从而导致非公企业参与住房公积金制度的积极性不高。此外，由于住房公积金的功能限制，住房公积金的贷款优惠度只对有购房意愿且有购房能力的参保者才有实际的效用，对无意购房或无力购房的职工，缴存住房公积金的意义不大，[16]功能的局限性也对住房公积金扩面产生一定的影响。

2015年11月21日《国务院法制办就〈住房公积金管理条例(修订送审稿)〉公开征求意见》里提到无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以由个人缴存住房公积金，并享有提取、贷款等权益。值得注意的是，该修订送审稿中并没有提及任何类似单位一比一配套缴纳机制的补贴机制，在这样的情况下，无固定单位人员参加住房公积金制度只能由自己缴纳一定数额的住房公积金，购买住房的时候，享受住房公积金制度低于商业贷款利率的购房贷款利率，能享受到的制度优惠度有限，并且这部分人群中因流动性大或收入不足以购置住房的群体，并不能享受制度优惠度，仅相当于将钱交由住房公积金管理中心管理，获得以1年利息率为标准的资金回报率，制度参保的吸引力远远不够。根据以上分析，在没有相应激励机制下，无固定单位人员参加住房公积金制度所获得的政策优惠力度不大，难以激发这一群体的制度参保积极性，住房公积金制度扩面势必无从开展。

六、政策建议

基于上述分析，如何提高低收入群体的参保率，并逐渐将灵活就业人员纳入制度内，成为住房公积金制度扩面的关键问题，在一定程度上体现制度的公平性。住房公积金制度的设计与改革不仅要考虑制度内职工的住房福利分配，还需要考虑制度对社会公平造成的影响，并在改革进程中尽量避免或修正其负面影响，才能真正提高人们的制度参保动力，提高住房公积金实际覆盖率，更好地发挥制度作用。

(一)对住房公积金制度进行免税限制

建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定：职工和单位住房公积金缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%，缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作所在地区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的两倍或三倍。超过限制额的住房公积金缴存额进行正常缴税，不给予免税优惠。遏制部分单位企业通过缴存住房公积金的形式避税的行为，防止其大量降低当期应税收入进而获得巨大的免税福利。同时对国企、机关事业单位职工的缴存比例进行适当限制，针对无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，由于没有单位配套缴存额，可适当提高个人住房公积金缴存比例，使其更多地享受免个人所得税免税的政策，激励这一群体参缴的积极性，改进住房公积金制度的公平性。

(二)缩小缴存者间获得的购房优惠度差距，限制高收入缴存者获得过高的优惠力度

借鉴美国企业年金对税收优惠限制的做法，美国国会在《税收法》第401(a)(4)节中的规定，所有税收优惠退休金计划为计划参加者所提供的缴费额或退休金都不能有优惠高薪雇员的效果，限制高收入缴存者获得过高的优惠力度。[17]在住房公积金制度中，确保住房公积金制度内非中高收入职工所获得的贷款额至少是中高收入职工所获得贷款额度的70%，避免“马太效应”产生。在退休后发放住房公积金余额，也应确保中高收入以上职工的平均分配率不能超过非中高收入职工的平均分配率。对补充住房公积金设置缴存额上限，避免补充住房公积金的缴存成为高收入职工避税的工具。并实行高收入者购房贷款额递减和贷款利率优惠递减政策，限制高收入缴存者获得过高的购房优惠力度，具体做法为根据收入递增则购房贷款额和贷款利率优惠度按一定比例递减。

对于不同收入者的划分标准，可将各地的社会平均工资额作为基准线，若缴存者上一年度月平均工资达到社会平均工资的4倍及以上，则界定为高收入者；若缴存者上一年度月平均工资在社会平均工资的2倍～4倍之间，则界定为中高收入者；若缴存者上一年度月平均工资在社会平均工资的80%到2倍之间，则界定为中等收入者；若缴存者上一年度月平均工资在社会平均工资的50%～80%之间，则界定为中低收入者；若缴存者上一年度月平均工资低于社会平均工资的50%，则界定为低收入者。

(三)加大对非公有制企业的税收优惠力度，降低运营成本

非公有制企业与国有企业都是现代经济发展中不可或缺的部分，根据之前统计数据显示，非公有制企业的数量在企业总数中占绝大多数，在促进社会经济发展、推动科技创新、创造就业机会方面起着重要作用。然而，非公有制企业的制度参保率远远低于大型国有企业，应采取适当措施鼓励非公有制企业参与住房公积金制度。对经济效益一般的非公有制企业，在新建、新实施住房公积金制度中有困难，经审查批准可适当降低缴存比例，降低缴交工资基数，先实现制度从无到有，再实现住房公积金缴纳从有到多。

(四)拓展住房公积金用途，实现资金增值效率。

部分非公有制企业职工的工资水平相对较低，在无力购买住房的前提下更倾向于租住房屋，针对其流动性大的特点，应逐步放宽住房公积金提取条件，允许他们用住房公积金缴纳房屋租金，放宽住房公积金在租赁住房方面的使用条件，可提高制度对年轻职工和低收入职工的吸引力。

(五)住房公积金充当“补充养老金”功能时，需制定合理的补偿机制

住房公积金缴存职工退休后，住房公积金账户的剩余资金额便可以支付给缴存者，为职工老年生活提供了保障，实现了养老保障的功能，住房公积金相当于起到了补充养老金的作用。制度参保者退休时，在达到一定的缴费年限后，应按一定比例并按照一种合理机制分配给各缴存者。将住房公积金增值收益返还给个人，最起码保障个人存入的住房公积金实现保值而不是贬值(当前个人缴存的个人公积金收益仅按活期存款利率和三个月存款利率进行计算，考虑通货膨胀，存在极大的贬值风险)。但要实行累进制度(参考个人收入所得税进行划分)，即高收入者获得较低比例的增值收益返还，低收入者获得较高比例的增值收益，实现公平的目标，降低高收入者与低收入者的收入差距，支付住房公积金资金余额时可采用纳税的形式弥补不同收入者之间的补偿差距。通过这样的补偿机制，逐步缩小制度内部缴存者之间的待遇差距，进一步提高低收入者的参保积极性。[18]

本文以住房公积金参保影响因素分析为基础，根据分析结果得出工作类别、受教育程度、月收入水平和参加工作年限对住房公积金缴费水平影响显著，在此基础上提出提高住房公积金制度实际覆盖率，增加制度公平性的相应措施，只有将更多人纳入到住房公积金制度中来，才能实现制度互惠互助的本质，制度设计才能让更多的公积金缴存者受益，最终实现“住有所居”的目标。

[1] 《全国住房公积金2015年年度报告》：http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201606/t20160616_2327870.html。

[2] 《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html。

[3] 周京奎：《收入不确定性、公积金约束与住房消费福利——基于中国城市住户调查数据的实证分析》，载《数量经济技术经济研究》，2012(9)。

[4] 杨刚、王洪卫：《公积金制度对上海住房市场量价波动的影响研究》，载《上海财经大学学报:哲学社会科学版》，2012(1)。

[5] 夏卫兵、李昕：《我国住房公积金管理效率研究》，载《统计与决策》2014(21)。

[6] 刘开瑞、余婧：《现状·问题·对策——陕西住房公积金实证分析》，载《科学·经济·社会》，2011(1)。

[7] 张昊、冯长春、宋祥来：《住房公积金投资组合研究》，载《城市发展研究》2010(1)。

[8] 陈峰、邓保同：《住房公积金制度改革方案设计——基于普惠与特惠内生协调的视角》，载《中国行政管理》，2014(12)。

[9] 徐峰、胡昊、丛诚：《住房消费中住房公积金的贡献度——以典型城市为例的实证研究》，载《建筑经济》，2007(4)。

[10] 李玉福：《如何做好住房公积金归集扩面工作》，载《商业经济》，2014(5)。

[11][13][14][16] 詹云燕：《对住房公积金“扩面”的冷思考》，载《中国房地产》，2012(11)。

[12] 李伟：《如何推动住房公积金增缴扩面》，载《中国房地产》，2012(15)。

[15] 中华人民共和国统计局网站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

[17]赵春红：《企业年金纳税递延的经济效应与福利效应》，载《社会保障研究》， 2015(5)。

[18]殷俊、彭聪：《基于公平视角下住房公积金权益模式改革探析》，载《理论月刊》， 2014(11)。

(责任编辑：H)

The Analysis of Housing Accumulation Fund System Coverage Influence Factors and Reform Path Selection

YIN Jun PENG Cong

China ready to further expand the coverage of housing accumulation fund,and to make the flexible employment participate in the housing accumulation fund system,what is reflects the country committed to improving the housing accumulation fund system to enhance the enrollment rate regime security efforts.The new group can be incorporated into the system of housing accumulation fund,however,are they really willing to participate?Whether expanding the housing accumulation fund system can be smoothly advanced，Which still need further study and research.In the scale of the housing accumulation fund of funds continue to expand and accelerate the growth of the development process,using the binary logistic regression model to analyze the factors which impact on the system of housing accumulation fund coverage rate and try to put forward countermeasures and suggestion to expand actual coverage of housing accumulation fund system and increase the fairness of the system.

housing accumulation fund，coverage rate，influence factors，reform

*本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会保障精算研究”(11JJD840017)的阶段性成果。